推动区域化党建高质量发展——以上海市杨浦区为例

○舒晓燕

区域化党建是由一定区域内的各层级、各行业、各类型组织的党组织共同织起的、嵌入基层社会共建共治共享治理格局之中、扁平化平台型的开放组织体系。自2004年上海率先开展区域化党建的探索与实践以来，这一组织体系已成为社会治理链接体制内外和不同治理主体的新平台。本文以杨浦区区域化党建的探索实践为例，对相关问题进行深入研究和思考。

一、杨浦区域化党建的探索实践

区域化党建的本质是以党组织的“区域化”建设搭起区域共建共治共享的组织平台。基于此，可从组织的构成、行动逻辑、发展趋势等方面分析总结杨浦实践。

（一）组织构成：着力构建完善的区域化党建组织体系

中共杨浦区委（以下简称“区委”）从全局的角度积极构建“1+12+N”（区—街道—居民区）三级联动的区域化党建组织体系，意味着区域内的党的基层组织、行政组织党组、驻区单位党组织、“两新”组织党组织等，以及党员个体等，都成为区域化党建的行动者。

“1”是指在区级层面设立1 个区域化党建联盟，搭建涵盖区委、区政府与区域单位党组织之间，以及区域各单位党组织之间的对话交流与协作共建平台。2012 年6 月，区委联手复旦大学党委等8 家高校党委和上海烟草集团等7 家企业党组织，成立沪上首家“区域化党建联盟”。经过近10年的发展，逐步扩展为由16家常务理事、20 家理事单位、400 余家单位党组织组成的区级联盟①。

“12”是指在12 个街道层面建立健全区域化党建联盟街道分会，成员涵盖高等院校、基层部队、重点企业、三甲医院等，承担区域化党建工作的组织、协调、联络、服务等职能，开展互联共建,推动工作落实。例如，区域化党建联盟四平路街道分会包括同济大学党委、市政工程设计研究总院党委等45 家成员单位党组织。

“N”是指立足于居民区党组织，推行兼职委员制度，推动区域化党建工作向居民区延伸，提高居民区党组织统筹协调社区资源、服务居民群众的能力。2020年，杨浦区坚持以居民区大总支引领驱动，发挥663 名兼职委员、117 名兼职副书记作用，推动红色物业、红色业委会建设，打造出一批社区治理的“YOUNG 当家”，加强“大事共议、实事共办、要事共决、急事共商”。

（二）行动逻辑：问题导向—项目牵引—制定清单—集体行动

聚焦区域经济社会发展、聚焦群众最关心的问题，以项目为牵引，以联席会议、人才交流互派等方式，通过民主协商、社会关怀等多样化途径，形成集体决策，制定行动清单（包括“需求清单”“资源清单”和“项目清单”），组织集体行动，实现党建资源集约共享，共同推动区域建设与发展，成为杨浦区域化党建组织体系的运行机制和行动逻辑。

“三师三顾问”党建品牌的形成颇具代表性。自2017年12月起，区委联合同济大学党委共推社区规划师项目，聘请了一批社区法律和社区治理顾问，与专业力量合作，在一线问需于民、问计于民，开展“楼栋微整治、空间微改造、景观微更新”，打造了“睦邻门”、大学路街区自我管理、“Nice2035”未来生活原型社区等一批深受群众好评的治理项目。自2018年3月起，为紧贴新形势、聚焦新任务，区委联合区域内复旦大学、同济大学等10所高校推出“大家微讲堂·社区政工师”项目，12位“大家”不仅成为杨浦“大家微讲堂·社区政工师”的月度主讲人，还分别与区辖12个街道结对，担任社区政工师或社区党建顾问。自2020年6月起，区委精准聚焦新冠肺炎疫情暴发后社会健康管理新要求和人民群众运动健康新需求，找准高校党建与区域党建的契合点，联手上海体育学院共同打造创新型社会服务项目——“社区健康师”，积极发挥上海体育学院学科专业特长，系统整合校、医、企优质资源，为百姓提供健康服务。

（三）发展趋势：多元—凝聚—下沉

组织体系更加丰富多元。区域化党建联盟不断开拓新的行动者，创新设置组织单元和治理单元，与社区公共事务更加精准衔接。例如，围绕“把杨浦滨江带打造成为践行人民城市重要理念的标杆区和示范区”目标，积极推进滨江党建，构筑“珠链式分布、属地化管理、综合性功能”的党群服务站点，引领滨江公共空间管理服务水平不断提高。坚持服务于长三角一体化发展战略，互联网企业党建创新实践基地已列入长三角“三省一市”党建共建共育共享资源清单。

组织凝聚力不断提升。党建联盟不断升级为党建共同体、利益共同体、情感共同体、社区共同体，各类主体参与区域化党建联盟的内生动力明显增强。五角场街道与高校共建的党建理论研究基地、大学生社会实践基地等都是由高校党组织依托区域化党建联盟平台发起建立。

组织行动领域不断深入“下沉”。在“睦邻片区”和“网格”设立党建联盟，健全资源需求对接机制，协调解决社区难题。在街道层面，以4～8个居民区为一网格，设立睦邻党建网格，落细资源需求对接机制，让“小居委也有大资源”，协调解决停车难等物业难题。在居民区层面，对应业委会工作范围设置党建微网格，强化党组织对业委会、物业工作的精细指导。

二、杨浦区域化党建实践中存在的问题与挑战

（一）组织网络构建困境

按照建设“纵向到底、横向到边”全覆盖的党组织网络以及形成区域化党建格局的目标要求，杨浦区域化党建网络还存有短板与空白，一些领域之间的联动融合也存在缝隙，一定程度上影响了区域化党建的密度和强度。

1.区域化党建格局中个别组成部分的党建工作存有空白

居民区党建、驻区单位党建运行相对成熟完善，而新兴领域党建由于聚集的大多是“两新”组织，党的组织覆盖和工作覆盖仍有不少空白②。由于这些党组织隶属关系比较复杂，有的隶属注册地，有的隶属经营地，在多种隶属关系并存的情况下，上级党委开展党建工作有的重复交叉，有的放任自流，也有可能出现“党建空白”企业。

2.区域化党建格局中一些领域的党建工作之间留有缝隙

区域化党建工作机制将辖区内的机关、驻区单位、“两新”组织等各类党组织集聚在一起，但由于在一些领域没有形成常态化的融合共建机制，并且党组织组建动态化、党的活动开放化、党员教育管理服务一体化等举措也不到位，导致相互联动不足。一些新兴领域的党组织与所在平台、行政部门没有直接的关联，相互之间除了可能存在业务往来之外，没有其他的联结点。园区楼宇中的企业发展与园区楼宇党建工作的融合度、园区楼宇党建与所在社区的融合度、“就近相邻”原则下的园区楼宇之间的党建融合度等都存在缝隙。

（二）机制运行困境

1.强化联席会议制度约束力

党建联席会议制度是区域化党建工作的主要制度平台，它能够使区委、街道党工委与驻区单位、“两新”组织等快速建立联系，有助于克服传统社区治理“条块分割”的问题③。区域化党建合作单位之间是联谊性质的合作伙伴关系，街道党工委作为组织协调者，应借助联席会议制度加强对合作单位的约束和监督。

2.完善项目考核机制

为持续吸引驻区单位和“两新”组织加入区域化党建联盟，街道党工委往往采用项目化的方式整合辖区各领域党建资源。社区党群服务中心作为区域化党建工作的重要枢纽型平台（通常作为街道区域化党建联盟的秘书处），派工作人员加强日常走访联系，挖掘资源，对接需求，形成共建项目。在项目终评中，对驻区单位共驻共建和党员发挥作用，不仅要做定性的评价，还应运用精准有效的量化考核办法，持续调动驻区单位及其党员参与社区建设、服务社区居民的积极性，增强区域化党建工作开展的实效。

三、促进区域化党建高质量发展的对策与思考

（一）组织再造：让区域内的各类党组织“建起来”“转起来”“联起来”“强起来”，形成平等、多元、互动的扁平化网络化组织结构

一是实现党的组织和工作在横向性、自主性和流动性的社会空间中的全覆盖。二是持续关注和适应社会转型的新特点，创新组织设置，开辟区域新的社会治理空间和组织平台，激活组织节点。三是增强党组织之间的网络链接和资源共享，增强结构上的密度和黏度，构筑一种以党组织系统为互动枢纽，实现各类主体之间的“有机团结”。例如，针对楼宇入驻单位“进门难”“组建难”问题，充分加强与楼宇产权单位、物业公司的协作，灵活采取片区联建、同业共建、派驻帮建等方式建立党组织，探索“支部建在楼组”“支部建在产业链”“支部建在项目团队”等方式建立功能型党组织④；在各类园区、商圈市场和互联网业等领域，建立网上党支部，实现线上线下互动，提高活动成效；依托城市交通枢纽、建设项目及功能区等，建立跨级别跨类别的党建共同体等。此外，要在党组织建设标准化、规范化上下功夫，强化政治功能：加强对各类党组织的指导、督查，严格落实“三会一课”、按期换届、处置不合格党员等基本制度，探索党员积分制管理等工作机制，使党员管理由封闭型向区域开放型转变。

（二）构建以公共性为主要特征的行动逻辑

搭建公共平台，以资源整合为基点，关注社区共治的环节节点，设置“公共议题”，聚焦公共利益；构建多元化的社会利益诉求表达通道和畅通的沟通反馈机制；建立健全多元主体参与共建的激励机制，使个体、群体和各类社区组织关注社区公共问题。以加强党群服务阵地建设为抓手，使之成为推进区域化党建工作、服务各级党组织的重要载体，成为实现各领域资源聚集和融合的重要枢纽。充分运用“互联网+”技术，构建党建资源管理与信息共享平台，配合落实需求、资源、项目“三张清单”等工作机制,完善资源整合型党建工作模式；参照窗口服务要求,助力“一网通办”“一网统管”功能落地,面向区域单位和群众开展党群、政务、文体等综合性服务⑤；结合“一线工作法”“党代表联系社区”等工作，建立群众问题一口式受理机制，统一汇总、分发、处置、反馈，并着重梳理社区党建、区域发展中的共性难点问题，打造区域社情研处基地。

（三）完善区域化党建工作长效机制

明确各部门职责，鼓励协同创新，形成“区委组织部牵头实施，街道和区相关部门（单位）党（工）委、党组具体负责，群团组织协同参与，有关行政职能部门支持配合”的工作协同责任机制。要将区域化党建工作作为各级党组织抓党建工作的重要内容，坚持定期通报工作情况、每年年终考评。要充分赋权街道党工委，定期召开区域化党建共驻共建年度工作会议和季度例会，签订共驻共建目标责任书。要将区域化党建工作开展对基层治理提升的实际效果作为党建考核的核心依据，淡化材料考核、档案考核；由单一的联盟党组织定性评议，转变为由联盟党组织、党员代表、群众代表共同组建的评议监督委员会进行评议。要建立激励保障措施，以进一步扩大区域化党建工作的吸引力和影响力。

（四）培育社会资本，打造多维社区共同体

把价值认同作为区域化党建主要推动力，打造经济、情感、价值、生活等多维认同的共同体。首先强化党建引领，理顺社区各主体合理的利益诉求，始终把党员群众关注的需求热点作为工作的出发点和落脚点，通过主题党日联过、党建活动联办、自治共治联抓、民生服务联推、文化活动联办、志愿公益联做等丰富的活动载体和方式，激发参与主体的内生动力，提高区域化党建的吸引力和凝聚力。其次要通过多种形式，将区域化党建推进的治理项目、治理任务全过程、全方位地展示给社区群众，听取反馈与评价，增强群众对区域化党建共建共治共享理念的信任。另外，要充分认识到当前基层群众自治组织和社会组织在社会治理中发挥的重要作用，赋予它们更多的话语权、自主权和激励措施，促使其积极投身区域共治。

注释：

①中共上海市杨浦区委组织部课题组：《适应城区功能定位的基层党建工作格局研究》，《上海党史与党建》2018 年第7 期。

②宋黔晖：《深化园区楼宇党建的实践探索——以上海市杨浦区为例》，《党政论坛》2019 年第1 期。

③李中阳：《区域化党建过程中存在的问题及对策研究》，《中共成都市委党校学报》2021 年第1 期。

④尹文、高晓林：《空间视角下城市区域化党建的实践逻辑》，《上海党史与党建》2021 年第6 期。

⑤宋林霖、许飞：《新时代党群服务中心承接政务服务事项问题研究》，《国家治理现代化研究》2021 年第2 期。