从交通规划层面开展交通拥堵治理研究——以贵阳为例

李 俊

（贵阳市城乡规划设计研究院,贵州 贵阳 550081）

0 引言

城市交通问题是一个复杂的系统工程，搭建一个高效、能满足市民出行需求的交通网络需要多方面共同努力。首先是供给，需求产生后，需提供适量乃至足量的交通基础设施满足出行需求；其次是管理，基础设施建好后，如何让设施高效运转是个重大挑战；最后是需求管理，在供给端、管理端很难再进一步提升后，反向根据交通承载能力管控交通需求也是解决交通问题的重要手段。这三个层面不是割裂独立的，需要在交通规划层面进行统筹，发挥最大效益。一个完善的交通规划方案将极大地改善一个城市交通状况，这是交通建设的基础，但如何贯彻和落地是一个更大的挑战，通常情况下会出现交通实际情况与规划目标相背离，有可能是出现新的状况，也有可能是贯彻执行出现问题。交通规划是交通建设的顶层设计。交通规划失误可能导致交通基础设施投资增大，也有可能导致交通基础设施闲置。交通规划失误是最大的浪费，也是交通拥堵最根本的原因之一。

1 交通规划的类型

交通规划是对未来交通发展整体性、长期性、基本性问题的思考，设计未来整套行动的方案，包括交通战略研究、综合交通规划、交通详细规划、交通详细设计、交通专项规划、交通改善规划、交通影响评价等。交通专项规划包含轨道交通规划、道路网规划、公共交通规划、停车场规划、交通枢纽规划等。

2 问题分析

在城市化快速推进的过程中，迅速增长的交通需求与有限的交通供给之间的矛盾是交通拥堵的底层原因。交通政策、规划、设计、建设、管理等环节存在不合理因素是交通拥堵的内在原因。在交通规划层面存在以下形成拥堵的原因：

2.1 交通规划编制层面的问题

一是城市功能布局有待进一步优化，职住相对失衡。局部地区开发强度超过交通承载力，形成常态化堵点。部分地区职住分离度较大，导致通勤交通量较大，通勤距离较长，造成交通拥堵。二是出行结构不合理，公共交通竞争力低。贵阳市小汽车保有量逐年攀升，公共交通服务效率低缺少竞争力，公共交通分担率有所下滑。轨道交通尚处于客流培育阶段，吸引力不足，难以有效提升公共交通出行占比。三是公共交通竞争力不强。贵阳贵安规划城市轨道、BRT、低运量轨道交通、环城快铁四类大中容量公共交通系统，目前仅建成轨道1号线、2号线、BRT中环、环城快铁，各组团之间运能大、速度快、时间准的大中容量公共交通较为缺乏。高峰期道路拥堵情况较为严重，高峰期间公交车辆速度低至14 km/h，部分时段公交运行时速甚至低于8 km/h，公交通勤时间较长。四是路网密度级配不完善，次支路不足。贵阳市路网结构中快速路和主干路占比较高，次支路组成的集散道路严重不足，且路网连通度低，易形成堵点[1]。

2.2 交通规划管理层面的问题

规划建设管理较为粗放、精细化水平有待提升。贵阳市交通规划管理、审查、审批体系有待改善，交通规划审查力度较弱。管理制度设计层面有待进一步加强。贵阳市交通委员会作为交通规划的主管部门，负责“组织编制城市综合交通体系规划和交通专项规划[包括城市公共交通规划、综合交通枢纽规划、轨道交通规划、公交线网规划、客货运场站规划、停车场规划、加油（加气、充电站桩）规划等]，并按程序报批”的职责、交通影响评价报告审查职责。贵阳市自然资源和规划局负责国土空间规划的编制工作。现有的职责分工未处理好交通规划各个环节的衔接问题，一是交通详细规划、交通详细设计无明确的责任单位，导致贵阳市交通委员会编制综合交通规划、专项规划编制后落实用地处于被动状态。二是贵阳市交通委员会无项目审批权，交通规划方案较难落实。贵阳市自然资源和规划局拥有国土规划编制权限，拥有事实上的交通详细规划、交通详细设计编制权限，但一般不行使此项职权。贵阳市自然资源和规划局拥有交通项目的审批权限，但其不行使，导致交通设施审批陷入混乱状态。交通规划与交通审批管理处于严重脱节状态。

3 经验借鉴

长沙市为总人口超过1 000万的特大城市，交通拥堵指数处于较低水平，与城市规模更小、拥堵指数高居全国前列的贵阳形成鲜明对比。长沙交通发展经验对贵阳有较好的借鉴意义。

3.1 职住平衡方面

贵阳市为组团式布局，由于历史及规划原因，职住相对失衡，跨组团通勤出行占比较高。当前老城区岗位自给度较低，早高峰老城区至观山湖区单方向出行量为3.9万人次，约为相反方向出行量的2.3倍，职住失衡产生大量长距离交通出行，导致道路负荷较重。长沙用地布局较为合理，形成多中心城市空间结构，各区域职住相对均衡，以湘江交通截面为例，长沙市仅8%为跨江通勤，在行政区之间的跨江通勤没有明显的主流向，有效地降低了长距离通勤出行造成的交通压力。

3.2 出行结构方面

出行结构方面，贵阳市现状为万人公共交通车辆保有量为8.2标台/万人（城区人口统计口径），长沙市万人公共交通车辆保有量已达18.8标台/万人，比贵阳高129%。贵阳市全方式出行公交占比为20.7%，广义机动化公交分担率为50%左右，长沙市全方式出行公交占比为34%，广义机动化公交分担率为54%。全方式出行公交占比长沙比贵阳高64%。

3.3 路网密度方面

贵阳市现状为中心城区道路总长为1 896.2 km，道路网密度为6.08 km/km2，其中快速路、主干道路网密度为2.1 km/km2（国家标准为1.5~1.9），次干道、支路网密度为4 km/km2（国家标准为6.1~6.5）。长沙市现状中心城区建成区道路网密度为（6.5 km/km2），干路网密度3.25 km/km2，其中开福区、望城区、芙蓉区、岳麓区、雨花区道路网密度均在6.5 km/km2以上，整体路网密度较高。

3.4 规划建设管理方面

贵阳市交通规划编制的类型不断丰富，但交通规划编制体系缺乏系统性和层次性。各项规划相互独立、自成一体，内容重复甚至自相矛盾，缺乏一个自上而下、层次分明的系统管理，导致规划难以实施或多头管理。长沙市已经建立起一套相对完善的交通规划编制体系，类型包括前期研究、综合交通规划、交通专项规划、交通控制性详细规划、交通提升改善规划、交通规划辅助项目（交通空间信息、交通仿真、交通统计、评估）等类型。贵阳市综合交通规划、交通专项规划编制工作开展得较好，再往下一个层次的各类规划开展状况较差。基于满足落地、精细化需求的交通控制性详细规划编制项目较少，基于提升现状交通运行状况的交通提升改善类规划基本未开展，基于提升交通规划科学性、专业性的交通规划辅助项目编制较少[2]。

4 改善思路研究

随着社会经济的快速发展，交通已经成为社会各界广泛关注的焦点问题，缓解城市交通拥堵是一项非常复杂的系统工程，各个城市在规划、建设、管理等各个层面都付出了巨大的投入，交通规划作为政府统筹交通建设的重要公共政策发挥着十分重要的作用。为实现交通与城市的可持续发展，加强交通规划对城市发展的支撑与引导显得尤为重要。

4.1 推动国土空间规划与交通规划深度融合

发挥规划部门的统筹协调作用，加强国土空间规划与交通专项规划的深度融合，全面落实交通专项规划对国土空间的需求。

4.2 充分保障道路交通基础设施用地

以国土空间规划为抓手，优先落实公交场站、老城区公共停车场、轨道交通及相关接驳设施用地，重点保障学校、医院和商场等交通吸引点的停车设施用地，在控规编制层面全面推进“窄马路、密路网”理念，增加次支路网密度。

4.3 重点研究区域交通微循环

以“一圈两场三改”为抓手，重点研究区域交通微循环。打造服务“15分钟”生活圈交通微循环系统，建设生活圈内网络化慢行交通设施，提升步行道，优化自行车系统；以生活圈为轨道服务半径，接驳设施为重点，打通轨道交通“最后一公里”，构建“慢行+轨道”绿色交通体系。积极推进医院、学校、大型商圈、老城区、老旧小区公共停车场建设，解决重点区域停车难问题。梳理“一圈”“三改”区域交通组织方案，开展交通精细化规划设计，改善出行环境、提高出行效率、打通断头路、整治停车秩序、增加停车场、优化信号管控、增设公交设施[3]。

4.4 全面贯彻“TOD”发展理念

全面贯彻“TOD”发展理念（公共交通引领城市发展理念），引导土地开发和交通发展相适应，推进职住平衡，优化用地布局与出行结构。优先围绕轨道交通、快速公交系统、环城快铁、有轨电车（低速磁悬浮）安排建设用地，优先发展公共交通，提高公交分担率；优化用地布局，推进职住平衡，进一步实现公共服务资源均等化、城市产业发展集约化、规模化以及城市空间规划科学化、系统化，降低城市居民生产与生活空间分离度，减少通勤交通量，降低通勤时间，缓解交通拥堵。

4.5 建立完善的交通规划编制体系

建立层次分明的交通规划编制体系，以综合交通规划及交通专项规划为基础，向精细化规划延伸，加强交通控制性详细规划、交通提升改善规划以及交通空间信息、交通仿真、交通统计、评估等类型交通规划的编制工作，并共同制定科学的交通规划管理、审查、审批体系，加强对城市道路、轨道、公交、智慧交通方案的研究、审查、审批力度。建议近期重点开展可快速缓解交通拥堵的交通提升改善规划的编制。

4.6 增加交通资源供给，提高交通承载能力

一是积极推进公交“四网融合”建设。围绕已建轨道项目轨道1号线、2号线、环城快铁推进轨道交通接驳建设；提前谋划，编制在建轨道项目轨道3号线一期、S1线一期相关接驳设施规划方案，并与轨道3号线一期、S1线一期同步建设，同步运营；完成《贵阳贵安低运量轨道交通线网规划》《贵阳贵安低运量轨道交通建设规划》，大力推进T2线一期、T3线、T5线建设。二是加强“断头路”、立体过街设施建设，对拥堵节点（片区）开展综合治理。2023—2025年贵阳贵安规划打通“断头路”总计70条，道路总长146公里，2022—2025年贵阳贵安中心城区规划新增150座立体过街设施，包含人行地道43座，人行天桥107座。近期对二铺片区、世纪城片区、小河转盘、望城坡等片区开展交通拥堵综合治理[4]。

4.7 优化交通出行结构，鼓励公共交通出行，抑制小汽车出行

为解决城市的交通拥堵问题，一般城市通常的做法是进行大规模的交通基础设施建设。但是目前不管从政策、经费和环境等各个方面政府都不可能无限制地修路以缓解越来越严重的交通拥堵，而改善型的建设工程会诱增交通量的大量发展，从而陷入汽车增长—环境恶化—修建道路—小汽车继续增长—再建路—再恶化的恶性循环。建议通过基础设施建设倾斜、经济杠杆、交通管理等手段鼓励市民通过公共交通出行，减少小汽车出行。在公共交通运能存在“闲置”的区域，鼓励乘坐公交出行。贵阳轨道1号、2号线目前客流强度仅为0.4万人/公里/日，80%的运能处于闲置状态，建议轨道站点1公里范围内应提高小汽车停车收费标准，减少停车位配建数量。建议对拥堵区域开展限行管理。对贵阳老城区、观山湖区等拥堵较为严重区域开展小汽车限行的可行性研究，并提高公共交通服务水平，鼓励市民乘坐公共交通出行。大规模推进“公交优先”管理。在拥堵区域按照“应设尽设”的原则设置公交专用道及公交优先信号，提高公交运行速度。建设智能支付系统。构建一体化公共交通乘坐系统，实现地铁、公交、低运量轨道交通“一卡通”支付，并在公交和地铁间采取换乘优惠措施，提高乘客换乘出行意愿。

4.8 加强交通规划精细管理，提高交通设施建设质量

打通交通规划、方案审批之间的协同关系。突出强化交通规划对交通建设的指导作用，推动交通设施精细化管理，形成闭环式交通规划管理模式，即交通专项规划编制、交通控制性详细规划编制、交通方案审批三个环节缺一不可，有效确保交通规划落地。增加交通控制性详细规划编制环节，用于控制交通设施建设用地，协调不同交通设施的交通用地与其他各类用地之间的关系。全面优化交通设施方案审批制度，加强对城市道路、轨道、公交、智慧交通方案的研究、审查、审批力度。学习大城市交通规划管理经验，加强贵阳市专业交通规划研究机构建设，提高交通规划管理水平，协助交通规划管理部门进行全流程的技术审查，确保各类交通规划专项可切实贯彻执行、落地，提高交通设施的科学性、合理性。

5 结语

提高交通规划编制水平是缓解城市拥堵的重要手段，完成规划的编制工作，只是第一步，后续落实才是交通规划发挥作用的关键，所以建立一个良好的交通规划管理机制，培养优秀的交通规划编制、管理人才也是不可或缺的重要内容。