新时代人民健康优先发展战略的制度逻辑与实践路径

赵旭琰，丁艺雪

（浙江中医药大学第四临床医学院，浙江 杭州 310053）

健康立足于时代，事关民生福祉，是构建人类和谐社会之基，实现伟大复兴中国梦之要。以习近平同志为核心的党中央基于新时代我国医疗卫生事业发展现状，深度融合现代化医疗理论，提出人民健康发展重要论述，把全面提高人民健康水平作为重要任务，顺应人民对美好生活的向往。21 世纪以来，我国医疗卫生服务体系不断完善，公共卫生防控综合实力实现重大跨越。进入新时代要顺应人民健康事业发展的规律，激发政府有所为、市场有活力，以激活市场、激活主体和激活要素“3 个激活”优化制度体系，将人民健康优先发展落到实处。

1 人民健康优先发展战略的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加关注人民健康，明确指出人民健康是关系国民生计的基础性问题，应当优先发展。2015 年，十八届五中全会首次提出健康中国建设，“健康”由此成为构建社会主义和谐社会的重要目标。习近平总书记强调“没有全民健康，就没有全面小康”，奠定了人民健康优先发展的基础性地位。2016 年《“健康中国2030”规划纲要》出台，提出健康中国建设5 项重点内容。新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记多次强调“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”，再次表明人民健康在社会经济中的重要地位。

在新的历史方位下，人民健康优先发展作为我国已经确立的重要制度之一，其制度意义大致包括以下几个方面：（1）缓解人民健康供需矛盾。将人民健康优先发展置于国家战略地位，寻求新的发展路径，满足人民群众日益增长的健康需要。（2）增进民生福祉。增进民生福祉是发展的根本目的，坚持以人民健康为中心，重点关注健康这一根本民生问题，努力做到让健康发展成果惠及更多人民。（3）维护国家稳定发展。从全面小康建成到社会主义现代化基本实现，再到社会主义现代化强国全面构建，健康中国战略贯穿各发展阶段，并与整体紧密关联。以人民健康为重点，着眼于医疗卫生事业发展，通过政府和市场的同一体作用，充分实现经济发展与人民健康总体水平同步提高。

2 人民健康优先发展战略的制度逻辑——基于政府和市场的分析框架

中华人民共和国成立以来，政府和市场的关系随着时代发展呈现动态变化，最终向构建有为政府与有效市场的方向前进[1]。健康中国战略持续推进过程中，明确政府和市场各自的职能定位，不越位、不缺位，既要发挥政府在基础医疗卫生领域的主导作用，加强制度性供给领域的顶层设计和宏观调控，保障基础医疗领域的公益性质，更要发挥市场在非核心的健康周边产业中的决定性作用，开发健康相关产业的商业潜能，激发非基础医疗领域的市场活力，促进资源高效利用。

2.1 政府——公共资源的优先配置者

基本医疗卫生服务是指医疗卫生服务中最基础最核心的部分，应该主要由政府负责保障，全体人民公平获得[2]。基本医疗卫生发展中，政府通过制度供给和公共财政支持保证其公益性质，使健康成果惠及全体人民。制度层面，医保制度改革完善、分级诊疗制度不断推进等宏观制度调控，保证基础医疗卫生事业发展方向与发展规划的科学性；财政支持层面，加强对医疗卫生发展的资金支持、扩大医保覆盖面等，保证基础医疗卫生事业的可持续平稳发展。

2.1.1 制度供给保驾护航 医保制度不断改革完善，向健康保障制度升级转型。习近平总书记提出“把以治病为中心转变为以人民健康为中心”，这一论述是对新时代人民健康优先发展、医保制度向健康保障制度转型升级的有力支持。我国现行医保制度是以疾病治疗为核心，更多关注对于患病人群的治疗，忽视了对亚健康人群的支持保护。健康中国战略背景下实现人民健康优先发展，就要拓宽医保制度覆盖面，加大医保制度对人民健康的支持力度。分阶段实施一系列制度及方案，将人民健康转变为全社会的共同追求，由医保制度向健康保障制度升级转型。

推进分级诊疗制度落实到位。我国医疗资源呈现倒三角配置，基层医疗机构相对萎缩，存在结构性失衡问题[3]。分级诊疗制度依托于医疗机构间分工协作与信息交流，通过“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”实现对医疗资源的高效利用。《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》对分级诊疗政策体系做出部署，计划到2020 年基本建立符合国情的分级诊疗制度。落实分级诊疗制度、提高就诊效率，是解决人民“看病难、看病贵”问题，满足人民日益增长的健康生活需要的重要路径。

2.1.2 公共财政兜底保障 医疗卫生属于公共服务范畴，医疗卫生事业发展各方面都需要政府的资金支持，主要包括医疗队伍建设与医疗器械完善。医疗人才数量增加和能力素质提升需要公共财政支持，鼓励医学院校扩招并加强对医疗队伍的临床技能培训，完善医疗队伍建设，适应医疗卫生事业发展的迫切需要。医疗机械设备是医疗卫生领域的重要工具，是衡量医院医疗能力水平的重要指标之一。医疗机械设备更新换代十分迅速，更加精细化、智能化的医疗机械设备有利于疾病的诊断与治疗。推进医用技术装备机械化、智能化、集约化、高效化，需要政府投入大量资金支持，推进医疗事业发展走在专业领域前沿。

医保覆盖面不断扩大、医疗水平不断提升离不开财政的大力支持。现行医保制度采取按“人头”定额补贴方式，医保补贴资金采用“地方资金投入+中央财政支持”模式，由中央和省级及以下各级地方财政共同承担。要扩大医保覆盖面，加大对医保的补贴力度，减轻患者就医负担。由国家发改委、国家卫健委等联合成立人民健康事业经费预算委员会，制定不同省市人民健康事业经费基本标准，计算各级医疗卫生事业的财政性经费需求总额，并根据各级政府财力和责任确定各级政府在人民健康事业上经费的分担数额，为保障人民健康提供资金支持。

2.2 市场——社会资源的优先配置者

市场调节机制总体上效率较高，过于繁琐的流程监管会阻碍市场在医疗卫生领域发挥调节作用。突出非基础医疗卫生体制改革，以“发挥市场在资源配置中的决定性作用”为改革理念，发挥市场在医疗卫生领域资源最优配置的优势和作用，增强健康相关产业的市场活力，激发健康相关产业的商业潜能，提升健康相关服务和产品的质量与效率，使得医用资源成本优先降低、医疗经营收益优先提高、医学研究价值优先实现，推动医疗卫生事业走上可持续高质量发展之路。

2.2.1 医用资源成本优先降低 医患关系高度紧张、医疗保健价格持续上涨等产生人为诱导的医疗需要，加之医疗垄断性，造成医疗费用大幅度抬高。优化社会资源配置，首先要以医用资源为切入点，在确保品质安全的基础上开发引进多种药品，激发市场活力，通过医疗市场的良性竞争，降低医疗用品价格和医用资源成本，减轻患者负担。降低单位医用机械设备的成本和价值量，需要加快科技研发与人才培养，通过机械化生产和规模化经营减少劳动消耗，即进一步降低成本。同时，通过规范医用物资采购制度及采购流程，秉持优质低价、有计划、有审核原则，合理安排集中招标采购与临时议标采购。

2.2.2 医疗经营收益优先提高 医疗经营收益优先提高并不是放任医疗行业由市场调节，而是在政府的引导和宏观调控下，核心医疗卫生领域由政府通过公共财政提供资金支持，非核心的健康相关产业交由市场调节，激发医疗卫生领域的商业潜能与市场活力。实行薪酬制度改革，提高医疗劳务价值，根据当地经济社会发展水平，合理增加医务人员的薪资。非基础医疗卫生领域应当调整医疗卫生市场的生产经营结构，让人员、技术等医疗资源价格按照市场供求自发调节，但必须置于政府监管之下。以平衡综合效益为展开服务的关键，提高医疗技术水平，注重医疗服务质量，兼顾社会效益和经济效益，充分挖掘广大医务人员的内在潜力，激发工作积极性，从而实现效益平衡之上的医疗经营收益优先提高。

2.2.3 医学研究应用价值优先实现 科技的不断进步使人们产生了新的价值需求，即在医疗卫生领域的医学研究应用价值需求。明晰医学科研成果的价值源泉，厘清其价格基础与水平，构建合理的医学研究应用价值决定机制和定价体系，将凝结于科研成果中的劳动与技术因子转化为货币化的价值回报，提供医学研究发展创造的动力支撑。加大科研创新投入力度，加强对人民健康事业发展的管理与支持，发挥科技创新在医疗卫生领域发展的支撑引领作用。构建合理的价值决定机制和定价体系，劳动创造的价值收益分配给科研人才，机构提供的资金、技术、场地等创造的价值收益分配给资本提供者，既要促进医学研究的不断进步，也要保障利益相关者的基本权益，使科研成果真正应用于临床并使其价值化。

2.3 建立健全健康中国多元共治体系

实现人民基本卫生服务有保障、非基本领域产业塑造有活力不是一个简单的政策概念，而是涉及政治、健康、教育等多个方面的全局性问题。在医疗服务行业，若政府持续过度干预市场，那么“医政不分”的情形将长期存在，医疗行业机构自主经营权被限制，自主创新能力同步降低。同时，若一度依赖市场在资源配置中的决定性作用，会使得医疗器械、药物等价格远远高于患者承受能力。这样一来，政府不管如何转变职能都无法起到市场的基础性作用。推进人民健康优先发展，需要均衡政府和市场两者的关系，建立健全健康中国多元共治体系。基础医疗卫生领域，政府提供制度支持，通过顶层设计和宏观指引使得健康成果更多惠及人民；非基础医疗卫生领域，在一定制度规范下，市场微观调控，激活健康相关产业的活力，使得人民健康事业与健康产业有机衔接，兼顾医疗卫生发展的公益性与商业性。

3 人民健康优先发展战略实施的路径选择

实践证明，要保障人民健康事业优先发展战略的有效实施，仅仅凭借民众倡导和职务部门空泛规定还远远不够，关键是要建立更加系统高效的推动机制，通过激活市场、主体和要素，打通阻碍人民健康优先发展战略的堵点，建立优先发展和高效发展的人民健康制度体系，坚持卫生健康事业发展的根本方向。

3.1 转变政府职能和完善市场机制同步

医疗市场发挥作用要在一定的基础上，一是建立在政府与医疗卫生组织协同作用的基础上，二是建立在完善的市场机制基础上。激活市场，一方面要促进政府职能转变，明确政府职责界限，同时应对医疗行业机构赋权赋能，替代政府部分职能，构建政府与医疗卫生组织协同发展体系；另一方面建立与完善市场调节机制，发挥市场在医疗领域的决定性作用，同时依托政府在医疗卫生领域的基础性作用，维持医疗市场的稳定，形成“政府有为、市场有效、行业有活力”的医疗卫生制度体系，满足社会主义建设需要和人民健康需求。

3.2 赋权赋能和管理制度适配

市场主体的发育程度决定着经济发展的实力和活力，基本医疗卫生制度改革中，激活医疗市场主体的关键是对作为医疗卫生经营主体的医疗行业机构赋权赋能，使其具有开放性、平等性。激活医疗卫生经营主体需健全经营管理制度，重视两者的相互适配性，使监管主体与经营主体形成协同促进关系。在我国医疗体制改革中，从制度与实践相协调的角度激活主体：（1）要坚持和完善医疗卫生经营制度，处理好政府、市场、行业三者的关系；（2）要对医疗卫生经营主体进一步赋权赋能，如放宽资本准入的限制；（3）综合考虑患者家庭经济承受能力与我国平均医疗用度水平，保持价格动态稳定，防止医疗费用过分调高导致社会紊乱和市场失灵；（4）鼓励工商企业进入适合的医疗领域，激活市场活力；（5）政府出台的医疗政策应惠及全体人民，防止经营主体过度分化而导致社会割裂。

3.3 建立要素市场化的制度体系

医疗卫生领域生产要素即医疗资源。非基础医疗领域建立要素市场化的制度体系，使医疗资源流动起来，充分发挥资源的作用。医疗用品在医疗服务市场交换流通的同时形成的完整价格体系，是医疗服务市场主体生产经营环节的关键。激活要素，关键是建立和完善要素市场化制度体系，主要有以下几方面：（1）继续深化医疗卫生体制改革，在合理分配医疗资源的同时创新监管形式，加大监管力度，消除“医政不分”现象；（2）同步加快城乡、区域公共保障一体化，引导劳动要素充分流动，实现资源配置的合理优化；（3）大力发展教育事业，以满足医疗领域的高质量需求，促进科技与研究创新；（4）适当放宽资本进入服务市场，既要缓解行政垄断局面又要摆脱外资的高度控制。