清朝的奏折制度

王志强

奏折是清朝时期独有的一种上行官方文书形式，皇帝与群臣之间通过一道道奏折文书来沟通、处理国家日常政务。明朝旧制，群臣向皇帝奏事，采用“公题私奏”之制，即公事用题本、私事用奏本。凡钱粮兵马、命盗刑名等例行公事，皆采用题本奏报，须加盖官印；凡官员私事，皆采用奏本，不用印。清初承明制：凡京内外各衙门，一应公事俱用题本，凡官员请安、谢恩等事概用奏本。

按照文书流转制度，凡地方各级衙门所上题本、内外臣工所上奏本，通常由通政使司转交内阁票签处票拟贴黄（中央部院题本不经过通政使司直接送内阁票签处），内阁票拟办理意见，经大学士等审定后才能呈供皇帝御览。皇帝对票拟的意见予以认可，批本处用朱笔誊录于题本首页（此称之为“批红”），再送回内阁六科发抄相关衙门。然而在实践过程中，题本与奏本运转程序十分烦琐，不利于国家政务情报的及时上达，影响决策效率。在此过程中，题本或奏本的保密性极差，有时题本还没到达皇帝手中，国家事务已经播扬在外；有些大臣顾及保密性，在题本或奏本中不能真实反映各处情況。在此背景下，一项新的文书制度——奏折制度应运而生。

奏折制度创立之初，仅为在京衙门和少数亲信大臣向皇帝报告公、私事务的一种形式。大臣缮写好奏折，封好后装入专门的报匣，多由大臣亲信家丁等亲自递送，经奏事处可直达皇帝手中，由皇帝亲自拆阅，并将处理意见亲自以朱笔批示在奏折之上，谓之“朱批”，此类奏折即所谓“朱批奏折”。然后遣人将奏折发还具奏者，按朱批办理施行。后来，康熙皇帝选派亲信家奴到地方任职，如苏州织造、杭州织造、江宁织造等，他们也被允许使用奏折向皇帝报告所在地方事务及情报，成为皇帝了解地方官员与事务的秘密通道。

康熙中后期，朝廷将奏事权进一步扩大，凡朝中大学士、各部尚书等中枢机构官员，地方驻防将军、督抚、提督、总兵等具有直接向皇帝具折奏事的权力。

雍正时期，朝廷将官员奏事权进一步扩大至科道、翰林、藩臬副参等以下微员。雍正皇帝有时还特别给予品级低下、没有奏事权的“效力微员”具折奏事的权力，以便更加全面真实了解各处事务。

由于密折可以直达皇帝手中，所以具奏者多能秉笔直书、畅所欲言，且其中多有弹劾、告密上司等秘密材料，留存在各处，具有很大的政治风险。雍正皇帝甫一即位，即着手实行朱批奏折回缴制度，要求内外大臣按朱批办理后，要将“朱批奏折”呈交于中央统一贮存。雍正皇帝首先谕令收缴康熙皇帝时期的朱批奏折：

军前将军，各省督抚、将军、提镇，所有皇父朱批旨意，俱着敬谨查收进呈。或抄写存留、隐匿焚弃，日后败露，断不肴恕，定行从重治罪。

并言明：“嗣后朕亲批密旨，下次具奏事件内，务须进呈，亦不可抄写存留。”对凡因升转、降调、病故的官员有未缴回的朱批奏折，规定可由本省督抚代缴。雍正七年（1729），为便于留档备查，雍正皇帝又推行奏折副本制度，即由军机处负责誊录“朱批奏折”副本，故称“录副奏折”或“军机处录副奏折”。

奏折制度创立之初，多由亲信大臣派家人或心腹之人亲自送交奏事处，再由奏事处转交皇帝阅看。随着奏事权的逐步扩大，地方各员被允许使用国家驿递系统呈送奏折。为避免各官员滥用驿递，特别规定：各处督抚、提镇及驻防将军都统，只有在上奏“紧要”奏折时，才准差人通过驿递系统呈送奏折，但规定使用马匹不得超过两匹；“寻常”奏折则不得擅自使用驿递系统，必须自行差人呈送。待各省奏折奉朱批后，统一由军机处调度使用驿递系统发递给具奏者。

清代奏折所涉内容主要有请安、谢恩、缴批和奏事四类。其中奏事类内容十分驳杂，上自国家政事，下至百姓日常事件，事无巨细。由于奏折所涉内容往往较为机密，所以皇帝一再要求各大臣务必亲自缮写，不可找人代写，以免泄密。在奏折制度之下，内外大臣都可成为皇帝的耳目，他们不论公私，畅所欲言，凡有见闻皆可据实奏闻（即“风闻言事”）。

如此，皇帝建立起了一张巨大的资讯网，随时可以掌握全国各地舆情、各官员优劣等情况，对于巩固皇权，加强统治具有十分重要的作用。大臣遇有各类节庆时向皇帝具折请安，或遇有晋升、受皇帝赏赐等情况向皇帝具折谢恩，加强君臣之间的私人情感，对巩固统治亦具有十分重要的意义。

（摘自《天地清风：图说清代》）