农业“政银保”业务发展模式及创新研究

罗昊弘，于 庆

(1.中国人民财产保险股份有限公司湖南省分公司，湖南 长沙 410028；2.中国人民财产保险股份有限公司宁夏回族自治区分公司，宁夏 银川 750011)

“政银保”是指政府、银行和保险公司三方合作，由政府提供部分资金担保，保险公司提供保证保险，银行对缺乏抵押物用户提供贷款，面向当地养殖、种植及农户联营发展提供新型信贷，又称三水模式。

1 农业“政银保”业务发展模式的历史沿革

“政银保”金融业务发展模式是2008年广东省佛山市三水区最先提出的，也是“逼”出来的变革。2006—2008年，佛山三水连续遭遇严重自然灾害，农业遭受巨大损失，农民复工复产需要资金，“政银保”政策应时而生。2009年原中国保监会审批通过合作农业贷款模式——“政银保”发展模式在佛山市三水区试行。经过9年探索，数次变更，形成了政府财政、银行信贷和保险公司三家利用各自优势共同扶持新型农业经营主体发展的模式。2017年，农业部将“政银保”作为金融创新的十大模式之一在全国推广，成为重要的支农惠农政策。其主要优势在于：一是政府、银行和保险公司三家共同承担风险，增强风险承受力；二是弱化银行贷款必须有对等抵质押物的要求，让农民可以从银行快捷地获得低息贷款；三是发挥了保险公司的保险风险保障作用，最大限度地减少银行贷款的损失。

该模式对贷款对象、贷款金额、保险责任限额以及赔付划分做了详细规定、调整与完善。在贷款对象、贷款周期以及贷款手续上有明确的规定。按官方统计数据，2008年至2016年，广东省佛山市三水区政府财政投放补贴资金累计1001万元，银行累计发放贷款5820笔，金额10.18亿元。

近年来，山东省、河北省、浙江省等省也先后开启了“政银保”贷款，贷款项目由最初的农业、种植业延伸到产业扶贫、科技创新创业、下岗职工再就业等，让建立“政银保”金融业务发展模式的初衷更加翔实。

2 建立“政银保”金融业务发展模式的意义

2.1 化解关系到国计民生的“三农”信贷难问题

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，从中央到地方始终将“三农”问题作为工作的重中之重，保持高度关注。中央连续15年一号文件都是涉农的问题，涉及深入推进农村改革、促进农村增收、保持农业稳定增长、实现乡村振兴等内容。但要解决“三农”问题，实现乡村振兴，需要一定的资金投入。目前，金融机构出于对风险的考虑，贷款需要足值的抵押物，农业贷款风险大，而立法上对农房宅基地使用权、集体林权、土地承包权的抵押没有明确规定，不能获得银行贷款扶持，农业贷款难成为制约农业强、农村美和农民富的突出矛盾。

2018年中央一号文件强调提出，开拓农村融资渠道，强化乡村投入保障，充分发挥国家财政的引导作用，引导金融和社会资金转向乡村振兴，加强金融服务，提升对乡村振兴的中长期信贷业务。各级政府为响应中央的政策，根据实际情况，纷纷制定出各种惠农支农政策，如政府贴息贷款、短期无息贷款、以奖代补等方式，并取得一定的成效。作为创新模式较好的“政银保”业务发展模式得到国家农业部认可和支持，并作为十大创新模式之一向全国推广。

2008年广东省佛山市三水区最先提出的“政银保”金融业务发展模式，是为了提高金融体系服务于农户的能力，提升银行信贷投放量，解决农户养殖、种植时的资金缺口需求，形成金融和实体经济的良性循环，金融体系是实体经济的血脉，实体经济反过来又增强金融行业的根基。随着“政银保”业务的不断发展，又扩展延伸到缓解产业扶贫、科技创新园等企业融资压力，多样化地提升金融服务的需求，引导银行加大信贷投放力度，优化服务，助推民营和小微企业发展壮大。

2.2 放大政府惠农政策中支农资金的效能

在各级政府制定的惠农政策中，支农财政常见以下几种方式：政府贴息贷款、短期无息贷款或以奖代补等，但支农资金规模的投放量依然很弱，正如2018年中央一号文件指出的，“目前国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务依然繁重，乡村治理体系和治理能力亟待强化。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。”“充分发挥财政资金引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。”李克强总理也在政府工作报告中强调，“无论财政多么困难，惠农政策只能加强，不能削弱，支农资金只能增加不能减少。”利用政府财政的杠杆和引导作用，撬动大量资金，引导大量资本进入农业，强化农村基础设施的建设，改进农村补贴的范围和对象，强化政策执行力度，发挥政府财政的先导作用，振兴农业经济，建设美丽乡村，实现进入农业的资金远大于政府财政投入的规模效能。

2.3 引导农业快速向现代化发展

国计民生重中之重的问题是“三农”问题，“三农”没有现代化，就没有国家的现代化。我国发展不平衡主要体现在农村，表现也最为突出，如农产品阶段性供过于求或供小于求的现象并存，农业质量有待提高，农业适应市场和生产力发展不足，新型职业农民亟须加强，乡村民生领域和基础设施需要进一步完善，农村环境和生态问题亟须建设和平衡。随着国家建设美丽乡村的伟大战略的实施，乡村成为一个大有作为的广阔天地，迎来了发展机遇，立足国情农情，顺势而为，增强农民的使命感和责任感，举全国之力，以更大的决心，更明确的目标，更有力的措施，利用农业“政银保”模式，发挥政府财政的杠杆引导作用，进行农业供给侧结构性调整，把符合现代农业发展方向、有发展前景的项目优先介绍给农户，引导农户进行产业调整，利用“政银保”的优惠政策进行必要的融资，保险公司为农户提供必要的风险保障，推动农业金融业务全面升级和发展，促进农村全面进步。

2.4 引导金融保险机构拓展到农村市场

目前，金融机构对农村市场“又爱又怕”，爱的是农村是一个非常庞大的市场，需求很大；怕的是农民抵押物少，担保人能力不足，农业受天气影响较大，风险较高。金融机构希望风险最低或无风险，所以金融机构害怕农业风险让信贷资金血本无归。“政银保”三方合作的业务模式，可以有效地缓解银行放款和收款的压力，满足金融机构的需求，对拓展农村市场有了主观动力。

3 “政银保”业务发展模式遇到的问题

3.1 客户贷款程序较繁杂，审批效率低

新型“政银保”贷款程序相较单独到银行贷款，贷款时间长，涉及的部门和单位较多。客户提交了贷款申请，地方政府或地方政府委托或专设的机构进行调查、审核，然后再提交银行、保险公司调查、审核，三方共同认可、批准后才可以办理贷款手续。因不同地方政府或专设部门或委托部门权限不同、限制不同，为了降低财政资金风险，出于谨慎考虑，审核程序往往冗长，客户需要反复提交相关材料，甚至各部门还要重复调查，造成审批效率较低。

3.2 遇到违约，缺乏相应的契约精神

“政银保”金融业务发展模式的提出，本意是激发银行信贷的投放力度，在遇到金融风险时三方共担，减少各自的金融损失。但在实际执行阶段，三方强调各自的收益，尽量减少各自的损失。如保险公司收取保费后，针对自己所代偿部分，一般是承保金额的150%～200%。发生违约后，保险公司不按照三方约定的比例进行代偿，政府部门的补贴起不到应有的作用，保险公司要么不予赔偿，要么要求退出三方合作模式。银行因风险大部分独自承担，在发放贷款方面更加谨慎，提升不了信贷的投入力度。

3.3 客户贷款费用较高

客户通过“政银保”贷款所需的费用是其单独在银行贷款所需费用的1.1～1.5倍，费率占贷款金额的8%～10%，其中保费占2%～2.5%。农户的盈利水平不足以覆盖贷款费用，更别提有盈利收益了，特别是在当下全球经济受特殊时期影响，经济发展缓慢的大背景下，入不敷出，客户自然失去了贷款的积极性和需求。

3.4 贷款周期与生产周期不一致，还款压力过大

在“政银保”金融业务中，保险公司承保期限一般是一年，并且保险公司每年都要对贷款主体进行复审，通过审核后，可以申请下一年贷款，银行考虑风险问题，只能随着保险公司的时间发放短期贷款。众所周知，农业、种植业收益期相对较长，至少2～3年才能收回投资成本，有所收益，而银行贷款周期短，给贷款客户造成的还款压力过大，资金的使用率降低，起不到“政银保”金融业务制定的扶持作用。

3.5 多头管理，缺少统一指挥

政府财政、银行和保险公司各有各的管理部门，各部门都有各自严格的风险管控制度，加上各地政府财政、各分行和各分公司的权限有限。“政府+银行+保险”的金融模式，往往是政出多门，审批结果相互掣肘，相互影响，最后造成“政银保”的业务模式与实际情况有很大出入，可以说是“四不像”，起不到通力合作扶持客户的作用，如上文保险公司承保期限一般是1年，与实际收益年限2～3年相差较多，严重偏离了该金融模式建立的初衷。

4 “政银保”业务发展模式的对策建议

4.1 明确各部门定位，提高审批效率

在“政银保”发展模式中，首要明确各自的定位，专业的事情由专业的人负责，政府部门要主动统筹，制定相关政策和引导金融机构的投入，对行业发展进行必要的动态观测，引导金融机构优先向当地农村产业提供资金、保费补贴、贷款贴息，金融机构专注服务三农，业务创新，根据农户的经营情况给予适当的贷款。保险公司公开投保方式及保险条款，优化理赔流程，明确客户投保的各项权益和责任。 “政银保”合作单位应加强相互间沟通协调，对现行贷款流程进行必要的简化或合并，设立“政银保”办公室，实现“一站式办贷”服务，减少重复性工作，提高审批效率，减少审批时间。

4.2 细化风险补偿机制制度安排

从全国范围来看，“政银保”仍处于起步阶段，作为一项创新制度，没有现成的经验可学，需要在实践中不断地进行细化和完善，“政银保”各级部门心往一处想，劲往一处使，拧成一股绳，明确风险补偿机制。针对出现极端情况下，明确各部门风险分担比例以及风险补偿金如何注入补偿的问题。如贷款本金发生损失时，银行承担不超过20%，其余在不超过年度赔付总额度时，由保险公司承担，超过总额度但不超过1.5倍时，由政府财政设立基金账户提供，利息由金融机构承担。后期如果追偿成功，三方按各自约定的赔付比例进行分配。

4.3 降低客户群体的融资成本

“政银保”三方真正站在为农业、农户或小微企业的角度，想他们所想，急他们所急，而不是仅站在风险管控的角度审核发放贷款，同时降低相关贷款手续费和相关的利率，有效降低农户和小微企业的融资成本，提升相关产业或扶持群体的积极性，让“政银保”业务模式真正成为农业或小微企业的保护神和强有力的支持者。

4.4 针对农业和小微企业的特点进行设计修改

农业有农业的特点和特定的周期，“政银保”办公室根据农业的特点和周期进行特定产品的设计，让信贷资金真正发挥作用，降低贷款用户的还款压力。特别是保险公司根据农业的生长周期适当延长承保期限，有效提高农户或小微企业贷款的使用期限，同时还可以降低贷款用户的还款压力，提升贷款的使用周期，创造更多的价值。

4.5 厘清主导单位，出台统一管理办法，提高业务效率

“政银保”业务发展模式目前已从地区创新发展为现今全国性金融创新制度，建议各合作部门出台统一管理办法，统一指导，确保发挥该业务的优势，让“政银保”业务真正做到不忘初心、方得始终。有了统一的指挥棒，才能提高各单位的工作效率。

5 结语

综上所述，“政银保”金融业务模式有效缓解了新型农业经营主体融资难的问题，这种政府贴息、银行贷款、保险公司提供风险保障模式在全国各地得到了较快推广，并且取得了不错的成效。实现了政府、银行、保险公司三方优势互补、风险共担，弱化了银行对抵押物的要求，发挥了保险公司的融资增信功能，体现了全心全意服务人民政府职能，让农民可以快速便捷地获取贷款，保证了农业或中小企业的持续发展，实现了政府、银行、保险公司与农户、中小企业等多方共赢的局面。