信阳市土地承包经营权流转纠纷实证分析

程文玺

（信阳师范学院，河南 信阳 473000）

2014 年11 月我国提出农村土地“三权分置”这一重大制度创新，即将土地权分为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权，其目的是为了缓和农村人地矛盾，严守耕地红线[1]。自该项制度推行以来，一方面农村土地所有权得到了落实，保护了农户的利益，约束了地方不合理征地等非农用行为，另一方面有效优化了土地资源配置，为农业的适度规模经营奠定基础，进而提高土地利用率以及农业劳动生产率具有重要意义。然而在实施过程中，各地普遍出现了“确权纠纷”“侵权纠纷”“承包合同纠纷”“继承纠纷”等土地承包经营权流转纠纷。王铖[2]基于对安徽省来安县土地承包经营权流转纠纷案例研究，影响该县土地流转纠纷的因素主要有流转方式、程序、市场介入等；邢冬静[3]基于成都市土地承包经营权流转纠纷案例研究，影响该县土地流转纠纷的因素主要是相关法律体系中土地所有权管理主体不明晰；罗金洪[4]认为，云南省土地承包经营权保护不足，具体体现在征地、确权颁证、流转过程以及司法保护方面。河南省信阳市我国重要的农业地区，因此以信阳市土地承包经营权流转纠纷案例为基础，分析案件的主体、原告诉请、证据、程序、结案情况以及个案情况，以期为进一步完善土地经营权流转法律法规、监管机制提供依据。

1 材料与方法

1.1 数据来源

2022 年3 月3 日，在中国裁判文书网（网址：https：//wenshu.court.gov.cn） 以“土地承包经营权流转+信阳市”为索引，时间为2019～2021 年，类型为已结案，检索案件数量为251 件，通过筛选最终确定一审已结案的案件样本量为70 件。

1.2 研究方法

运用Excel 软件对案件进行记录与分类；对案件给予一定的外层标准进行纠纷类型划分，再根据不同的内层类项对同一类型文书进行分析（图1）。

图1 样本划分标准Fig.1 Sample division criteria

2 结果与分析

2.1 描述性分析

汇总结果表明，平桥区案件占比为16.5%，息县占比为15.5%，浉河区占比11.6%，光山县占比10.9%，潢川县、固始县占比均为9.6%，罗山县占比8.2%，淮滨县占比7.5%，商城县占比5.8%，新县占比4.8%。案件受理集中在2019 年、2020 年和2021 年，占比分别为25%、34%和41%，呈逐年上升趋势。

2.2 纠纷具体情况分析

从纠纷类型（图2）可以看出，侵权纠纷占比最高，土壤承包合同纠纷次之，确权纠纷位居第3 位。

图2 案件纠纷类型Fig.2 Types of case disputes

2.2.1 侵权纠纷确定标准 侵权纠纷的争议焦点集中于土地的使用权，在土地承包经营权权属较为明晰的情况下，双方产生的纠纷一般归于侵权纠纷；明晰的标准不同，法院的认定也不同，有的法院会在被告承认侵权的前提下，参考土地四至情况，若四至不清晰会将案件纳入确权纠纷。从法律层面来看，会根据《土地承包纠纷解释》第1 条规定以及《土地管理法》第14 条规定认定被告的行为；侵权纠纷的判决会根据《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律相关条例规定判决。

2.2.1.1 诉讼主体。汇总35 份侵权纠纷原告、被告身份显示，原告均为村民，被告为村民、村委会或村小组，占比分别为88%、12%。说明侵权纠纷中以村民之间的侵权行为为主，反映出流转纠纷的主要矛盾。

2.2.1.2 原告诉讼请求。侵权纠纷中当事人的诉讼请求明晰，主要是归还土地和赔偿损失，其他包括恢复原状、排除妨碍等。若是村委会或村小组再次发包，村民则要求法院首先确认其再次发包行为无效等。

2.2.1.3 证据及程序。侵权纠纷中当事人大多可以提供物证、书证、证人证言等，证据较为充足，其中土地承包经营权证的证据效力远高于其他证据。在受理程序方面，45%的案件是通过普通程序受理的，55%的案件是通过简易程序受理的。说明当地法院较为及时的审结案件，解决乡村经济纠纷，维护熟人社会的邻里和谐。

2.2.1.4 结案情况。70%的判决书中要求被告归还涉案土地，仅有7%的判决书中涉及赔偿损失金额，82%的判决中因原告提供的损失证据不充分，并未得到支持（表1）。部分案件的文书中提到有提前经过村委会或乡镇府的调解，但调解均无效；也有案件提前经过土地仲裁委员会的仲裁，法院均在判决中采信了仲裁结果，法院的判决取决于当事人是否被政府确权以及土地四至是否明确（图3）。由此可见，原告是否经过政府部门确权对其主张权利至关重要，尽管在案件中会出现土地重新发包多轮确权的情况，使土地使用权归属呈现复杂关系，但法院会依赖政府的最终确权主体作为判决依据。

图3 侵权纠纷模式Fig.3 Tort dispute patterns

表1 土地承包经营权纠纷案例Table 1 Cases of disputes over contracted land management rights

2.2.1.5 个案情况。在上述“诉讼主体”中提到的侵权纠纷中还有一类被告是以村委会、村小组为主体的。此种情况常常出现于原告外出务工或原告户籍迁出导致土地常年撂荒，进而引出“关于村集体的发包权何时可以行使以及怎样合法行使”的问题。根据《农村土地承包法》第27 条规定，进城务工的农户并不必然导致承包权的丧失，即便农户户口迁出，村集体无权直接性、强制性地收回承包地，农户可以转让承包地或自愿交给发包方。若村集体在并未征求农户意见或通知的情况下直接收回并再次发包，相关法律并未明确规定此种情况的后果，但《土地承包纠纷解释》第6 条的处理支持了村集体的做法，以及《村民委员会组织法》第28 条规定村民小组可以就本小组的土地等事项的办理做出决定，即承认了村集体的该行为作为村民自治范畴的行为，在本集体经济组织内部成员资格发生变动时能及时调整，平衡相关当事人利益。不仅和国家依法保护的土地承包关系长期稳定没有冲突，相反更突显灵活性，因此，从集体利益大于个人利益的角度认为，发包方收回撂荒地的做法不属于违法收回的行为。

2.2.2 确权纠纷 土地确权是指在家庭联产承包责任制下对农户享有的土地承包经营权权利的确认。确权工作是对农民权益的保障，有利于农村资源的配置，规范土地流转[5]。然而，由于土地承包经营权经过多轮变化，不少承包经营权属混乱，许多地块面积不准、四至不清，现实中同一块土地可能附有2 个农户的承包经营权证，或一方当事人要求法院基于现实占有向其颁发承包经营权证。在这种情况下，《土地管理法》第14 条以及《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 （以下简称“《土地承包纠纷解释》”）第1 条中均明确规定了处理办法，法官常以裁定的方式驳回原告的诉请。2019年、2020 年、2021 年确权纠纷案件分别为5 份、3 份、1份，呈连续递减趋势。说明农户之间的确权纠纷问题逐步减小。

2.2.2.1 诉讼主体。汇总9 份确权纠纷案件原告、被告身份显示，原告均为村民，被告以村民、村委会或村小组为主，占比分别为78%、22%。说明确权纠纷案件中的矛盾主要集中于村民之间，双方因为土地互换、析产纠纷或历史遗留等产生确权纠纷。

2.2.2.2 原告诉讼请求。确权纠纷中原告的诉讼请求明晰，主要为要求被告归还土地，赔偿经济损失，要求法院确认其享有的土地承包经营权合法有效。其他包括坟墓迁移、恢复土地原貌、返还农业补贴等与土地上的附着物相关。

2.2.2.3 证据及程序。双方证据有当事人陈述、身份证复印件、村委会证明、常住人口证明、政府颁发的确权证书等，在确权纠纷中，由于法院采取“一刀切”的裁判方式，故在文书中较多省略对证据的详细审查和质证环节，9 例案件中仅有2 例罗列了证据，由此也容易造成对案件的了解不够深入，不利于纠纷的化解。在程序方面，法院按照土地使用权争议不属于法院受案范围而裁定驳回起诉的案件有8 例，因此，法院采用简易程序审理案件，对确权问题不予处理。

2.2.2.4 结案情况。法院对此类纠纷采用“一刀切”模式解决，即9 例案件法院均采取不予处理，驳回起诉的方式结案。因此，基于权利归属都无法判明的情况下，原告的其他诉讼请求更是无法得到支持。

2.2.2.5 个案情况。以上是对确权纠纷案件共性情况的总结，但也存在个性问题，即同一户中个人是否享有承包权。样本中有3 份文书出现同一户人家在析产纠纷中要求将土地承包经营权重新分割调整的情况，此情况的出现明晰了承包方的身份，进而划定了适格主体的范围。《农村土地承包法》第16 条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，即农村实行的是家庭联产承包责任制，不存在个人承包经营权，限定承包方的主体是以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，农户整体享有承包权，而非个人。法院在2 例案件中均裁定确权问题不属于法院管辖，另外1 例案件中法院除了解释出管辖问题外，还增加了原告主体不适格而裁定驳回，理由充分，使人信服。

2.2.3 合同纠纷 《农村土地承包法》规定承包地流转方式有转让、转包、出租、互换、入股等，其中转让属于土地承包经营权的完全让渡，允许集体组织成员以外的他人加入，而转包是土地承包经营权、使用权能的让与，即土地经营权的转让[6]，由于转让这样的流转方式直接改变了原承包权利主体，故其流转方式更为严格，需要经过发包方同意以及流转后不得将土地用于非农建设，违反其中任意一则条件都将导致合同无效。相关法律法规对土地流转的主体、方式、用途等方面的规范在合同纠纷中体现的更为明显。

2.2.3.1 诉讼主体。合同纠纷的主体类型最为复杂，21 份承包合同纠纷案例中，48%的案件属于非村民之间的纠纷，占比较高，主要包括企业、村委会、村小组、专业合作社等主体。同时，合同纠纷案件呈现出系列性、关联性特点。说明农村土地承包涉及利益主体较多。

2.2.3.2 原告的诉讼请求。主要是有关合同效力及合同内容履行的问题，57%的案例中要求被告支付承包费、租金或违约金；19%的案例中要求法院确认合同无效；24%的案例中要求解除合同。

2.2.3.3 证据及程序。村民的法律意识普遍淡薄，多以口头协议为主，极少数签订了纸质合同，在案件审理过程中，举证困难，从而法院难以认定。在程序方面，合同纠纷呈现出与侵权纠纷相同的程序偏好，即简易程序多于普通程序。

2.2.3.4 结案情况。原告的诉讼请求，法院支持“被告支付承包费、租金或违约金”案件占比为58%，法院确认“合同无效”案件占比为50%，法院判决“解除合同”案例的占比为33%。“未经发包方同意，采取转让方式流转土地承包经营权”“改变涉案土地用途属于违反法律强制性规定”的案件，法院确认合同无效，实践中法院会考虑合同履行是否给村民带来便利等公共因素而判决，因此对无效合同的判决较为慎重。说明法院在判决时较为关注合同形式、双方当事人的意愿表示、是否经发包方同意、社会效果。

2.2.3.5 个案情况。在认定合同的效力时，若确认合同无效，一方要依照法律规定返还原物、恢复原状，进而难免要拆除部分土地上的建筑物，这不仅会牵涉农户的利益，同时还会破坏土地原貌，造成极大的资源浪费。《民法典》第9 条确立了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源”的绿色原则，该原则在解决合同无效或解除的后果及影响时，显得尤其重要。在裁判中法院依照“绿色原则”进行综合考虑，不会单纯考量双方的利益纠纷来认定合同的效力，既兼顾法律效果和社会效果的统一，又体现了法官较高的职业素养。

2.2.3.6 法律适用对比。合同纠纷和侵权纠纷适用法律都较为广泛，有《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》《土地承包纠纷解释》《村民委员会组织法》《老年人权益保障法》等，说明承包流转案件涉及的法律关系较为复杂；也体现出法官打破原有的单一思维模式去解决法律关系，从公私法多纬度思考民事案件。

统计2021 年侵权纠纷、合同纠纷案例结果（表3）显示，两类纠纷的法律适用情况明显不同，侵权纠纷的法律适用更强调承包方的权利，如对《民法典》中关于侵权责任的规定以及《农村土地承包法》第55 条、第56 条援引较多；承包合同纠纷中更偏重于在强化集体所有权的前提下维系交易稳定，尊重双方当事人的真实想法。部分判决书中的法条援引存在不准确的问题。

3 信阳市土地承包经营权流转纠纷现状分析

3.1 立法层面

3.1.1 法律对发包方主体认定混乱 对于村委会或村小组越权发包、在承包期限内收回承包地再次发包的行为，村民会将可能涉案的主体都诉诸法院，而法院会按照主体不适格而裁定驳回起诉，影响纠纷解决。我国《宪法》等多部法律规定“农村土地属于集体所有”，《农村土地承包法》第5 条规定集体经济组织享有发包权，集体经济组织的成员享有承包权，第13 条规定村委会或村集体经济组织可以发包土地。集体经济组织作为农村土地所有权的代表者，享有发包权无可非议，而村委会作为村民自治组织，更多的是体现管理职能，将其规定为发包主体之一会造成现实操作混乱等问题。事实上，2 个独立组织的职能交叉在《土地管理法》《民法典》中均有体现，需明确地是所有者可以兼任管理者参与管理实务，而管理者是否可以充当所有者来决定相关事项；若是两者在发包土地上没有差别，则在基本法乃至根本法上规定“农村土地属于集体所有”又是否有现实存在意义[7]。

表2 2021 年侵权纠纷与合同纠纷案件适用情况Table 2 Application of infringement disputes and contract disputes in 2021

3.1.2 集体经济组织成员资格缺乏认定标准 “户籍迁出是否还享有承包权、外出务工是否还享有承包权、外嫁女是否还享有承包权”这些问题的核心都在于集体经济组织成员的标准。目前提及集体经济组织的有《土地管理法》《农村土地承包法》《民法典》《村民委员会组织法》等法律法规，但没有明确集体经济组织成员资格确定标准，对成员资格的认定，既没有法律法规依据，也没有规范性文件[8]。信阳市法院判定集体经济组织成员资格时有3 个要件，分别是在该集体经济组织有户籍登记、长期生活在该集体经济组织、对该集体经济组织土地享有权利承担义务。扩大到全国的司法判例其认定标准必定又会有所差别，因此集体成员资格认定标准法定化有助于为成员乃至弱势群体提供救济途径，避免陷于选择诉讼理由的诉讼游戏之中[9]。

3.2 司法层面

3.2.1 受案范围“一刀切” 《土地承包纠纷解释》第1 条从正反面两面规定了法院的受案范围，将村集体组织成员承包经营权的取得划定为政府的职责范围，由此引发实践中确权纠纷和侵权纠纷的区分。可以看到，一旦涉及到要求颁发确权证书或发放农业补贴等属于政府职责范围事项时，法院常以受案范围为由驳回起诉，甚至有的法院对司法解释进行扩大适用，如在遇到确权不规范或一地数包情形时，法院也将其划分为确权纠纷，这种做法值得商榷。通过对比其他省份的裁判习惯发现，同是村委会确权变动引起的纠纷中，一例法院未受理，另外一例法院支持了原告的诉讼请求。由于这类案件不是要求法院对其确权，不涉及行政机关职责事项，而是在土地发包出去或已经取得承包经营权后，权利归属存在不明，因此诉请法院明确权利归属或返还承包地等[10]。实际上，司法解释已经为此类案件提供裁判依据，法院应该根据双方提供的承包合同、村委会证明、确权证书、集体经济成员资格证明等证据对权属纠纷详细审查，从而进行事实认定。

3.2.2 法律援引不准确 不同省份对土地承包纠纷也进行了深入的解释，如江苏省高级人民法院作出《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解答》，然而如何从众多的规则中得到纠纷解决的正确依据是司法者的任务。不论是对案件性质的区分、侵权责任的认定，还是对合同解除条件的把握，司法者均应该在审判中乃至最终的文书呈现中准确地援引法律。

3.3 执法层面

3.3.1 政府管理不足，村民法律意识淡薄 政府在承包地流转中对流转行为具有引导和管理职责，如《农村土地承包法》第12 条规定“县级以上地方人民政府等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”但在实践中地方政府所承担的角色已经不仅是土地流转的管理者，很多时候更是土地增值收益的分享者、参与者，地方政府所依赖的“经营城市”就是明显的体现。市、县政府对土地收益的依赖以及以GDP 作为地方政绩考核的依据必然会导致地方政府在土地流转中职能定位的发生偏差，从而导致行为的偏差，农民失去在流转中的话语权，更是在利益受到侵害时束手无策。如在确权工作中，确权工作人员以关系亲疏远近对土地大小、好坏确权；利用政府公权力克扣农民的流转收益，将收益作为乡村收入的一部分，与民争利。村民法律意识淡薄，主要表现体现在流转双方对法律中出现的大量专业术语难以理解，如对法条中的转包和转让的性质无法区分，在协议中混淆使用；流转双方之间缺少规范的合同，往往通过口头约定达成协议，更多依靠民间习惯和道德约束；或虽有承包合同，但对某些事项约定不明，在举证时出现举证困难，也对司法裁判带来了一定的挑战[11]。

3.3.2 政府行政行为错位 地方政府不仅是土地流转管理者，更是土地增值收益的分享者和参与者，地方政府所依赖的“经营城市”就是明显的体现[12]。市、县政府对土地收益的依赖以及以GDP 作为地方政绩考核的依据必然会导致地方政府在土地流转中职能定位偏差，从而导致行为偏差，在土地流转过程中农民失去话语权，且利益受到侵害时束手无策[14]。

3.4 其他

3.4.1 规范化流转市场尚未形成 在当前土地三权分置的背景下，很多地方在土地流转方面缺少自下而上的评估机构、委托代理机构、中介服务组织等，农民获得土地流转信息的渠道少，土地流转市场不完善，在一定程度上影响土地效益，大多数的土地流转中心、土地服务中心闲置，没有开展相关土地业务，土地承包经营权流转需求的规范性与市场交易的零散性之间的矛盾日益突出。

3.4.2 多元化纠纷化解机制不健全 样本中仅有2 例案件提前经过土地仲裁委员会仲裁，还有一些当事人出示的证据表明村民邻里的纠纷已提前经过村委会的调解，但调解无效，最终以诉讼的方式寻求解决。可以看到，替代性解决途径利用不够广泛。此外，由于农作物带有较强的季节属性，法院在审理程序上偏好通过简易程序来尽快处理案件，但相比于其他解决途径，诉讼仍要经过较长时间，部分对判决不满意的还要申请上诉、再审等，纠纷迟迟得不到妥善解决，使得诉讼途径的弊端较为明显。

4 对策

4.1 弥补法律规范缺失，回应现实需要

在土地流转问题上，立法者应当是向下观察，瞄准农村土地流转中的问题，从而发现规则并创造规则，弥补现有法律在实践上的缺失，回应现实需要。明确发包主体，明确村委会是否可以法宝土地或如何发包土地，与集体经济组织如何区分等；尽早给出集体经济组织成员资格认定标准，虽然村集体经济组织成员条件属于村民自治范畴，但很多村集体缺少具体条件，因此可从法律层面制定出成员应享有的共性条件，而不是给出模糊原则，这样不仅可以给各村集体提供指引，进而根据本集体情况细化条件，还为司法裁判提供了一定准则可循。

4.2 正确运用证据规则，准确适用既有规则

法官在个案裁判中，应当运用证据规则引导当事人进行举证、质证，深入审查后再对案件性质进行判定，不属于法院受案范围的依法驳回，属于受案范围的依法进行事实认定。诉讼是纠纷解决中权威性的重要保障，也是当事人维护权利的最后一道保障，面对弱势群体，法官应当在保持客观、公正和正当的前提下给予案件应有的裁判走向，准确地适用法律。

4.3 加强引导与监管，规范制度实践

积极开展确权工作，保证确权工作人员的数量充足、资金支持，划清土地四至范围，及时发放土地确权证书，确保农户权利归属。建立土地登记制度，鼓励农户到政府进行土地和权利登记。加强法律宣传教育工作，定期开展普法活动和土地流转规范行为培训，在村委会办公场所设立法律咨询和服务中心，方便村民咨询和学会如何维护自身权利，拉近法律与村民的“距离”。政府应当正确定位在土地承包经营权流转中的职责，对土地交易起到宏观调控作用，如发布政策控制土地供应数量、安排土地用途来引导和吸引投资，实现土地规模经营，提高土地效益。作为监管者，政府要管制市场确保流转中土地的利用用途没有被随意改变，要监督中介组织的服务行为，避免成为侵害农民权益的潜在主体等等。

4.4 培育中介组织，形成规范化流转市场

保障中介组织运行的独立性，农村中介组织作为具有独立主体资格的第三方组织，其工作人员通过聘任制进入组织内工作，以其较高的专业素养解决流转中的纠纷问题，不应依附于任何一方包括政府和其他组织，使中介组织能够在流转中真正体现农民的意愿。培育多样化的服务机构，完善的市场应当体现市场，包括土地价格评估机构、委托代理机构、监督调解机构等，使农民获得对称的市场信息。

4.5 健全多元化纠纷解决机制，实现诉讼与非诉讼纠纷解决途径相衔接

要充分发挥基层人民调解组织的疏导作用，引导双方自愿达成具有民事合同效力的协议，便于双方自愿履行协议内容，避免进入强制执行程序[16]。要进一步加强农村土地承包仲裁机构的沟通和协调作用，为土地流转纠纷提供强有力的司法保障和法律服务。要注意诉讼与非诉讼途径相衔接，既要规范调解协议司法确认程序，又要完善诉讼活动中多方参与的调解机制，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效[17～19]。