村规民约治理效能实现的制约因素及消解

张晓艳，智澳庆

（西安理工大学 马克思主义学院，陕西 西安 710054）

村规民约是村民在长期相互交往中形成的共同价值的具体化表达，是乡村社会个体和组织的内在规范约束，为乡村治理提供了有力手段。村规民约建设作为乡村治理现代化的重要组成部分，其治理效能的有效实现在乡村治理格局中至关重要。2018年民政部等七部门联合发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出：“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制。”[1]2020年中央一号文件强调：“完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”[2]2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》，指出：“持续推进农村移风易俗，健全道德评议会、红白理事会、村规民约等机制。”[3]村规民约在与国家法的协调和配合中共同维护了农村社会经济的正常运转，是乡村治理的重要方式。但从实践效果看，村规民约治理效能的实现仍面临与社会资本内在要求存在偏差、缺乏完备的执行和监督机制、与“三治融合”的乡村治理体系契合度不高的现实问题。进一步提升村规民约的治理效能，需要深入剖析村规民约的具体内容、制定程序、监督执行等情况，确保村规民约内容合规适宜、程序严谨规范、效能务实管用，为实现乡村善治提供非制度化的柔性保障。

一、村规民约的治理效能

村规民约坚持“依俗而治”“依法而治”“以德而治”，能够以自主性优势提升乡村自治效能、以柔性化约束提升乡村法治效能、以隐性化教育提升乡村德治效能，推动乡村社会资本的协同共治和自治、法治、德治的高效融合。

（一）以自主性优势提升乡村自治效能

源生于乡土社会的村规民约以村民自愿为基础，以有效激发村民自治活力为目的，是提高农民权利意识和民主意识的良好平台。首先，村规民约具有独特的社会整合功能，能够促进村民自治的顺利开展。村规民约将乡村的乡土性与现代性元素有效衔接，反映了村民的共同意志，引领村民由分散转为集中，促进了乡村多元治理主体互助合作精神的培育和乡村治理资源的有效联结互动，推动了乡村社会由“权威性整合”向“制度性整合”的转变，发挥了有效的社会凝聚和整合作用。其次，作为村民自治活动的行为基础，村规民约有助于塑造乡村共同体的共同规范和公共权威。村规民约属于“软法”范畴，以规范的文本形式存在，为民风民俗和乡村秩序提供行为准则，使乡村基层组织在进行工作时“有章可依”，使农户在日常生产生活时“有章可循”，从而提高乡村自治的规范化和制度化。最后，村规民约能够彰显时代精神，提升乡村自治活力。作为内生社会准则形式的村规民约，在坚持中国传统文化精神的同时，能够与反映当代思想精华的时代精神有效衔接，既汲取传统村规民约中的思想精华，又坚持与时俱进，结合时代发展和乡村实际不断推陈出新，体现了时代性和先进性，具有本土化、时代化特征。同时，通过借助形式多样的社会公益活动与宣传，能够使农民良善道德意识根深蒂固，从而激发乡村文化的内生动力，营造朴实、敦厚的好乡风，为乡村自治营造良好的社会风气，提升自治的质量和活力。

（二）以柔性化约束提升乡村法治效能

相比较法律法规和国家制度规范的“硬治理”，村规民约是村民经过商议达成的“软约束”，它多采用“倡导”“建议”“鼓励”等柔性词语，以柔性化软约束对村民的言行举止加以规范引导，对法律法规和制度规范硬性约束起到了补充作用。一方面，村规民约与国家法律相互衔接，为乡村法治提供制度补充。由于制度程序的复杂性和内容的抽象性，法律法规难以及时满足乡村社会发展变化的客观需要。相比之下，形式丰富、修改灵活、实施便捷的“软法”——村规民约能够针对村庄的具体情况制定一村一规，对法律法规进行通俗化、本土化、具体化延伸，更适合乡村社会的发展特点，与国家法律法规相呼应，实现村规民约非正式制度与法律规范正式制度的融合互动，有效拓展乡村法治的内涵和方式，为乡村法治提供非正式的制度补充。另一方面，村规民约是村民“民意”的体现，具有制约和规范村民言行的功能。乡村在很大程度上依旧是人情社会，一般按照情、理、法的认可顺序解决矛盾纠纷。村规民约依据村民的生活习惯和传统习俗而订，克服了法律法规和制度规范在乡村社会的适用性困难，能够帮助村民树立规则意识和法治观念，提升村民依规依法办事的意识和能力，具有柔性灵活、贴近乡村的特有优势，使乡村治理能够在“法律的普照下”顺利推进，促进国家法律法规的落地实施，提升乡村法治效能。

（三）以隐性化教育提升乡村德治效能

村规民约是与村民日常生活密切相关的关于善恶美丑的行为规范，通过对传统道德与伦理的创新性发展对村民加以教育，并将传统礼法准则与道德规约转变为农民的自觉行动，从而在乡村社会建立稳固的道德认同基础，以此达到规范村民言行、实现乡村和谐安定的目的。首先，作为规范乡村社会千家万户的行动规范，推动中华传统美德在乡村的传承和弘扬。村规民约强调村民之间以礼相待、和睦相处，并强调养成良好的社会公德、家庭美德和职业道德，引导全体村民做到道德自觉，突出了村规民约的道德功效。其次，作为宣传社会主义核心价值观的重要载体，引导村民崇尚真善美。大部分村规民约融入了社会主义核心价值观的精神内核，同时将儒家所倡导的父义母慈、兄友弟恭、崇德尚义等优秀传统美德融入其中，用优秀传统文化的精华内容约束和教化村民，为新时代乡村社会弘扬正气提供了支撑。最后，村规民约作为联系社会资本与乡村治理的桥梁，深化了村民之间的信任与合作。村规民约通过重塑乡村社会资本优势，可以解决乡村社会内部“离散化”趋势所造成的人际隔阂和诚信缺失问题，规避个人信任机制较为薄弱的风险，建立起基于村庄共同利益的行动网络，营造诚信团结、崇德向善的乡村社会氛围，推动良好的社会风气蔚然成风，从而达到乡村德治的目标。

二、村规民约治理效能实现的制约因素

随着现代化和信息化进程的不断加快，城乡之间要素流动加快，农村社会由内而外被重塑和更新，村规民约的乡土性、地域性空间特征逐渐被打破，村规民约治理效能随之受到影响和制约。审视村规民约的内容结构、程序规范和执行监督，分析村规民约在促进自治、法治、德治“三治”融合中存在的问题，有助于其治理效能的进一步提升。

（一）与社会资本的内在要求存在偏差

社会资本是作为非经济领域的社会关系，影响着人们或组织达成目标、获取价值的能力，社会资本的表现形式诸如信任、规范与网络是村规民约的重要作用形式。村规民约的订立强化了乡村社会资本的稳固与提升，而社会资本的引入维护了村规民约的公正、稳定，增强了村规民约的可靠性与可依赖性。但是部分乡村在制定本村村规民约时忽略了应遵循社会资本合理规范性的内在要求，其内容程序与国家法律、伦理道德相矛盾，不利于村规民约的实施运行。一方面，程序背离导致公信力不强。民政部、中组部等部门对村规民约的制定程序作了详尽的规定，要求严格遵循“征集民意—拟定草案—提请审核—审议表决—备案公布”的顺序依次进行，但有些乡村在实际操作中并不能做到依程序订立，缺乏必要的步骤和环节，对村民的意见和建议了解不全面，致使村规民约不能适用乡村实际和村民需要，难以实现有效治理目标。同时，在村规民约修订过程中，由于部分村委会未能充分考虑到当地现实，而单纯依据基层政府统一印发的范本主持修订，未能指出需要规范的具体内容和亟需解决的问题，致使村规民约在实际运行中“虚化”，成为“形式上的文本”[4]，丧失了规范村民言行的价值和功能。另一方面，内容离地致使群众的认同感不高。与农民生活方式相连相通，是村规民约嵌入乡村社会、发挥治理作用的前提。但随着时代的发展，规章文件制度化趋势明显，村规民约也大多以“格式化”公文形式呈现，由于村民接受教育水平较低，文化程度不高，难以理解和认同内容和形式都“格式化”的村规民约，导致笼统抽象的村规民约在实际执行中难以落实到位，影响了实际执行效力。另外，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民自治章程、村规民约以及代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”[5]15。但是，部分地方的村规民约在实际出台和执行过程中仍存在与国家法律相违背的情形，加之制定流程的不规范和约束内容的抽象笼统，致使村规民约的教化效果日渐式微，广大村民的基本合法权益也遭受挤压，进一步妨碍了村规民约治理效能的实现。

（二）缺少完备的执行和监督机制

完备有效的执行和监督机制是村规民约治理效能实现的重要保障。制定程序规范有序、执行过程公平公正，可以确保村民自治过程有序运行。但是，在具体实践中，有效的执行和监督尚不完备。一方面，执行缺位导致效力下降。部分村规民约在制定或修订完成后被“束之高阁”，由于缺乏跟踪监督实施机制，“束之高阁”的村规民约成为用来应付上级检查考核的“摆设”。作为村民共同遵守的规范和制度，村规民约没有发挥出应有的制度化、规范化的治理效能。当前，大多数乡村还属于传统熟人社会，有些村干部碍于人情关系，将亲戚朋友规避于村规民约之外，对其违反村规民约的行为听之任之，降低了村规民约的普遍约束作用。同时，由于缺少专门的组织执行架构，实际执行中随意性较大，实施方式草率，对实施过程中出现的问题难以及时解决。另一方面，监督缺位造成约束力式微。村规民约的监督机制包括内部监督和外部监督两个方面。内部监督主要依靠村民自觉，在实践中，由于缺乏必要的法律意识和监督能力，村民未能有效行使监督权利，出现内部监督真空的情况。外部监督主要是乡镇政府的行政监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”[5]15这是对村规民约制定内容和程序设置的监督机制。可以看出，基层政府在村规民约的制定、实施过程中发挥了积极的促进和引领作用，但在现实中少数乡镇政府存在缺位和越位现象，在制定村规民约的过程中缺乏必要的审查和备案，致使产生某些违法和不合时宜的条款。具体执行过程中，由于督促检查不严格，没有及时纠正不合理的条款，对村规民约的实施成效也没有科学合理的评价，进一步削弱了村规民约的公信力，导致村规民约浮于形式。

（三）与“三治”融合治理体系契合度不高

村规民约是“三治”融合乡村治理体系的基本标准和实现方式，其与自治、法治、德治三要素相契合、相互动，方能推动村规民约治理效能的实现。但是，在传统与现代、自治与法治、国家法与习惯法的交织作用下，村规民约与“三治”融合的乡村治理体系契合性较弱。首先，从自治实践来看，村规民约的制定缺乏广泛的民意支撑。村规民约的出台应按照自治要求，经多元主体充分协商后达成协议。但是，由于村民主体意识缺乏，部分地区农户认为村规民约的制定、完善是村干部的事情，使村规民约建设陷入村委会和党支部的“一言堂”，在“假自治，强干预”中，村规民约变成了“权力意志的体现”，远离了“村民意志”，农户对村规民约的主体认同感逐渐减弱，难以形成自觉或自愿遵守的行为准则，村规民约的治理约束作用下降。其次，从法治现状来看，乡村地区法治基础薄弱。村规民约作为“地方法”，大多沿袭当地宗族规范和乡土习俗，带有明显的地方色彩，与国家法律法规的衔接不够紧密，甚至存在矛盾。这一现象从本质上来源于传统乡土社会内生固有思维与外生法治精神之间的张力，这种张力使得现代法治难以完全打开乡土社会大门。同时，受制于村干部和村民法律素养的欠缺，在出台村规民约时，少数村干部以村民利益或者村庄集体利益为借口歪曲国家法立法意图，制定出有利于自身权威或利益的条款，甚至试图用“土政策”代替国家法的执行，出现与法治逻辑和法律精神背道而驰的情形。最后，从德治层面来看，道德规范难以发挥威慑力。村规民约是乡村道德规范的重要载体，其德治功能是通过对村民进行道德教化，促使村民“依规而行”，为现代乡村德治提供资源和智慧。伴随社会集体认同感弱化和村民共同体意识淡漠，部分村民任凭自身喜好、内心厌恶行事，对村规民约的执行积极性不强、动力不足，使得村规民约无法转变为更有效的社会行为，其保障乡村公共利益的目标也无法实现。

三、村规民约治理效能实现的路径

随着城镇化和信息化的不断发展，传统以血缘和地缘为基础的乡土“熟人社会”受到冲击，乡村社会呈现出“半熟人”甚至“陌生化”样态，在熟人社会和村规民约基础上形成的乡土社会信任关系，也受到利益多元和价值观念分化的影响，原有的村规民约面临新的挑战，需要随着时代的发展不断创新和完善。笔者认为，需要从共构谐变、多元监督、耦合协同等方面寻找突破之道，以打通乡村自治、法治、德治的逻辑关联，确保村规民约治理效能的实现，提高乡村治理的效果。

（一）共构谐变：确保村规民约的合法合规性

村规民约作为准法规范，程序正义、内容合法是其合法合规性的重要来源。村规民约的制定和执行必须建立一整套规范性的操作机制，因此需做到制定程序和内容的全面规范，从而实现与国家法律的“共构谐变”。

1.确保村规民约内容的合法性，推动村规民约本质属性回归

首先，因地制宜制定村规民约，以确保内容切实可行。村规民约应当充分考虑当地的乡土风俗和人情习惯，立足于村民的日常生活，反映村民的真实意愿，不应仅仅停留在讲道德、讲原则层面，需要有具体的落实措施与落实要求。其次，保证村规民约内容的合法性。村规民约应填补国家法律的空白，而不能与国家法律相违背、相抵触。在村规民约处罚性措施出台前，应首先学习相关法律条款，保证内容和制定执行程序的合理合法。另外，需要充分考虑村民的可接受度，处罚方式的选择应谨慎合理，要将硬性惩罚与柔性教育相结合，结合教育说理，提升村规民约的现代性、合理性和治理价值。最后，应将中国传统文化精神与社会主义核心价值观相结合，把中国优秀传统文化的精髓和社会主义核心价值观的基本要求融入村规民约，以强化村规民约的本土血脉性和基层文化性，提高广大村民的参与积极性。

2.提升村规民约制定程序的规范性，推动乡村治理目标的实现

当前，需要从引导村民积极参与和健全治理程序两方面增强村规民约制定的规范性。一方面，引导村民积极参与村规民约的制定，以提高村规民约的民主性。让广大村民明白自己是村规民约的约束主体和受益者，在村规民约的制定和修改过程中，保证村民的合理意见得到反馈与落实。同时，以农户的意愿程度作为村规民约制定的衡量标准，内容应指向村民生产生活中的实际问题，明晰村民权利和责任，并唤醒村民参与的主动性和积极性。另一方面，完善村规民约制定程序，确保村规民约制定过程规范化、标准化。明晰基层政府、村委会和村民的权责边界，畅通民意反馈渠道，不断扩大村民参与村务治理的深度与广度。积极通过“互联网+村务”等现代传媒方式、利用线上线下相结合等多种渠道广泛征求村民意见，培养村民参与乡村公共事务的意识与习惯，增强村民参与乡村公共事务决策的获得感，为村规民约落地实施奠定广泛群众基础。

（二）多元监督：完善村规民约的内外监督机制

村规民约长久有效的运行，离不开强有力的监督机制。因此，在村规民约的制定与执行过程中，需要强化多元主体的协同参与，完善内外监督机制，保证村规民约文本内容的合法性以及约束效力的有效发挥。

1.发挥内部监督机制作用，保证村规民约监督执行常态化

“村两委”是执行村规民约的基层群众性自治组织，要根据村民自治的实际要求，在村规民约贯彻落实的各个阶段，认真执行。建立一整套村规民约的奖惩机制，将正向激励与合理惩戒相结合，强化对村规民约的执行、遵守、落实。同时“村两委”要有“定分止争”的底气，依据村规民约的相关规定，收集相关证据之后查明事实，不偏不倚处理村民纠纷，提高村规民约的公信力和执行力。村民代表会议也是村规民约落实的重要监督形式，村民代表是村民选出来的代理发言人，应认真听取村民关于村规民约实施的意见和建议，同时认真监督村规民约的实施过程，发现问题及时反馈给村委会。村委会应本着为村民服务的原则迅速加以调整与修改。建立村规民约评议会、道德评理会，对村规民约的执行进行民主评议和监督检查，不断完善村委会及村民代表会议各项工作制度，明确职能与责任，做到各司其职，相互配合促进，保障村规民约的顺利落地实施与治理效能的提升。在新时期乡村治理的逻辑框架下，村务监督委员会为村规民约的“落地生根”保驾护航。因此政府要强化对村规民约执行状况的监管，既要监督村内公共事务的日常运作，确保村庄的所有活动按照规范展开，又要督促村规民约的日常运行，保证村规民约制定、执行、监督的各个环节都在法律所允许的范围之内，确保村规民约的内容完善、程序正当、合法合规。

2.发挥外部监督机制作用，确保村规民约监督执行机制有效运转

乡镇政府是保证村规民约治理效能实现的领导力量。不管是在执行制定过程中出现的程序性问题，还是条款中存在触犯相关法律法规的内容，乡镇政府都应做好督促和教育，引导行政村自行改正，而不能越位去修改。乡镇政府需要对村规民约的制定工作给予指导、扶持和协助，并对新拟定的村规民约进行合法性审核，明确办事机构、岗位设置，完善审批程序，以保证村规民约及时报送备案。同时，乡镇政府必须健全村规民约的定期审查机制，一旦发现不符合村民实际要求和国家法规的内容需及时作出调整修改。基层人大要对村规民约进行备案审查，发现管理区域内的村规民约存有违法的内容，应作出适当的决议，或者宣布撤销；监督本级政府及其部门对村规民约的指导和备案工作，避免乡镇政府出现缺位和越位的情形。[6]最后，人民法院应结合《中华人民共和国民法典》，针对农村普遍存在的邻里关系、土地承包、老人妇女儿童权益保护、民间借贷等易引发纠纷的问题进行讲解，回应人民群众急难愁盼，切实解决司法需求，真正将诉源治理贯彻落实到实处。人民法院还应充分发挥前沿阵地作用，畅通诉讼服务网络，拓展司法服务范围，竭力为乡村振兴和社会治理提供完善的外部监督条件。

（三）耦合协同：推动村规民约中“三治”要素的协同互动

在新时代乡村治理中，村规民约不仅需要重视与自治、法治、德治“三治”的相互融合，更需要在实施运行中将“三治”融合要素的功能表现出来，因此需要逐步提升村规民约与“三治”融合乡村治理体系的耦合度，进而推进乡村治理能力现代化。

1.提高村民参与能力，开创乡村“自治”村约

一方面采取多种途径和措施，在平时的培训教育和宣传中，引导广大村民树立参与意识和主体意识，让他们明白自己不仅仅是“小家”的主人，更是治理乡村的主人。常规的宣传方式是以张贴村规民约、挨家挨户宣传村规民约为主，可以小品、戏剧等艺术形式为载体创新村规民约的宣传方式，提高村规民约对村民的吸引力，从而让村民积极主动地参与到乡村治理中。通过采用“移动议事厅”“乡村钉钉”等方式，对村规民约的相关要求进行宣讲，打破了地域的限制，村民能够借助互联网参与制定规约、评判行为、讨论村务，明白自己是村规民约的约束主体和受益者，其制定实施与个人利益息息相关。最终目的是维护乡村日常生活秩序、构建和谐的乡村人际关系，为民众创造和睦、美好的社会氛围，从而提高村民参与村规民约制定的主动性与积极性。另一方面充分发挥乡村自治组织的功能。乡村自治组织是乡村多元主体共同参与乡村治理的重要力量，蕴含了长期协商、形成公共参与群体的巨大潜能，逐渐取代了传统的宗族组织。通过成立道德执约队、村民调解室、村级道德法庭等保障村民履约的村级自治组织，并利用乡村“能人”的组织和动员，逐步建立起基于村规民约履行的乡村行动网络，为村民之间实现互动互助提供有效的载体和平台，增强村民对乡村共同体的归属感。[7]

2.夯实乡村法治文化，创制乡村“法治”村约

一方面完善乡村法治环境，增强村民法治意识。利用在群众活动中心开展座谈会或普法培训班等多种形式，将村规民约宣传与培育法治思想意识结合起来，在制定和实施村规民约的过程中嵌入法治思想，营造良好的法治氛围。在各村开展农村法律咨询服务，外聘法律顾问提供法律咨询，在村规民约的制定与修订过程中有效规避部分条款与国家法律相抵触的情况，从而保证村规民约基本合法化的实现。[8]另一方面完善多元化纠纷解决机制，推动村规与国家法律互动融合。综合运用法律行政等多种方式协调处理矛盾纠纷，既重视司法救济的纠纷解决方式，也注重民间组织的自治方式。将司法实践与乡村治理有效结合，在审理一些涉农案件时，将符合法律规范的村规民约作为案件审理、调解纠纷的重要参考依据。同时，加强法院与派出所、村委会的有效互动，将司法途径与传统方式灵活运用，发挥村规民约在纠纷化解中的积极作用。

3.培育乡村道德文明新风，构筑乡村“德治”村约

村规民约实行的是扬善惩恶治理机制，对善者加之奖励，在褒扬中受推崇；对恶者绳之以法，在制裁中受惩处。一方面，应强化村规民约道德激励约束机制，建立乡村社会道德新秩序。可以利用对好人好事给予物质或者名誉上的奖励来激励村民自觉履行道德规范。推动开展“星级文明户”“好媳妇”“好公婆”等精神文明创建活动，体现村规民约在提高村民道德精神和提升乡风文明水平方面发挥的重要作用。“村两委”应主动探索运用星级考核、积分制度等模式加强乡村道德体系建设，促进村规民约、居民规约的有效执行与贯彻，对违反规约的行为，要采取适当的处置手段，使违反者受到批评教育并改正错误。现代乡村道德建设也可以借助村规民约所形成的社会道德赏罚机制，激励村民形成良好的社会道德新风尚，打击乡村不良歪风邪气，使真正的社会道德规范在村内得到践行。另一方面，应注重新乡贤文化建设，发挥新乡贤示范作用。“村两委”应当支持在本村范围内组建新乡贤理事会，借助这一民间组织方式参与村规民约的制定、实施以及修改等事项，发挥新乡贤在村规民约中的德治作用。各村可以在村内娱乐休闲场所或者宣传栏等地方宣传、展示新乡贤自觉遵守村规民约的事迹，在村域形成良好的新乡贤文化氛围，促使新乡贤借助自身示范效应充分发挥德治作用。