上海市浦东新区构建养老服务智能综合监管体系的实践探索

☉ 彭君华

上海市浦东新区以创建国家级养老服务业综合改革试点区为契机，依托统一的事中事后监管平台，对接城市数字化转型要求,探索养老机构备案制下的综合监管，建立了浦东新区养老行业协同监管大数据平台，在上海率先探索制定并运用养老机构信用等级和风险等级评估标准，对不同养老服务机构实施差别化监管措施，构建养老服务智能综合监管体系，持续推进养老服务品质提升。

背景缘由

浦东新区是上海市老年人口总量最大的区，其老年人口数量相当于Ⅱ型大城市人口规模。截至2021 年底，全区有60 岁以上户籍老年人口105.32 万人，占总人口比例的32.8%；80 岁以上15.89 万人，占60 岁以上人口比重的15.1%，百岁老人721 人；纯老家庭21.8 万户；独居老人6.15 万人。养老服务设施方面，全区有养老机构170家、总床位31708 张，另外有综合为老服务中心62 家、老年人日间照料中心113 家、老年助餐场所227 家，老年活动室1524 家、社区养老睦邻点786 家，家门口服务站200 家。总体来看，浦东新区的服务人口体量、养老设施数量较大，传统的人力巡查跑点的方式难以保证监管的及时性，而养老事业的发展以及人民群众对品质养老的需求，对监管的及时响应提出了更高要求。此外，养老服务监管涉及消防、食品安全、医疗卫生等多部门，由于缺乏信息实时交换的渠道，监管存在信息共享不足、行动协调不够的情况。基于以上监管中存在的痛点、难点，浦东依托区级“一网统管”大平台，运用信息化技术，开发养老行业协同监管大数据平台。

主要做法

养老行业协同监管大数据平台着眼于科学化、规范化、智能化，全面强化养老服务行业综合监管。行业监管主体是浦东新区民政部门，监管的主要对象是全区养老机构。监管的主要内容是养老机构的运营管理、消防安全、食品卫生、护理服务、设施设备等。工作思路是广泛应用智能化手段，根据应用场景构建数据平台、工作平台和监管平台，深入推进动态监管、风险监管、信用监管和分类监管，实现要素精准化、过程智能化、监管闭环化，提升政府行政效能。

（一）广泛运用智能化监管手段。将监管要素分为大数据分析发现要素和智能设备发现要素：大数据分析发现要素包括超床位入住、特种设备维保、护理员配比、老年人权益、食品证照、保基本入住率、证照预警、从业人员持证等，可以通过大数据比对，实现智能预警、智能推送。例如，可以通过对护理员健康证等养老机构证件逾期风险进行智能提醒，防范养老机构出现证件失效、无证运作风险。还可以通过比对床位数与实际入住老人数，及时发现超床位入住风险；通过比对入住老人数与护理员数，发现护理员配比不足的风险。在疫情防控时期，可以通过平台掌握各个机构在院老人数、护理员数，从而准确掌握浦东新区总体情况。

智能设备发现要素包括电弧报警、电子围栏、烟感报警、食品安全预警、离床报警等，实现实时对接、自动预警。例如，接入电弧监测信息，可以实时监测养老机构用电安全状况，预防因电路老化等原因引起的火灾风险。连接电子围栏系统，可以自动监测老人私自外出风险。通过食品安全预警，则可以实时查看养老机构老人食品卫生情况。

此外，依托养老行业协同监管大数据平台，浦东新区积极推进养老服务机构消防物联网建设，已有5 家机构的消防物联网信息与浦东新区养老行业综合监管平台实现数据实时共享。

（二）开展联合监管、协同处置。对需要与规划土地、市场监管、应急管理、建设和交通委、卫健委等部门进行联合监管的，通过浦东新区大数据中心，将信息推送至相应部门；对需要各街道、镇等提供监管支持的，通过城运中心，将信息推送至属地街镇。一般事项通过内部协同完成工作闭环。同时对行业管理风险进行专项督查，对养老服务领域涉及面较广的重点工作、重点项目实施专项检查。通过场景建设工作，归集和使用各职能部门的相关信息，发挥街镇的属地作用，进一步加强综合监管。在疫情防控工作中，明确机构（法人）的主体责任、所在街镇的属地管理责任和主管部门的行业管理责任，压实责任，形成有效监管和协同的责任链条，归集和使用各职能部门的相关信息，发挥街镇的属地作用，进一步加强综合监管。

在上海市民政局牵头指导下，浦东新区积极开展养老服务综合监管“一件事”试点工作，建立与消防支队和市场监管局线下协同检查机制，加强重点领域监管，主动防范化解养老服务机构在土地、建筑、消防、资金、人员、食品、医疗卫生等方面的安全风险，及时消除重大安全隐患。

（三）实施以信用为基础的差异化监管。以日常监管数据、养老机构等级评定结果为基础，对养老机构开展动态的风险评估、信用评估，依据分数确定管理等级并落实相应监管措施，同时实行差异化的监管，对风险较高、信用较差的机构，增加检查频次，加大监管力度，确保行业安全有序。在疫情防控工作中，对所有养老机构进行不定时、不打招呼、地毯式、全覆盖的检查，检查结果录入监管平台，问题整改进展在平台上实时显示。同时将监测结果与机构等级评定挂钩，与社会评价、财政奖补挂钩。

(四）实施AI 养老舆情监测。通过网络爬虫技术，实时抓取舆情数据，再利用AI 技术对数据流进行语义分析，进而掌握舆情的人群结构、关注点分布、发酵状态等情况。同时，通过推进应用场景建设，进行智能化的风险识别、处置和可视化的管理，从而降低机构运营风险，提高行业事中事后监管服务效能，实现低成本、高效率监管。

主要成效

浦东新区养老行业协同监管大数据平台有力推动实现养老服务监管的智能化、精细化。

一是实现了机构全方位监管。为每一个机构建立动态电子档案，归集机构的位置、人员信息、补贴发放、风险点、信用等级、监管频次、检查记录等信息，实行机构全方位监管。二是提高了监管的实时性、有效性。人员安全、用电安全、消防安全、食品卫生安全对养老机构至关重要。运用智能化监测手段，大大提升了安全隐患风险化解效率，对养老服务质量投诉的处理更为及时。根据机构信用等级实行差异化监管，使监管人员力量分配更合理，监管更具针对性。三是监管联动效应凸显。进一步压实了“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”的主体责任。初步实现了法人登记信息、备案信息、处罚信息互联共享，建立了不同职能部门之间监管信息互通、监管联动机制，监管合力得到强化。

浦东新区养老服务工作考评连续多年位居上海市第一，先后被确定为 “全国养老服务示范单位”“全国养老服务业综合改革试点区”“全国智慧健康养老示范基地”。在2022 年上海疫情防控保卫战中，大数据平台在第一时间准确掌握疫情、高效推进防控工作并做好实时监督检查等方面提供了可靠的线上协作支持，在危机应急管理中发挥了重要作用。