临沂市费县河道采砂统一开采管理模式探索与思考

2023-04-07刘春伟张晓强

水利技术监督 2023年1期

刘春伟，张晓强

(临沂市水利工程保障中心，山东临沂 276000)

河道采砂作业事关河道行洪能力和河湖生态保护，是河湖保护的重要内容之一。随着经济的不断发展，砂石资源的供需矛盾比较突出，砂石价格一路走高，涉及经济利益巨大，有的地方采砂秩序混乱，私挖乱采，随意扩大开采范围，河湖生态环境不容乐观，河道砂石资源开采成为社会各方高度关注的热点。如何科学管理河道采砂，成为亟待解决的问题。临沂市河流众多，较大河流数量达1200余条，有采砂任务的河流达70余条，河砂资源储量丰富，总可开采储量过亿吨。根据水利部《关于河道采砂管理工作的指导意见》和国家发改委等15部委《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，临沂市鼓励县区因地制宜，探索创新河道采砂管理新模式，费县等县区探索推进集约式河道采砂统一管理，取得了较好的成效，水利部河湖保护中心、淮委等单位到费县调研河道采砂管理工作。

1 我国河道采砂管理现状

过去一段时间，很多地区河道采砂管理比较松散，各地河道采砂管理模式不尽相同，大部分地方采砂审批由行政审批部门负责，有的县区河道采砂管理由水行政主管部门负责，有的县区河道采砂管理由黄砂办负责，有的地方采砂管理呈现“九龙治水”现象，管理权限比较分散，多部门权责界限不清。近年来，随着水利行业监管力度的不断加强，很多地区探索开展河道采砂管理改革，实施河道采砂统一开采管理，有的地区“采、运、销”一条龙统一管理，目前采用这种方式的占多数；有的地区开采由一家企业负责，“运、销”采取市场化运作；有的地区“运、销”由一家企业负责，开采承包给市场主体；有的地区由一家企业统筹，“采、运、销”实行市场化运转。

2 费县河道采砂统一管理的主要做法

2.1 科学编制河湖采砂规划

对河道采砂开采现状、采砂许可证审批、非法采砂查处、涉砂工程等进行全面梳理摸排，采用无人机航拍、现场走访调查和查阅历史资料相结合，综合考虑河流流域特点、地形地貌、底泥成分、保护要求、交通条件等要素，根据是否具有采砂任务对河流进行专业分类。科学确定具有可采砂条件的河流，建立管理台账，明确河道采砂“四个责任人”。对具有采砂功能的6条河流(段)，组织专业技术力量按照5年为一个规划周期，逐条河道编制河道采砂规划，进行可行性论证，明确每条河道的可采段、禁采段、禁采期、开采量、开采范围、开采深度等，为河道采砂许可审批提供技术支撑。每次进行河道采砂许可前，应根据已批准的采砂规划，论证河道采砂拟许可的范围、开采量是否超限，以及采砂时间段是否会影响河道安全，确保河道采砂秩序健康有序。

2.2 建立河道采砂集中经营机制

理顺河道采砂管理，撤销黄砂管理办公室，河道采砂监管权限回归职能部门。河道采砂运营依法依规选择一家国有大型企业统一负责，扎口管理、统一运营、集中经营，形成国有企业经营、行政审批部门审批、水利部门行业监督、综合行政执法部门执法的新格局。

2.3 实行“采销分离”模式

通过公开招投标，选择有资质、有实力的施工企业进行开采，开采出的河砂在公共资源交易中心公开拍卖，价高者中标购买。同时，严格审查竞买人用途，严禁囤积居奇进行倒卖，竞买人将存放地点、转运时间、运输路线、运输车辆等进行报备，加强河砂销售过程监督，拍卖收益全部上缴财政。

2.4 严格开采过程监管

开采现场要设置公示牌，对许可地点、范围、方量、期限等进行公示，接受群众监督。强化信息化监管措施，利用无人机系统、视频监控系统等，监控河砂开采现场及周边情况，监控系统数据实时传输至监管部门。采砂现场实行出入场登记制度，人员、车辆凭IC卡进出，进出场车辆过地磅称重量方，地磅自动抓拍车牌号进行比对，与无人值守系统数据形成“双保险”，行业监管部门每月定期核对采砂数量。

3 采砂统一管理优势

3.1 统一管理有利于高效监管

通过政府委托或者公开招拍方式，选择有实力、有信誉的国有企业进行开采，实施统一开采管理，避免了无序开采和恶性竞争。开采企业要严格依法作业，规范化经营，实行封闭管理和信息化监控，破解以往“小、散、乱”监管难题，提高了行政监管效能。

3.2 统一管理有利于规范市场秩序

实施统一开采管理，企业收益依规取得合理利润，杜绝受暴利驱使铤而走险盗采河砂的非法行为，河砂收益上缴财政，用于发展和服务国计民生，全民共享收益成效，避免恶性竞争价格虚高，可平抑砂石价格，规范市场秩序。

3.3 统一管理有利于推进绿色生产

政府对开采作业有严格的规范要求，开采企业选择规模大、实力强、管理规范的大型企业，具备高效管理、绿色管理的能力，河道采砂规范作业前期投入较大，有实力的大型企业有能力承担前期投入，更利于采砂、屯砂、洗砂等作业采用更规范和环保方式，提高河道生态修复水平。

4 采砂统一管理存在的问题与不足

4.1 采砂现场无缝监管难度大

根据河道采砂现场调研情况看，很多河道采砂现场点多面大，周围交通便利，四通八达，完全封闭管理有难度，视频监控覆盖有盲点，有的区域封闭后不利于群众生产生活，有偷采、偷运风险，易造成河砂资源流失。

4.2 多部门日常全过程监管链条不完备

河湖采砂管理工作涉及水利、行政审批、综合执法、公安、自然资源、交通运输、市场监管等多部门和乡镇基层政府，大部分地方采砂许可证由行政审批部门负责审查发放，采砂许可后续事中事后监管由水行政主管部门负责，水行政主管部门无采砂执法队伍和执法权限，监管可利用的有力抓手较少，采砂行政调查处罚由综合行政执法部门负责，采砂刑事案件移交公安机关负责查处。往往在具体工作中，采砂管理多部门分工负责，有的事项部门间职责模糊，有的事项互相连通少，权责分散，各部门间缺少常态化联动机制和专职协调机构，不利于形成管理合力。

4.3 采砂管理法律法规不够细化

在基层采砂管理具体操作中，遇到一些法律方面的新问题，例如法律法规关于采砂方面内容较少、规定较笼统，行政执法处罚、入刑标准和刑事处罚标准不够细化；有的条款多年未修订，不适应采砂管理新形势和应对新问题，甚至有的处罚相对偏轻；在基层执法过程中有的问题法律依据不足，只能参照《矿产资源法》《刑法》相近条款，不利于对采砂违法犯罪活动形成强大震慑。

5 工作建议

5.1 设立河道采砂联合监管机构

在有条件的地区，可探索设立河道采砂联合监管工作机构，把水利、生态环境、综合行政执法、自然资源、市场监管等分散在各部门中的采砂管理相关职能，纳入联合监管机构，从水利、公安、自然资源、综合执法等部门抽调业务骨干充实巡查和执法监管力量，建立采砂执法队伍，配备必要的巡查执法装备，加强巡查执法业务培训，建立健全工作制度和工作流程，形成制度化，围绕“人、砂、船”核心要素和“产、供、销”关键环节强化日常监管，形成监管合力。同时，纪律监察部门设立河道采砂统一管理专项督导组，定期不定期地开展河道采砂专项巡察，严厉打击涉砂违法犯罪行为。

5.2 探索推行河道采砂管理单电子申报制度

建立采、运、销全链条信息化管理平台，并配套开发采砂管理电子申报手机APP，方便砂石采、运、销环节实时申报，每天河砂开采点位、开采量、运输量、运输车辆信息、堆放地点、购买主体信息等要素实行电子打卡，数据实时传送平台，便于实时监督管理。

5.3 加强采砂管理信息化建设

采用“人防+技防”结合手段，加强对采砂全流程的透明化监管。一方面，持续加大视频监控、无人机系统、电子围栏等信息化技术的投入，将采砂现场实时数据上传至省河湖长制信息化平台，实现远程实时查看和监督。另一方面，加大水政、公安、交通等部门执法人员巡查密度，严厉打击各类盗采河砂行为，对河道采砂违法行为打早打小，把问题消灭于萌芽状态。

5.4 严把采砂许可关

对所有涉河湖采砂事项统一管理许可，采取疏堵结合方式，推行年开采配额制管理，每年结合市场需求量预估和河湖采砂规划，制定合理可开采砂数量，公开招标拍卖，采砂收益上缴财政，河砂开采中标单位获取规定的合理利润，缓解市场砂石供需矛盾。同时，从河湖采砂收益中计提合理比例的专项河湖保护基金，专门用于河湖生态修复保护。