解放初期我国育林费制度的形成与推广

2023-04-08赵鸣骥

林草政策研究 2023年2期

摘要：中华人民共和国成立初期，国家财政力量有限。为了积极扩大森林资源，以满足国家建设对木材的需要，我国在东北地区率先实施了育林费制度，随后内蒙古、西北、西南、中南、华东和华北等地区借鉴实施，并对育林费制度进行完善。育林费制度的建立解决了保护和扩大森林资源的资金问题，极大地促进了解放初期（1949—1956年）森林的恢复和发展，特别是对有计划地开展林业生产起到了重要作用。文中就解放初期育林费制度的内容、发展历史及发挥的重要作用进行讨论和总结，提出新时代背景下育林费制度可以向造林保证金制度过渡，以期为新时代开展森林培育与更新工作提供参考。

关键词：育林费；森林资源；森林恢复；森林培育与更新；解放初期

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2023）02-0040-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.04.08.0004

趙鸣骥.解放初期我国育林费制度的形成与推广［J］.林草政策研究，2023，3（2）：40-45.

Formation and Promotion of Forest Cultivation Fee System in the Early New China Era

Zhao Mingji

（Ministry of Finance， Beijing 100820， China）

Abstract： China suffered the limited finances after the founding. In order to increase forest resources to meet the needs of economic development for timber， China implemented the forest cultivation fee system was first in the Northeastern China， and promoted the system to Inner Mongolia， Northwest， Southwest， South Central， Eastern and Northern regions of China.During the process， the forest cultivation fee system had been improved. The establishment of forest cultivation fee system had solved the financial bottleneck for forest resources protection and expansion. The system had greatly promoted the forest restoration and development in the Early New China Era（1949-1956）， especially playing an important role in the forest production in accordance with the plan. This paper discusses and summarizes the content， development process and important role of the forest cultivation fee system in the Early New China Era， and proposes that the forest cultivation fee system can transition to the afforestation deposit system， in order to provide references for forest cultivation and regeneration in the new era.

Keywords： forest cultivation fee; forest resources; forest restoration; forest cultivation and regeneration; the Early New China Era

东北地区的森林资源极为丰富，是全国木材生产的主要基地。历史资料显示，截至1950年，全东北森林总面积约为2 615万hm2，森林蓄积总量约30亿m3，年生长量约为700万m3［1］。但是，由于此前伪满洲国和国民党统治时期长期的掠夺式采伐，已使东北地区的森林资源遭到极为严重的破坏［2-4］；加之抗日战争胜利后，当时的东北解放区政府对森林缺乏适当的保护和管理，森林火灾不断发生，盗伐的现象也屡见不鲜，森林资源进一步减少。随着全国各地解放战争的胜利以及工农业生产的逐步恢复和发展，对木材的需求量也逐年增加。东北地区的木材，不仅要满足当地经济建设的需要，还要供给关内，支援其他地区的经济建设。在林木蓄积量逐年减少、需求量逐年增加的情况下，中国共产党和政府制定了“加强护林、育林并合理利用森林”的正确方针，以达到迅速恢复和扩大森林资源的目的。

为贯彻“加强护林、育林并合理利用森林”的方针，1949年东北人民政府制定了《东北国有林育林费征收暂行办法草案》，正式建立起育林费制度。育林费是东北人民政府在解放初期（1949—1956年）为了积累林业建设资金，减轻国库支出负担，根据“以林养林”的政策，按照木材售价或收购价的一定比例征收的专用资金。这项资金具有成本补偿的属性，特别是对森林采伐迹地的及时恢复更新、扩大森林资源以及顺利开展森林资源的再生产活动起到了重要作用［5］。本文将对解放初期育林费制度的来源、主要内容、发展沿革以及借鉴意义进行探讨，以期为推动新时代林业产业高质量发展提供参考。

1 育林费制度的来源

1.1 育林费制度建立的现实背景

1948年东北全境解放后，关于东北财政的使用，一方面要大力支援关内，争取全国解放战争的彻底胜利；另一方面又要集中大部分财力、物力投入经济建设，争取东北重工业的迅速恢复与发展，从而使东北成为支援全国解放战争的重要供应基地，并为今后的工业化奠定初步基础［6-9］。迅速恢复和发展林业需要大量的经费，但这一时期东北地区经济基础较差，财政主要保障供给和工业投资，并未就林业恢复和发展安排支出，林业发展资金严重不足，难以扶持林业发展。在这种背景下，1949年东北人民政府根据“以林养林”的政策，提出采用征收育林费的方式筹集恢复和发展林业的资金，以减轻财政支出的负担。

1.2 育林费制度的理念基础

征收育林费的方式与伪满洲国在东北统治时期的相关做法有重要联系。日本侵占东北期间，为掠夺森林资源，胁迫伪满政权推行整理林场权、统制木材、划分林野等措施，强化对森林的统制［10］。特别是伪满政权自1936年起实行独立的森林特别会计制度［11］，即以来自“国有林”的收入作为林业经营和开发经费。这项制度建立后，采伐森林，新设或改修森林铁路、林区公路、运材河道、运材设施，以及营造“国防林”、保安林、治水林、防沙林等都需上缴一部分育林资金，这强化了林业经营和森林开发，但实际用于造林的经费相对较少。据统计，1936—1944年东北森林特别会计共支出造林费约6 973.14万元（伪满币），每年造林费约占森林特别会计总支出的7%～8%，支出最多的1940年也仅占10.40%［12］。根据王长富在《东北近代林业经济史》中的介绍，伪满洲国关于造林事业的经费使用为：从森林收入中拿出30%作为“国营”造林专用；公益造林则从一般会计拨给受益会社，并让他们参加造林；私营造林则由地方经费给予补助［13］。由此可见，在伪满统治时期，东北地区在筹集林业经费时就有取之于林、用之于林的做法。

虽然从根本上来说，这些做法给中国森林资源造成的破坏更为巨大，对森林的保护和管理也都是以维护伪满宗主国利益为根本目的，但作为一项制度也存在一些可借鉴之处。东北地区也正是受了这种做法的启发，提出通过征收育林费筹集恢复和发展林业的资金。

2 育林费制度的主要内容

1949年2月9日，由东北行政委员会审批并颁布了《东北解放区育林管理费暂行征收办法》。虽然这个办法较为简单，但标志着育林费制度开始形成。1949年12月6日，新成立的东北人民政府重新制定了《东北国有林育林费征收暂行办法草案》（以下简称东北育林费制度），并要求自公布之日起施行。这意味着原东北行政委员会颁布的《东北解放区育林管理费暂行征收办法》失效，自此育林费制度正式建立。东北育林费制度的主要内容包括育林费的征收、管理和用途等［14］。

2.1 育林费的征收依据和目的

东北育林费制度明确了征收育林费的目的，就是保证森林资源的持续发展，做到长远利用，根据“以林养林”政策建立育林费制度，体现“取之于林，用之于林”［15］。虽然征收育林费是为了促进森林资源的持续发展，但并没有强調育林费要重点用于造林、育林和护林等营林事业。所以，最早的育林费制度主要还是为恢复和发展林业积累资金，用于各项林业建设。这其中也包括发展营林事业，特别是采伐迹地的恢复与更新。

2.2 育林费的征收及管理

东北育林费制度规定，凡采伐国有林木时，除必须经过农林部批准外，还须按规定缴纳育林费。林内居民经林政机关许可采伐自用木材时，可免征育林费；国有林育林费应由采伐者缴纳，发现有漏缴育林费时由购买者补缴。国有林的育林费征收种类，以原木、枕木、电杆、坑木、成材（包括版材方子）、小杆、薪材、木炭、树根、树皮及加工品为限，已经征过育林费的木材加工时不再重征。国有林由国营单位采伐者（森林工业总局系统采伐者），其育林费征收率暂定为10%；国有林为工矿企业及地方用材所采伐者，其育林费征收率为20%。最早的育林费制度是在国有林区实施的，即采伐国有林时征收育林费。同时，征收育林费的林产品种类也比较全面，除木材及其制品外，对薪材、木炭、树根、树皮也都要征收育林费；但不论经过多少生产环节，所有育林费都只征收一次，不准重征。从征收率来看，国营森工系统企业为10%，其他企业为20%，这也是限制其他企业采伐国有林的一种措施。

此外，育林费的征收管理也非常严格。一是明确主管机关。国有林育林费由各级林政机关征收保管，森林工业总局系统采伐国有林缴纳的育林费由森林工业总局统一按月缴农林部林政局。这意味着育林费属于国家预算外资金，是由林业部门（具体是林政部门）自行征收和管理的。同时，各级林政机关对征收的育林费必须在次月十五日前汇报农林部林政局，不得擅自使用。这说明育林费实行统收统支，也就是各级林业部门征收的育林费要全部上缴东北人民政府农林部，由东北人民政府农林部安排使用，下级无权直接安排。二是育林费一律按国家规定的价格征收现金，不得以实物抵缴。这说明育林费是按国家规定的各种林产品的售价征收的。三是实行严格的票据管理。凡被征收育林费的木材，除加盖检木号印外，必须发给育林费征收票据，以资证明。实行票据管理是防止漏征、少征育林费的重要措施。四是严厉打击违法违规行为。凡偷漏育林费及伪造育林费征收票据者，除没收其全部非法所得木材外，还送交法院依法惩处。由此可见，当时的育林费制度十分严格，规定也比较详细、具体。

2.3 育林费的用途

东北育林费制度仅规定育林费由东北人民政府农林部林政局统一支拨，必须专用于林业建设开支，不得挪作别用。可见，当时对育林费并没有明确具体的用途，而是笼统地规定用于林业建设。1950年初，东北人民政府农林部召开了第一次林务行政会议。这次会议说明全部育林费作为林政资金，采伐林木一律征收育林费。这里所说的林政资金是与会议提出的东北地区林政方针与任务相吻合的，包括护林、森林恢复与更新、采伐等，而不是仅指专门用于林政管理的资金。会议同时强调了育林费的用途，要求建立林政资金的独立会计，所有林政资金不准挪作他用，以保证征收的育林费全部用在发展森林事业上。这些要求进一步细化了育林费的用途，极大地完善了育林费的管理制度。

在育林费制度的执行中，东北人民政府及各省人民政府也结合实际情况，对育林费的征收和减免等做过一些规定或指示，在一定程度上完善、细化了育林费制度，或明确了具体要求。

3 育林费制度的发展

育林费制度最先由东北人民政府于1949年12月正式批准实施，该制度在实施1年后受到中央认可，随后变为中央人民政府核准，并由东北人民政府实施。此外，育林费由预算外管理逐渐演变为纳入财政预算管理，育林费制度也在全国各地得到推广，并得到了补充和完善。

3.1 育林费制度上升为中央层面的制度

1950年12月31日，东北人民政府重新颁布了《东北区国有林育林费征收暂行办法》，该办法是由东北人民政府呈政务院审批后公布施行的。这意味着育林费制度虽然是东北人民政府制定实施的，但是需要经过中央人民政府核准，育林费制度已经得到中央人民政府的认可。育林费制度之所以得到中央的认可，一方面反映了中国共产党和国家对林业恢复和建设的高度重视，另一方面也与解放初期面临的严峻财政形势有关［16-17］。此外，面对严峻复杂的国内外形势，必须加大军费投入，加强军队建设［18］。这需要巨大的财政投入，但当时国家的整体财政状况是收入远不能满足财政支出的需要。

为了解决林业建设的资金问题，中央人民政府开始加强对育林费征收和使用的管理工作。一方面，各地在建立和执行育林费制度遇到问题时，都是向中央人民政府或中央有关部门请示后进行处理；另一方面，中央人民政府或中央有关部门对育林费的征收、使用、管理等作出许多重大决策，并要求各地统一执行。这就意味着，这个规定可以视作全国统一的育林费管理制度，同时也表明育林费制度逐渐成为了中央层面的制度。

3.2 育林费由预算外管理转为纳入财政预算管理

由于木材产量不断提高，征收的育林费也不断增加，加之受当时“重采轻育”思想的影响，育林费的使用出现了结余。在这种情况下，中央要求林业部门要用育林费抵顶财政拨款。但各地在执行中央这一规定要求时也存在问题：一是各地征收育林费与林业机构用款时间不一致，严重影响林业机构开展业务；二是各区、省育林费收入事先无法预计，采用财政拨款预扣方法不符合实际。为解决这些问题，中央财政部提议育林费收入全部上缴财政，林业所需各项经费由财政按照预算拨款，该提议随后得到中央批准。这就意味着，育林费不再由林业部门自收自支，而是成为了一项财政收入，育林费由林业部门在预算外管理变成了纳入财政预算内管理。

3.3 育林费制度在全国的推广

育林费制度率先在东北地区施行以后，很快就在其他地区得到推广，特别是内蒙古自治区很快也建立了育林费制度［19］。

3.3.1 内蒙古自治区

内蒙古自治区东部的大兴安岭地区森林资源丰富，是我国重要的国有林区和木材生产基地，但在伪满统治时期同样遭受到严重的掠夺破坏。由于长期的森林采伐，当地形成了很多采伐迹地。为了尽快恢复森林资源，急需开展大规模的更新造林和森林抚育工作。但1947年全区财政收入只有9万元，1948年为110万元，1949年为739万元［20］。因此，为了筹集森林恢復资金，内蒙古自治区也建立了育林费制度。内蒙古自治区是除东北大区之外第2个建立育林费征收制度的地区。与东北地区相比，内蒙古自治区在关于育林费征收率和征收物方面的规定有所改进。在育林费的征收率方面，其规定以不同等级林地征收率（表1）与不同等级林木征收率（表2）的平均数来决定征收数目，虽然比较合理，但操作起来相对繁琐；同时规定育林费原则上征收实物，但也可以征收现金，这与东北地区一律征收现金的规定有所不同。

3.3.2 西北地区

西北地区也是较早提出征收育林费的地区，但没有形成统一的育林费制度，只是在相关规定中有一些零星的要求。例如，1949年宁夏省人民政府颁布了《宁夏省保育林木暂行办法》，1951年西北军政委员会和青海省人民政府先后颁布了《西北区统一采伐林区木材及其分配供应暂行办法》《西北区森林管理暂行办法》和《青海省森林保护暂行办法》，1953年陕西省人民政府颁布了《陕西省森林管理保护暂行办法》。以上规定中关于育林费制度的要求主要涉及以下5个方面：一是育林费来自采伐林木时征收的费用以及对毁坏林木者所处的罚金；二是育林费要上缴国库；三是育林费列入木材成本；四是育林费用于更新抚育；五是对育林费进行严格管理，对拒不交纳育林费者要依法惩处。

3.3.3 西南地区

西南地区也是我国的重要林区，林业生产历来受到重视，解放初期也陆续建立了育林费制度。1952年1月18日，在川西、川北、川南地区实施育林费制度的基础上，西南军政委员会制定并公布了《西南区育林费和管理费征收暂行办法》，是继东北和内蒙古地区之后第3个以大区名义颁发的育林费制度。与其他地区相比，西南地区的育林费制度主要有以下4个特点：一是根据南方的特点，将竹子纳入征收范围，并规定了对薪材、木炭、竹子征收育林费的起征点；二是为了加强育林费的征收，要求各省区林业局在水陆交通要冲的木材集散地选择适当地址，设站统一征收；三是规定育林费的征收率要按照木材调拨价格的6%征收；四是在征收管理上规定了更具体的措施，如凡偷漏育林管理费及涂改伪造育林管理费征收票据者，需没收部分或全部木材，或送交人民法院依法惩处。

3.3.4 中南地区

中南地区是我国南方重要的集体林区，森林资源较为集中，也是木材产区。解放初期，中南地区各省普遍实行育林费制度，而且都建立了比较完整的育林费管理制度。但中南地区没有以大区的名义出台育林费制度的相关文件。湖南、广西、广东和湖北等地依据各省情况各自出台了与育林费管理相关的文件，对育林费的征收对象、征收率、管理和处罚办法进行了详细规定，加强了对育林费的管理工作。

3.3.5 华东地区

华东地区大部分为集体林区，但国有林也占一定比重。1952年5月31日，华东军政委员会财政经济委员会颁发了《华东区采伐国有林征收育林费暂行办法》。这个办法与其他地区国有林育林费的征收办法并无大的不同，只是明确了国有林育林费率按木材（原木）第一次调拨价的10%征收，并强调不得因交纳育林费而提高木材调拨价格。

3.3.6 华北地区

解放初期的华北地区包括河北、绥远、察哈尔、山西、平原和北京等。尽管华北地区是少林地区，但也建立了育林费制度。与其他地区有所不同的是，绥远省规定国有林育林费的征收率为采伐到变卖中间成本价格的10%；河北省将清理林场及森林抚育所得的一切收入都作为育林费的收入。以上规定是华北地区育林费制度的特色所在。

从上述各地建立育林费制度的情况来看，解放初期全国各地几乎都推广了育林费制度，有的地区还将育林费制度从国有林扩大到公有林及私有林，有的还将清理林场及森林抚育所得的一切收入都作为育林费的收入。尽管各地在征收范围、征收率、计征价格、征收机关、征收程序和要求等方面有许多不同之处，但可以说育林费制度在全国各地已普遍建立起来。这对于贯彻“以林养林”政策，积累森林建设资金，减轻国库支出负担，使采伐迹地及时更新造林及加强对森林的保护，不断扩大森林资源，长远保持森林资源取用不竭、循环采伐、永续作业，以及支援国家长期经济建设等，都起到了重要作用。

4 育林费制度对促进林业发展的作用

征收育林费是在解放初期财政困难的特殊条件下采取的一项非常措施，不仅解决了恢复和发展林业的资金问题，还为后来建立育林基金制度奠定了重要基础［21］。特别是当时提出的“以林养林”政策以及“取之于林，用之于林”原则，成为几十年来解决林业资金问题的重要依据。育林费制度在我国林业发展中的作用主要体现在以下3方面：1）鼓励森林资源的持续利用和保护，减少乱砍滥伐，使森林资源的开发者更加关注森林资源的长期价值而不仅仅是短期的经济利益，从而推动了林业可持续经营；2）为林业发展提供必要的资金支持，这些资金用于树木种植、防治病虫害、推进科技创新等方面，提升了森林资源的质量和数量；3）在征收育林费的过程中，公众和相关利益方也参与其中，有助于促进社会公众对于森林资源的保护和管理负起更多责任，形成共建共享的氛围。

隨着我国林业建设的实践和探索，育林费转变为育林基金。2016年，财政部宣布停止征收育林基金，但并不意味着育林费制度就此退出了历史舞台。实行育林费制度的目的是通过造林、护林等工作维护森林资源，改善生态环境。当营林企业的资产成本管理制度日益完善时，育林费制度可以过渡为造林保证金制度，即涉林企业在进行砍伐并经营销售木竹材时，可按照造林平均成本向企业征收造林保证金，以督促企业履行林木恢复的任务，在其将消耗的木竹进行补偿再造后，由相关部门验收完毕后退还保证金。实施造林保证金制度将有效解决采伐迹地不能及时更新的问题，使企业在采伐森林前产生一定的经济成本，提高他们对森林的重视程度，从而促进我国森林资源的培育与更新，实现林业可持续发展，维护生态平衡。

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