优化积分制管理构建乡村治理新格局

○刘卫常

党的二十大明确要“健全共建共治共享的社会治理制度”，作为社会治理的理论内核，“共建共治共享”是乡村治理创新发展的题中应有之义。近年来，全国各地大力加强乡村治理体系和治理能力建设，积极推进乡村治理创新，取得了很好的成效，其中积分制就是乡村治理创新的典范，比如，湖南省新化县油溪桥村的积分制管理模式就在2019年成功入选全国首批乡村治理典型案例。2020年，中央农办、农业农村部下发了《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》，强调要“因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制”。2021年和2022年的中央一号文件中也提出要推广运用积分制。中央的顶层设计既是对积分制的肯定，又为积分制的示范推广以及规范运行创造了良好的政策环境。作为一种新型治理工具，积分制是通过积分管理对村民进行正确引导和有效激励，构建多元主体共同参与乡村治理的机制，有助于实现社会治理效能的提升，推进乡村治理现代化进程。

一、积分制与共建共治共享乡村治理格局的“异体同构”

社会治理既可以实现治理能力的整合，又可以通过合作协商来实现治理效率的提升。①社会治理在追求“高效服务型政府”的同时注重“活跃社会力量”，通过赋权市场、公民等多元治理主体，来提升其参与社会治理的积极性，进而实现社会的内生性治理。②共建共治共享的社会治理格局创新，其本质涵义就是要在完善社会治理体系的基础上，激发政府、社会、公民等不同治理主体的活力，促进各主体之间的良性互动，促使他们积极主动参与社会治理，最终实现社会治理效能的提升。而“共建共治共享”从主体、路径、目标三个维度体现了社会治理制度的内在逻辑和要素构成，“共建”说明社会治理依靠谁的问题，“共治”说明社会治理怎么开展的问题，“共享”说明社会治理为了谁的问题。而积分制管理模式与共建共治共享的乡村治理格局正好达成“异体同构”，回答了乡村治理谁来“共建”、何以“共治”、怎么“共享”的问题。

（一）以赋权生活力，实现“共建”

“共建”是指基层党委政府、村级组织、村民、社会力量等多元治理主体协商合作，共同参与乡村社会建设。“共建”是打造乡村治理新格局的基础。在共建共治共享的社会治理格局中，积分制管理模式与社会治理中的多元主体参与公共服务供给的要求有着高度的一致性。积分制管理模式正是在基层党委政府的组织领导和推动下，以村支两委为主导，以党员为骨干力量，引导带动村民积极参与积分制项目，充分发挥村民的主体作用以及社会力量的协同作用，推动形成多元主体“共建”局面，促进积分制落地生根。在这一过程中，通过积分管理赋权于村民，村民的主体性得到极大发挥。比如，通过召开村民会议共同商量积分制评价体系和考核机制制定，体现了对村民主体地位的尊重；在积分条款中常有以下规定：“村民按时参加村民会议，参加1次积2分”“参与矛盾纠纷调解，每调解一起记3分”“为村级发展、治理建言献策并得到采纳的加5分”，等等，这些条款实施有利于培育村民的权利意识、主体意识、参与意识。随着积分制所规范的细则条款内化为村民的一种生活方式，村民在乡村治理中的自我认同感、主人翁意识和集体价值认同感将不断提升，从而增强乡村共建合力。

（二）以规则促效力，实现“共治”

“共治”的规则和理念主要是自治、协商和法治，自治是共治的前提，法治和协商内嵌于乡村自治，其要义在于把政府自上而下、一元主导的管理模式转变为上下互动的多元协同治理模式，多元主体共商共议、依法依规参与乡村公共事务，最终实现政府治理、社会调节、村民自治的良性互动。积分制管理模式注重以规则促效力。“积分制”授权于村干部，赋权于村民，是在协商互动的基础上制定村规民约，再通过积分管理来促进村规民约的落实，并且，多元主体之间的协商对话、集体决策和集体行动，都是在规则的约束下依法依规进行的。

积分制通过“考评—激励”方式约束村民的行为，推动构建村庄内部的公序良俗，所以评价体系和考核制度的制定完善尤为重要。积分制主要针对“村规民约”的执行情况进行量化评分，在“村规民约”“积分制管理细则”等制度的制定上，坚决走好群众路线，坚持民主协商，从群众中来，到群众中去，众人的事情由众人商量；坚持法治精神，严格审查各细则条款是否与法律法规相冲突、是否与村民基本权利相悖，这样制定出来的村规民约、积分细则符合民意、合法合规，让村民心甘情愿接受并尽心尽力执行。同时，积分分值定期张榜公布，积分总值与年终表彰、分红、兑换物资挂钩，使积分既影响“面子”，又影响“钱袋子”，这样能更好更有效地规范村民的行为。乡村治理就是规则之治，当村规民约、积分细则内化为村民普遍认同的行为准则时，乡村共治的效力也就日益凸显出来了。

（三）以红利聚合力，实现“共享”

“共建”“共治”的目的是为了实现“共享”。“共享”的要义是“让发展成果更多更公正惠及全体人民”。积分制正是“以人民为中心”治理理念的外化实践，尊重人民首创精神并践行群众路线，充分调动村民参与乡村治理的积极性，更加注重治理成果的“民享”，以满足村民日益增长的美好生活需要，提升村民的获得感、幸福感、安全感。这生动诠释了习近平强调的“发展成果由人民共享”的重要论述，积分制也因此具有强大的政策向心力和群众基础，从而迸发出源源不断的创新活力。

积分结果的正确运用蕴含的就是“共享”理念，积分总值的多少是村民获取红利的依据。在积分制的运行中，一般按照共同参与、市场运作、统一管理等方针，鼓励村民采取投资投劳、以土地与山林入股等方式，参股村里的产业项目，促进产业发展，为村集体创收的同时增加村民自身的收入，村民无需承担风险，只需尽心搞好生产劳动，积极参与村级事务管理等。村民在各方面的良好表现都能获取相应积分，再凭积分参与村集体分红或者在“积分超市”“爱心超市”直接兑换物资，以及享受其他福利待遇。“共享”的实现，又可促进“共建”“共治”，最终形成一种良性循环，促成乡村社会共建共治共享大格局。

二、优化积分制管理模式，推动形成共建共治共享乡村治理新格局

积分制管理模式在发挥社会治理效能过程中，遵循共建共治共享的运作机制，促进乡村治理格局创新，推动实现乡村社会治理现代化。未来需进一步在乡村治理中因地制宜推广运用积分制，优化积分制管理模式，打造共建共治共享的乡村治理新格局。

（一）坚持党建引领积分制的推广运用

积分制的推广运用需要党委领导、政府推动、村支两委主导、村民参与和社会力量的协同，其中党建引领是关键。

1.地方党委加强对积分制推广运用的组织领导

地方党委要高度重视在乡村治理中推广运用积分制工作，发挥好牵头抓总的作用，加强组织领导，牵头成立积分制推广运用工作领导小组，制定好总体的积分制工作实施方案，建立覆盖整个乡村社会的积分制管理工作格局；强化组织推动，部署开展试点示范，再根据实际进展情况因地制宜全面推广，确保积分制工作始终沿着正确方向推进，不盲动、不冒进、不偏轨；要把积分制管理工作纳入年度重点工作，纳入党委政府考核体系，制定完备、刚性的考核评价指标，对相关部门、乡镇和村进行考核，明晰职责，传导压力，促进积分制的顺利实施。

2.乡镇党委督导和支持积分制的实施

乡镇党委要全面跟进、督导积分制评价体系的制定以及积分制项目的具体运行，让积分制项目的实施体现党的主张和农民意愿的高度统一；提供适度财政支持，配套积分制运转经费；组织村干部进行实操业务培训，提高村干部操作积分制管理的技能和服务群众的能力水平；还可组织村干部外出参观培训，学习优秀村(社区)积分制管理工作的先进经验；按照循序渐进，稳步推进的原则，选取本乡镇一个或几个村作为示范点，建立积分制运行的动态监测机制，不断摸索经验、完善制度健全机制，再逐步全面推广。

3.村级党组织引领积分制的落地落实

村一级是积分制的实施主体。为了使积分制在乡村落地生根，让村民接受这套全新的治理模式，村级党组织要发挥好引领作用，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，确保积分制落地落实。首先，村级党组织引领积分制方案的制定完善。由村党支部牵头，村“两委”干部协商，村民大会决议，制订和完善符合村情和群众需要的积分规则以及考核标准，一般是根据上级政府的指导性文件酌情修改，突出反映社会公序良俗、体现本村文化特色。其次，村级党组织引领积分制项目的运行。设立村级积分管理委员会架构，委员会主任由村党支部书记兼任，委员会副主任由村党支部副书记兼任，下设评议组和监督组，做好积分申报、记录、公示和奖励等工作。再次，村级党组织引领积分制项目的落实。村党支部要发动村干部、党员进行宣传动员，通过微信群、入户走访等形式宣传积分制项目，定期收集村民需求信息，反馈积分制运行情况，引导带动村民积极参加积分制项目。

（二）因地制宜设立积分指标评价体系和考核机制

为确保积分制规范运行，要制定与本地经济社会发展水平相适应的、科学合理可行的积分指标评价体系和考核机制，保障村民同等参与、共享红利的权利。因为各村的资源禀赋、经济条件、治理程度、风俗习惯等不一样，在积分制的指标和项目的设置上不能搞一刀切，要因地、因时制宜，根据村级公共资源的供给能力和承载能力来定，并且配套好符合乡村实际的福利激励工具，公开公正评定和合理利用积分。

1.设置好积分评价项目内容

积分项目要分类设置，尤其要突出权利和责任的对等性、差异化，以及不同于城市积分制项目的乡土特色。积分考核对象包括村支两委干部、党员、群众，考核内容着重以“村规民约”为依据，聚焦乡村治理的重点难点问题和村民最关心、最迫切、最现实的问题，从基础分、组织层面、管理层面和参与层面等设置积分项目，每个层面分类设置积分细则。比如，对普通村民的积分项目设置侧重参与层面，主要围绕产业发展、筹工筹劳、环境卫生、公益捐献、移风易俗、孝老爱亲、平安稳定等方面制定赋分细则；对村干部和党员的积分项目设置除了以上内容，还应包括组织层面和管理层面，在日常出勤、基层党建、村级事务管理、集体经济发展、群众调查满意度等方面制定考核细则。积分细则的制定还要因村制宜，比如说，红白喜事大办特办、人情风严重的村可以重点增加移风易俗的条款，村内留守老人妇女儿童比较多的村庄可以适当增加治安条款的指标权重，村容村貌、环境卫生较差的村则可着重补充人居环境整治方面的条款。

2.制定科学的积分评价量化标准

科学设立积分奖励和处罚量化指标，对村干部、党员和村民在各方面的表现进行量化评定积分，可由乡镇党委把关、村支两委制定出初步评判标准后，再召开村民大会共议。奖惩积分的分值设置要合理、平衡，奖扣积分之间的差距不能太大，奖励目标的设置也要因村制宜，既不能过高以致超出村集体经济所能承受范围，也不能过低从而打消村民的积极性。积分制的惩罚措施不得与国家法律相冲突，不得侵犯国家和集体利益以及群众的合法权利，不得剥夺群众依法享有的政府补贴、集体收益等。要逐户逐人创建积分动态管理台账和积分手册，做到有迹可循、奖惩有凭据。同时，与时俱进不断完善积分细则和评价标准，根据相关政策环境的变化、乡村治理工作重心的转移、突发情况的出现，及时调整积分项目设置内容和考核标准，确保考核过程和结果更加公平，不断提高村民对积分制的认同感、参与度和获得感。

3.公正评定和合理运用积分

要设立积分评定和监督小组，评议组可由驻村干部、村干部、党员和村民代表组成，及时、公正评定积分；监督小组由村两委民主推荐3人组成，或者由村务监督委员会成员组成，监督积分评定和奖惩实施，这两个小组对村民的积分实行按月登记审核、按季公布公示、按年考核考评。积分的运用主要注重正向激励，奖励形式可分为四种：一是现金分红和物资兑换等物质奖励；二是表扬、宣传和评优等精神鼓励；三是享受就业、参军、入党等政策激励；四是建立信用征信体系，帮助村民申请小额贷款、创业贷款，这种以信用为核心的奖励以提升公众诚信道德为目的，强调公民遵守村规民约、社会道德、法律制度等的内省性和自觉性，通过诚信意识的内化，使社会治理实现由“外部监督管理”向“内部自我治理”的转变。③村民的积分不清零，可叠加、可继承、可转让，确保他们能充分享受积分红利，增强其参与积极性，为乡村治理现代化的实现提供驱动力。

（三）建立健全积分制长效运行的保障机制

乡村治理中积分制的推广运用要消除“一阵风”意识，杜绝“运动式”思维和方法，力促其稳定长效发展。

1.充分发挥村民主体作用

只有有效达成村民之间的共识并付诸实践，才能激发乡村共建共治的内源动力，推进积分制的可持续发展。要做好积分制推广运用的宣传造势工作，引导村民思想和行为，让村民变“被动”参与为“主动”参与；确保积分内容村民定、积分方式村民议、积分结果村民评、积分红利村民享，激励村民自主参与公共事务，真正成为乡村治理的主人。

2.完善积分制运行经费保障机制

积分制的运行具有高度的资源依赖性。一方面，任何制度的运行都是需要成本的，积分制这一崭新的治理模式也不例外；另一方面，积分制的长效运行离不开激励，而足够的资源是进行奖励的重要前提，可以说可供奖励的资源是积分制运转的关键和基础。因此，需要加大经费保障力度，多元化、多渠道筹集资金、资源。地方政府要设立积分制推广运用的专项资金，县、乡一级政府可因地制宜按照常住人口每人1-2元的标准纳入本级财政预算的工作经费，有条件的地方可提高标准；村集体要加快发展集体经济，进一步提高集体土地、闲置资产的利用开发效益，因地制宜加快发展符合村情的产业，增加村集体收入。但政府资源和村集体资源毕竟是有限的，还需要村干部充分挖掘和争取市场资源和社会资源，可动员社会组织、企业家、村里在外的公职人员、商人、乡贤等捐资捐物，为积分制的发展助力。市场资源和社会资源的注入也充分体现了“共建共治共享”的社会治理理念，为乡村治理提供源源不断的活力。同时，要合理使用经费，强化经费使用监管，为积分制的推广和长效运行提供长足保障。

3.形成协同推进积分制的合力

社会治理创新在于最大程度地整合各方力量，改变“强国家—弱社会”的局面，形成“强国家—强社会”的联合。在多元共治的治理格局下，除了基层党委政府、村级组织和村民外，社会力量也是完善积分制管理的重要治理主体。要凝聚农村经济组织、群众性自治组织、服务性和公益性社会组织，重视他们对积分制内容的补充建议，鼓励他们积极参与积分制的申报、评议、认定，以及监督积分制项目的运行，其自身也可因参与而获得相关奖励；引导本村在外能人、乡贤等乡村精英参与积分制的评议、认定、监督；发挥新闻媒体的舆论宣传作用，对获得高分村民的典型事例进行报道，形成正向激励效应。通过多元主体协同参与，最终形成推广运用积分制的强大合力。

4.强化人才和科技支撑

党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”积分制的推广运用同样离不开教育、科技和人才支撑。要培育懂电脑、懂政策、懂指标体系设计等方面的相关人才，要加大新型职业农民培训力度，加快培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，为积分制的推广运用积蓄人力资源；要完善乡村现代数字化治理技术，与相关企业联合开发积分制运行的信息系统和简便应用软件，运用信息化手段开展积分数据收集、汇总、统计以及查询、监督等工作，优化完善日常管理，以科技助力积分制的推广运用，确保社会治理智能化和专业化，力促形成共建共治共享的乡村社会治理新格局。

注释：

①夏锦文：《共建共治共享的社会治理格局:理论构建与实践探索》，《江苏社会科学》2018 年第3 期。

②颜克高、任彬彬：《共建共治共享社会治理格局:价值、结构与推进路径》，《湖北社会科学》2018 年第5 期。

③刘叶婷、陈立松、隆云滔：《以社会信用为基础新型治理模式的探索创新》，《南方金融》2020 年第4 期。