人民法院实质性化解行政争议的困与纾

袁岸乔

一、引言

为促进行政诉讼充分发挥争议解决功能，2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文对行政争议的解决提出要求。①参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27 号）。为贯彻落实中央预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制精神，最高人民法院通过印发司法政策文件、②参见《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19 号）。召开工作会议等形式，在法院系统内部多次强调行政诉讼要实质性解决行政争议。其后，为强化行政诉讼化解行政争议的作用，全国人大在2014 年修订《行政诉讼法》时，增加“解决行政争议”作为立法目的，并辅之以一并审理民事争议、行政调解、附带审查规范性文件、简易程序等诉讼制度，以保障行政诉讼有效化解行政争议。③参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014 年版，第4-5 页。

在政策和法律规定的有效支持下，各地各级法院就实质性化解行政争议展开了多种实践。为打破诉讼“主客场”，最高人民法院开展了行政诉讼跨区划管辖改革，在北京、上海、吉林等地建立起跨行政区划人民法院。上海高院、安徽高院分别出台《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》《关于完善行政争议实质性解决机制的意见》，完善了行政争议实质性解决机制。上海等地法院成立“行政争议多元调处中心”，山东等地法院开始推行审前和解，有效促进了行政争议的实质性解决。上海、安徽、吉林、贵州等省份的高院先后发布实质性化解行政争议典型案例，充分展现了人民法院在实质性化解行政争议方面的有益尝试与成果。同时，人民法院依然受到难以实质性化解行政争议的困扰，一定程度上仍然存在行政诉讼上诉率高、申请再审率高、实体裁判率低、原告服诉息判率低等现象。司法实务中遇到的困境亟待学界开展原因探究，有针对性地提出学理性对策建议，指导行政诉讼实践。行政争议难以解决的原因多样，受文章篇幅和研究能力所限，本文将尝试从建设规则社会的角度展开讨论，具体分析人民法院难以实质性化解行政争议的原因及对策。

一个理想的依照规则运行的社会体系，是规则制定者制定充分有效的规则，执行者严格遵照规则执行，争议产生后解纷机关依照规则解决纠纷，民众知晓规定内容且依规行事。在这种理想情境下，规则与规则运行是单向度的“规定-执行”关系，彼此之间没有任何摩擦。然而，这种理想状态下的各种实现条件，在现实中并不能总是成就，规则制定者面对复杂多变的社会生活无法也不能事无巨细面面俱到。执行者和解纷者也难以完全精准地理解规则原意，进而完全按照规定本意执法、司法。民众则会希望借助舆论等各种法外因素影响纠纷解决结果。在现实情景下，规则和规则运行是双向度的二重影响关系。规则运行中纠纷的解决会反向影响规则的内容和运行机制，如果依照已有的规则和运行机制能使争议得到实质性解决，规则便可以继续保持稳定性。如果不能，运行中产生的新的解纷方式有可能改变原有规则和规则运行机制，建立适应社会生活的新秩序。这种规则与规则运行的良性互动能够促进规则社会的形成与维护。为实质性化解行政争议，人民法院应进行诉源治理避免争议产生，助推多元化实质解纷，有效促进规则社会的建立，通过规则社会的建立进一步避免和解决行政争议，形成良性的正向循环。

二、优化规则制定与依规执行

社会生活的变动性与立法活动的滞后性，个案纠纷的具体性和法律规定的抽象性，决定了用于解决纠纷的法律规则必定不能完全满足解纷的需要。为促进社会关系稳定，规则制定机关必须持续不断地制定全面、稳定、科学合理并具有实效性的规则，最大限度地弥合规则与社会需要之间的差距。

（一）规范性文件提供管理规则的合理性与必然性

2011 年，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系宣告形成。在行政法领域，我国已制定出台行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法和行政诉讼法，为行政管理和纠纷解决在法律层面提供了规则指引。但是，行政管理涉及的事项庞杂，当代社会发展变化迅速，立法程序复杂严格且所需时间较长，往往无法满足现实生活中的行政管理需要。加之我国地域辽阔人口众多，地区发展不平衡，各民族之间的风俗习惯迥异，决定了国家层面的法律规定应当具有原则性，规定的内容应当为时代发展和地区差异留有余地。单由全国人大制定所有规范，难以满足我国的行政治理需要。为满足不同地区、不同发展程度和民族习惯差异等实际情况，规则制定权应进行分化下放，这既是无法避免的现实需要，也是我国的实践经验。

在不违反上位法的情况下，行政规范性文件规定的内容更为详尽明确，可操作性也更强，可以有效地补充法律规定的不足，细化原则抽象的规定，能够根据时空变化适时迅速做出更有针对性的应对，确保法律规范更加贴合个案事实，满足现实的行政管理需要，同时限缩执法者和司法者的裁量权。在行政管理实践中，行政规范性文件扮演着极其重要的角色。“部门立法和地方立法导致立法下移，层级越低越具体、越受重视、越有实效”④何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法制出版社2020 年版，第66 页。，身处一线的行政执法工作人员，在行政执法过程中会优先适用层级最低的行政规范性文件。

（二）科学合理的规范性文件能够实现诉源治理实质解纷

行政规范性文件的制定和执行对行政争议的诉源治理和实质性解决具有十分重要的意义。如果纠纷解决规则的规定本身不科学并因其引发矛盾，那么难以完全通过法律途径彻底解决因其引发的矛盾纠纷。例如在土地或房屋征收过程中，因补偿标准不合理导致矛盾纠纷，如果按照已有的补偿标准进行个案解决，那么结果将依然不合理。这并非完全由行政机关违反法律规定导致，更多的是规则本身的原因。⑤参见耿宝建：《行政纠纷解决的路径选择》，法律出版社2013 年版，第112 页。此类合法而不合理的规则引发的行政争议，实质性化解难度大，甚至合理的解纷结果还可能存在违规嫌疑。

行政规范性文件的内容本身应当科学合理，法律、法规和规范性文件之间还应该是一个衔接有序的系统，彼此之间不存在适用冲突。但实际情况却要复杂的多，制定主体多样，层级各异，制定程序还不够完善，施行时间不尽相同，导致一些文件内容出现冲突或违反上位法的情形，原本提供纠纷解决规则的规定，成为新的纠纷制造点。如，2017 年甲向乙区食药监局举报某超市销售过期食品并申请奖励。乙区食药监局在认定甲举报事项属实的基础上，依据该局制定的《食品药品违法行为举报奖励办法》，按案件货值金额的10%，给予甲0.2 元奖励金。甲不服该奖励决定，认为按照《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67 号）第10 条第1 项的规定，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的4%-6%（含）给予奖励。按此计算不足2000 元的，给予2000 元奖励。乙区食药监局制定的《食品药品违法行为举报奖励办法》，在奖励金不足2000 元时，违反上位法限缩了举报人的合法权益，甲遂提起行政诉讼，请求人民法院判令乙区食药监局给予其2000 元奖励。案例中乙区食药监局制定的行政规范性文件限缩上位法规定的权利，是造成行政争议的原因之一。法院判决乙区食药监局给予甲2000 元奖励金，同时，向该局发送了司法建议，建议修改规范性文件的相关规定，从根本上避免产生类似行政争议。

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37 号）的要求，行政机关应当按照认真评估论证、广泛征求意见、严格审核把关、坚持集体审议、及时公开发布等程序制定行政规范性文件。前述五个程序中可进一步分为行政内部程序和“行政—社会”互动程序。其中，“广泛征求意见”作为互动程序，对于实现诉源治理、从根源上减少行政争议，具有较明显的作用。制定涉及公民、法人或其他组织重大实体权益的较低层级的规范性文件时，行政机关应开展充分的调查研究，加强与相对人的意见交流，提高社会参与度，最大限度地了解掌握不同情况和不同诉求，保证规则的合理性。例如，制定行政征收补偿标准和方案，应充分了解被征收人的具体情况和意愿，与被征收人进行充分的研究讨论。通过互相沟通，行政机关尽可能多地考量合理因素，防止“闭门造车”式地制定规则，避免出现偏差，或忽略个别合理诉求而引发争议。同时，确保相对人知悉自己的诉求为何被采纳，或又为何不被采纳，提高被征收人对补偿方案的信任度和接受度，从根本上避免行政争议的产生，实现诉源治理。

在行政机关制定和执行行政规范性文件时，人民法院应充分发挥专业人才优势和解纷经验优势，提供意见建议，助推法治政府建设。在一并审查规范性文件时，对于不合理或违反上位法的行政规范性文件，通过司法建议等方式向制定机关提出修改建议，充分保护相对人权益，实现诉源治理。行政机关在制定行政规范性文件时可以征求意见，人民法院可以依托法律专业优势提出相关意见建议。例如，某行政机关在起草征收补偿方案时，曾向人民法院征求意见。按照当时有效的《土地管理法》第47 条第2 款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但法院发现格式化的征收补偿安置协议仅有耕地补偿费一项，行政机关合计了法定的多项补偿项目金额，未分类说明各项补偿金的具体金额。法院回复建议，格式合同可在分别列明各项法定补偿项目金额后合计得出总数，防止因被征收人不了解补偿金额来由引发争议，便于发生争议时各方当事人就具体项目金额进行举证，有助于解决行政争议。行政机关采纳法院的建议，有效避免征收范围内产生大量行政争议，实现“治未病”的效果。实践中，法院还可以积极发挥专业优势，主动参与政府重大民生项目建设的合法性论证，提供法律意见和建议。

（三）“一把尺子量到底”的规则执行保障诉源治理实质解纷

规则制定后行政机关与相对人双方均应严格遵守。对于相对人一方，规则的运行应严格依照规定“一把尺子量到底”，行政机关对于公民、法人或其他组织的疑惑应进行充分释法说理。如果相对人能通过法外因素影响规则执行者作出有利于自己的决定，就会使其产生“小闹小得、大闹大得、不闹不得”的心理，通过拒不履行法定义务、拖延重大公共利益项目工期、制造群体性事件、引起舆论炒作和滥用诉权等方式干预行政管理，引发行政争议。此时，行政机关和人民法院应当坚守规则，否则便会助长不良社会风气，对于遵守规则的相对人也不公平，导致其要求获得与违规者同等的待遇，使得已经稳定的行政管理关系产生次生争议，不利于规则社会的建立。

对于公民、法人或者其他组织拒绝履行法院裁判或行政行为规定义务的情形，《行政诉讼法》第95 条⑥《行政诉讼法》第95 条规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”和第97 条⑦《行政诉讼法》第97 条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”规定，行政机关可以向人民法院申请强制执行，有强制执行权的行政机关也可依法自行强制执行。人民法院在非诉执行审查中，对于合法的行政行为应当准予执行，有效防止相对人一方为获得额外利益，通过拒不履行法定义务拖延重大公共利益项目工期。对于相对人一方反复提起“泡沫”诉讼的滥用诉权、恶意诉讼等行为，人民法院应依照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25 号）依法制止，维护正常的行政管理和司法秩序。

行政机关在亟待实现一些重大的行政管理目标时应遵守合法性底线。人民法院除对行政行为进行合法性审查、对行政机关作为组织进行审查和建议外，还应当抓住“关键少数”。由于审查行政行为违法性的行政诉讼与追究公务人员个人责任的纪检监察机制不相通，决策者可能会通过机关的违法行为，获得个人政绩回报，最终催生更多行政争议。⑧参见阎巍、袁岸乔：《多元化纠纷解决机制中行政审判的功能与定位》，载《法律适用》2021 年第6 期。面对这一情况，人民法院对于行政机关败诉和发送司法建议的案件，应依法把存在故意或重大过失致使行政行为违法的责任人员移交纪检监察等部门。通过有效制约“关键少数”的决策者，实现行政争议的实质性化解和诉源治理，推动规则社会的建立和维护。

（四）被充分了解的争议解决规则将反向助推诉源治理实质解纷

实务中经常有这种情况：法院已确认某种行政行为违法，但同类行政行为依然大量发生。反之，相对人一方也存在类似的情况：他人类似诉讼请求已经被法院判决驳回，因不掌握法院裁判尺度仍提起诉讼。例如，征收范围的被征收人反复就同一征收决定提起撤销之诉，造成当事人、行政和司法资源的无故消耗。其中一个很重要的原因就是行政机关和相对人对于法院裁判规则不了解，存在信息不对称的情况。对此，人民法院应当通过多样化的方式方法，减少相对人尤其是行政机关不了解司法裁判尺度的情况，促进规则运行依规进行。例如，人民法院可以通过行政审判白皮书、行政机关败诉情况分析、公开裁判文书、发布典型案例、与党校共建依法行政教育基地、将典型行政案例作为公务人员法治培训必修课等方式方法，将法院的裁判规则广而告之，为社会提供可预期的纠纷解决结果，使纠纷双方建立合理的心理预期，间接引导行政机关依法行政，指导人们依照规则开展日常生活，塑造规则社会，减少行政争议。

三、人民法院应充分借助行政机关在多元解纷中的重要作用

解纷的方式，会因纠纷产生原因、社会文化背景、解纷成本、当事人力量对比的不同而不同。根据纠纷解决理论，解纷方式应当多元，包括诉与非诉机制。⑨参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007 年版,第17-21 页。行政争议受限于权力的公益性和不可处分性，可供选择的解纷方式较少，程序也较为严格。传统民事纠纷可适用的私下和解、调解和仲裁等方式，或不能用于解决行政争议，或受到更严格的实体与程序要求。行政争议难以得到实质性化解是多元化纠纷解决机制的系统性问题，但就目前的实践经验来看，实质性化解行政争议很大程度上依托于行政机关的主动性及其掌握的资源。

（一）依法行政从根本上避免争议发生

行政争议是行政主体在行政管理过程中对公民、法人或其他组织的合法或合理权益造成损害所产生的纠纷，作为引起行政争议的一方当事人，行政争议诉源治理的关键在于行政机关。如果行政主体在争议发生之前，能够依照法律法规规定作出合法合理的行政行为，就会从根源上避免争议发生，为普通民众树立起遵纪守法的良性参照引导。古人云，“民以吏为师”“人不率则不从，身不先则不信”。行政机关是否依照法律法规规定执法，将会被民众在日常行为中参照，所谓上行下效，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”如果行政机关不依法行政，民众随之效仿，最终导致规则社会难以建立，行政争议越发难以解决。

（二）行政机关自主解纷更有利于争议的实质性解决

在传统的思维理念中，解决行政争议的关键在于法院等解纷机关，法院判决的作出就意味着纠纷的解决。事实上在很多情况下，即使法官作出了合法的判断，纠纷也不能因此得到解决。对于实质性化解行政争议，行政机关与法院相比更具优势。最高人民法院在司法文件中多次强调，解决行政争议要积极争取政府的力量。⑩《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》规定：“既要全力做好本职工作，又要善于取得和依靠党委、政府的支持，要防止和避免因工作方法不当导致矛盾激化和转化，力争将案件处理的负面影响减少到最低限度。”《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》规定：“通过制度化的良性互动机制，积极争取当地党委和政府的支持，形成协调、和解的合力，有效化解行政争议，维护社会和谐。”

争议产生之初，行政机关主动与行政相对人进行纠纷解决，更有利于行政争议的实质性解决。争议发生在行政机关与相对人之间，作为争议一方当事人的行政机关，更了解争议的产生原因，更能“对症下药”实质解纷。争议产生之初，相对人一方投入的维权成本较低，依照补偿或赔偿直接损失的行政法原则，如果争议能够得到尽早解决，最终的补偿或赔偿金额与相对人损失之间的差距较小，有利于争议的解决。学者们普遍担忧的行政机关让渡公共利益息事宁人的情况，在当下的法治环境下已经很难发生。目前行政机关与相对人自主解纷的方案往往要经过行政机关内部研究讨论、层层报批等内部管理程序，以及纪检、审计等内部监督程序。由于自主解纷结果不同于法院作出的具有强制力的判决，纪检、审计部门为防止利益输送会更加严格地审查。法院协调化解时遇到的阻力，很大程度上是因为行政机关公务人员更愿意便捷地直接执行有依据的法院判决，而不是繁复的协调化解方案。这从侧面反映出当下行政机关通过自主解纷让渡公共利益难以实现，自主解纷也能保障解纷方案的合法性。

相比法院的裁判方式和裁判内容，居于优势地位掌握充分资源的行政机关，更能满足相对人多元的解纷需求，实质性解决行政争议。法院的判决方式有限，在明确行政机关的具体履行内容方面，有时远不及行政机关自主采取的解纷方式有效。行政机关掌握着大量社会资源，对于解决行政争议的方式方法更为灵活多样，可以满足相对人多元化的解纷需求，更有利于实质性化解行政争议。例如，2020 年上海高院公布的实质性化解行政争议典型案例四，朱某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政赔偿系列案中，法院认为“单纯的金钱赔偿或者继续允许原告任意对外出租，均难具有可操作性和可持续性，无法实现争议的实质性解决。考虑到镇政府在园区管理、招商引资、产业选择等方面的资源优势，合议庭将着力点放到发挥政府主观能动性上，……在法院居中协调下，双方一致同意由政府牵头引入第三方平台，将原告的厂房交给该第三方平台进行长期整体包租。”依照法律规定和司法谦抑原则，法院不能直接判决政府牵头引入第三方平台，只能采用传统的判决方式和内容，无法满足原告需求。但掌握丰富资源的行政机关能够采取多元的解纷措施，实质性化解行政争议。

在个别情况下依法裁判会具有局限性，不能完全解决行政争议的问题，在跨行政区划法院的实践中表现得更为突出。设立跨区划法院是为了解决行政诉讼“主客场”问题，保障人民法院依法独立行使审判权，更好地解决行政争议。然而实践中的情况是跨区划法院在解决行政争议时，“协同外部资源解决纠纷时困难重重，地方党委、政府参与协调化解矛盾纠纷的热情下降”⑪南京铁路运输法院课题组：《跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究》，载《法律适用》2019 年第12 期。，最后不得不请当地法院协助。《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》中也明确规定：“行政案件集中管辖法院开展实质性解决工作需要属地法院协助的，属地法院应当做好配合工作。”⑫《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第5 条第3 款。这充分说明行政机关在解决行政争议的过程中具有不可替代的重要作用。

人民法院在解决行政争议时应当积极促进、借助、支持行政机关的解纷力量。通过建议意见裁判的方式促进行政机关主动解纷，在裁判不能实质解纷的情况下，积极借助行政机关的力量解纷；在行政相对人一方违法的情况下，通过裁判、准予强制执行等方式支持行政机关依法行政和依法解纷。

四、充分发挥人民法院实质性化解行政争议的潜能

当行政争议进入法院后，行政诉讼固有的制度设计是法院实质性化解行政争议难的重要原因。对此已有充分认识的情况下，面对人民群众的解纷需要和高期待，人民法院仍应在党的领导下坚持以人民为中心，通过个案解决、树立规则、协调化解等方式，充分发挥人民法院实质性化解行政争议的潜能，回应民众关切。

（一）司法解纷能力的有限性

司法审判是法院作为中立的第三方，对于纠纷当事人之间存在的争议，应一方当事人的要求，作出的某种权威性判断，纠纷的解决依赖于权威对于争议的判断。⑬参见［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王新亚译，中国政法大学出版社2004 年版，第1-3 页。为保障这种判断的权威性，也为了使这种权威能够通过国家强制力获得执行，司法机关必须把法律作为定分止争的依据。司法审判解决纠纷的逻辑基础在于，法律规定被预先认定为合理，依法判断的作出就意味着纠纷的解决。然而法律规定的滞后性和多义性等因素决定了其与社会生活存在距离，作为解决纠纷的依据无法做到严丝合缝。很多时候，即使法官作出了合法的判断，纠纷也不能因此得到解决。从纠纷解决的视角看，合法的裁判不合理，裁判结果难以接受，纠纷就没有得到解决。

在行政诉讼法中增加解决行政争议作为立法目的，是基于民事诉讼的思维方式对行政诉讼产生的期待。然而，行政诉讼之所以能从民事诉讼中分离出来，“成为一个独立的诉讼制度，核心是行政诉讼肩负着监督行政机关依法行政的重任”。⑭郭修江：《监督权力 保护权利 实质化解行政争议——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路》，载《法律适用》2017 年第23 期。行政诉讼作为司法权监督行政权的形式，为保证司法权和行政权的关系，具有自身独有的制度设计。受案范围、起诉期限、原被告资格等起诉条件，是行政诉讼为保证司法权威、稳定行政法律关系、确定权利义务主体的制度设计。如果说有适合司法审判解决的争议和不适合司法审判解决的争议，那么起诉条件就是立法机关设定的，判断争议是否适合由法院裁断。起诉条件的设置直接导致大量的争议，以裁定不予立案或者裁定驳回起诉的方式，被排除出诉讼的大门。从纠纷解决的角度看，就会得出行政诉讼实体裁判率低、不能实质性化解行政争议的结论。

文化是指人类在社会历史发展过程中制造的物质财富和精神财富的总和,是一个复合体，包括知识、信仰、道德、法律、艺术、风俗以及人作为社会成员而获得的能力和习惯。班级文化建设是指班级成员创设文化环境、文化制度、文化关系等来熏陶和培育集体成员的一系列活动，它是班级成员在多种文化相互吸纳相互促进的文化过程。它是班级全体师生共同创造的财富，是全体师生共同劳动的结晶，也是一个动态的、发展的系统工程，它的主体是学生。

我国的行政诉讼在整体上是以审查被诉行政行为合法性为核心的行为之诉，法院不以当事人之间的法律关系为审查对象，有时即使行为被确认违法，原告的实质诉求也不能得到满足，导致“诉判不对应”，争议没有得到实质性解决。原告一方便会上诉、申请再审，拉高行政诉讼的上诉率和申请再审率。然而，因为裁判本身合法，行政诉讼整体的发改率又不高。⑮参见程琥：《解决行政争议的制度逻辑与理性构建——从大数据看行政诉讼解决行政争议的制度创新》，载《法律适用》2017 年第23 期。行政诉讼实体裁判率低，被告败诉率低，或者即使原告胜诉纠纷也不能得以解决，使人们产生了行政诉讼解纷能力不足的印象。

（二）解纷需求的无限性和对解纷结果的高期待

从相对人的角度分析，当事人更关心自己的诉求能否得到支持，在选择解纷渠道时会趋向于选择解纷成本低、解纷几率高的方式。人民法院居中的第三方角色，较之作为争议一方当事人的行政机关或复议机关，对于原告方具有天然的心理信任优势。加之以往，我国对于司法中心化的强调和对有争议“信法不信访”的宣传引导，相对人在遇到行政争议时，会倾向于选择诉讼作为解纷方式，并对法院解决争议抱有较高的期待。从多元解纷机制的角度分析，由于前文已述的多种原因，非诉机制的解纷能力尚显不足，各解纷方式之间衔接不畅，导致大量行政争议诉讼化，本属于权利保护“最后一道防线”的法院，成为解决行政争议的前线。很多争议在经过其他解纷途径后，解纷时间拉长，解纷成本增加，矛盾可能已经激化，有些争议甚至已经由经济之争转变为价值之争，解决难度增大，当事人的解纷需求也变得更加迫切，对法院解决行政争议的期望变高。从行政诉讼的角度分析，按照司法最终原则，争议经法院处理后结果具有最终性，任何人均应给予尊重。若纠纷在法院未能得到实质性化解，该争议就很有可能再难通过其他方式得到解决，再次增强了相对人希望通过诉讼解决行政争议的期望。

在党中央关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”和“建立党委领导、政府主导、法院助力、多元化解纷机制”的政策引领下，法院在面对人民的解纷需求时，一方面应充分发挥社会治理者的角色，促进行政争议源头治理，多元解纷，助力行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用；另一方面还应充分发挥行政审判职能作用，通过裁判实质性解决个案行政争议，树立普遍性的解决规则，并将无法通过诉讼解决的行政争议以多元化的解纷方式予以解决。

（三）发挥行政审判职能作用实质性化解争议

行政诉讼实质性化解争议之难，除前文已述的制度原因外，司法固有的解纷功能尚未得到充分发挥也是原因之一。充分发挥行政诉讼的解纷功能，需要法官在审理裁判时避免机械裁判，有意识地树立司法裁判规则，必要时通过协调化解，实现行政争议的实质性解决和诉源治理。

目前，学界和实务界普遍认为行政诉讼实质性解决争议的能力尚有提升空间，但在论及四级法院审判职能定位时，又认为我国“各级法院都是非常注重个案纠纷解决的，但法院在通过个案形成先例，实现规则之治方面有很大欠缺。”⑯汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，载《中外法学》2007 年第5 期。这两种看似矛盾的观点究竟孰是孰非？事实上前述两种观点均反映了当下我国行政诉讼实质解纷能力不足的现状，只是观察的角度不同。从是否在个案中实质性化解行政争议的角度来看，行政诉讼在解决行政争议时有可能会出现不能实质性化解争议的情况。在就案论案个案解纷与树立普遍的解纷规则之间，法院又偏向于个案争议的解决而非发挥司法能动主义、创设裁判先例规则。下文将通过案例分析来论述前述观点。

甲是乙县丙村村民，乙县政府在实施征收丙村土地的系列行政行为时制定了《安置补偿方案》，规定按照宅基地上的房屋价值进行安置补偿。甲所有的房屋不幸遭遇火灾，在行政机关进行房屋价值认定时房屋已严重毁损，不再具有经济价值。根据《安置补偿方案》，乙县政府决定针对甲所有的房屋不予补偿。甲不服，向人民法院提起诉讼，请求乙县政府按照宅基地面积履行补偿职责。

1.摒弃机械司法依法实质性化解行政争议

法院经审理认为，案例中的《安置补偿方案》本身并无不当，甚至在甲的房屋焚毁前，有可能还是更为合理的一种补偿方式。被征收人家庭经济水平不同，同样面积大小的宅基地上，有可能是二层楼房，也有可能是平房。方案规定按照房屋的价值补偿更能体现被征收人的实际损失。丙村除甲以外的其他村民均已按照该方案得到了补偿安置，甲的房屋失火后确实不再具有经济价值，按照《安置补偿方案》的字面规定，行政机关确实作出了“合法”的决定。但是不给予甲任何补偿好像又不合理，如果判决行政机关按照宅基地面积给予甲补偿，其他已经获得安置补偿的村民，可能也会重新要求政府按照宅基地面积进行补偿。法院该如何裁判？如果按照方案的字面意思进行简单化审理，方案规定是补偿房屋价值就只审查房屋价值是否补偿到位，就会得出这样的结论：乙县政府依据《安置补偿方案》的规定，对甲已不具有经济价值的房屋，作出不予补偿的决定并无不当，进而作出驳回甲诉讼请求的判决。但是，判决不给予甲任何补偿显然不合理。这种不结合《土地管理法》等上位法的规定，不考虑实际补偿项目内容，不运用合理合法的目的、体系解释的机械裁判，是导致行政诉讼解纷能力不足的重要原因。机械的裁判还会使民众无所适从，规则社会中民众对司法权威的尊重与遵从就会消失殆尽，使当事人一方难以接受最终的裁判结果，判决终而纠纷不止，行政争议将更加难以化解。

法院进一步分析认为，对于房屋的补偿其实是房屋与宅基地的价值之和，《安置补偿方案》规定按照房屋的价值进行补偿，实际上是将宅基地的价值折算到了房屋价值。当甲的房屋焚毁后，房屋没有了可补偿的价值，但宅基地的价值应该得到补偿，不能因为宅基地价值的依托对象没有了，就机械地不补偿宅基地的价值。合理合法的解决方案是通过解释《安置补偿方案》，提出既符合规定，又能保障甲的合法权益，还不至于导致不公，使其他已经得到安置的村民与行政机关产生新争议的解决方案。最终，法院提出由评估公司根据房屋毁损前的视频照片等材料，对房屋毁损前的价值进行评估，以房屋价值与房屋建筑成本的差价确定补偿金额，争议得以实质性化解。

这种计算方式能够实质解纷的关键在于，第一，补偿仍然适用了原有的补偿方式和标准，按照房屋的价值进行补偿，而不是按照甲的诉讼请求按照宅基地面积进行补偿，没有突破原有的规定，对其他已经安置的村民是公平的，避免了次生争议的产生。第二，法院既没有拘泥于规定的字面意思“就房补房”，也没有拘泥于甲的诉讼请求“按地补偿”，而是在查明甲核心诉求的情况下，对被诉行政行为进行了全面审查。法院在实质性化解行政争议时，需要查明原告的核心诉求，必要的时候补强原告的诉讼能力。甲房屋焚毁后被认为没有可补偿的价值，进而甲要求按照宅基地面积进行补偿，实际上甲要求补偿的核心是房屋的价值，至于是按地补偿还是按房的价值减去建筑成本价补偿，并没有太多要求。其要求按照宅基地面积补偿更多是出于朴素的生活认识。法院在实质性化解行政争议时，应当发挥行政诉讼全面审查的特点，在原告的诉讼请求不当的情况下，通过释明引导等方式使原告变更诉讼请求，而不是机械地判决驳回诉讼请求，导致争议没有得到实体裁判，进而也得不到实质性解决。第三，法院提出的补偿方案准确理解和适用了《土地管理法》等上位法，补偿方案的内在核心价值导向，以及补偿的对象范围，对甲合法的宅基地权益进行了补偿，满足了其核心利益诉求，最终实现了实质性化解行政争议的目的。

2.当判则判树立司法裁判规则

在确定合法合理的补偿方案后，法院可以请行政机关改变原行政行为，由甲申请撤诉，法院准予撤诉，也可以直接判决乙县政府对甲进行安置补偿。就个案来说，两种方式都能够实质性化解行政争议，但就树立普遍的裁判规则来说，在充分论理的基础上判决乙县政府履责更能起到“判决一案，规范一片”的诉源治理效果。如果法院准许甲撤诉，由于撤诉判决内容简单，确立的规则没有向社会详尽说明，势必会减损解纷方案的普遍适用效果。

就树立普遍性的规则而言，实质性化解争议需要法官在审理具有普遍法律适用意义的案件时，有意识地在法律文书中就裁判理由进行详细论证，以此来助推规则社会的建立。司法裁判适用规则解决纠纷，是将本文规则转化为鲜活案例的过程，具有向社会宣示规则的作用。法官对于文本规则的理解和解释，使得司法裁判在适用规则的同时也在创制规则。法院的这种宣示规则和创制规则的功能，是反向塑造规则社会的过程。严格依法裁判的司法制度被广而告之，能够让人们预见纠纷解决结果，间接引导人们依照规则开展日常生活。

按照司法最终原则，其他纠纷解决方式的解纷结果，将受到法院的最终审查，为保证解纷结果得到法院的肯定，非诉解纷方式将以法院的裁判作为重要参考依据。一个稳定周知的司法裁判规则，将为其他纠纷解决方式提供参考借鉴，为纠纷双方建立合理的心理预期，创造尽快解决纠纷的条件，使得纠纷解决结果尽可能地达到与司法裁判同样的效果，在更大层面上塑造规则社会。

假设案例中的法院是第一个审理此类案件的法院，该院关于安置补偿中的补偿对象是房屋价值和宅基地价值之和的理念，以及计算方式就树立了一种裁判规则，这种裁判规则在通过充分释法说理和公开裁判文书后，能够更大程度地塑造规则社会，以此方式进行补偿安置的行政机关就不会局限于乙县政府，而与甲情况类似的民众也可以以该案判决作为向行政机关主张权利的支撑，其他法院也可以在审判工作中进行借鉴。树立新的裁判规则并广而告之，能够让争议消于未起，实现诉源治理，也能够让同类争议得到尽快解决。案例中的法院依法判决后，丁县政府的征收范围内也出现了类似情况。戊是戌村村民，因房屋年久失修经申请批准后开始拆旧建新。戊原有的房屋被拆除后，房屋征收决定作出，补偿安置方案与丙村的方案一致，规定按照房屋价值进行补偿。此时戊的房屋已被彻底拆除，丁县政府借鉴前述判决，对戊按照原有房屋价值与建房成本的差价进行了安置补偿，从根本上避免了行政争议的产生。

3.当调则调维护相对人权益

2022 年3 月8 日，周强院长代表最高人民法院在十三届全国人大五次会议上作工作报告时指出，“人民法院不仅要定分止争，还要为群众化解纠纷提供多种解决方案，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，……群众需要什么方式就努力提供什么方式，……”再次表明了人民法院以人民为中心的立场。受限于行政诉讼固有的制度设计，部分行政争议将难以通过诉讼的方式得到解决，但相对人的合理诉求应当得到保护，此时人民法院应当发挥自身优势，组织开展协调化解工作。当即使判决行政机关败诉也无法有效保障原告实质权益时，当争议涉及政策变化而影响当事人权益时，或者案件事实穷尽所有努力仍无法查清时，人民法院可以适用协调化解的方式对争议进行实质性解决，作为规则规定不足的兜底性和弥补性方案。

有学者担忧协调化解时，法院会通过放弃对行政行为的合法性审查换取争议的解决，甚至在协调化解的过程中还存在行政机关违法让渡公共利益以求得行为不被确认违法的可能。实际上，法院在协调化解的过程中并没有放弃对行政行为的合法性甚至是合理性审查，法院通过释法明理让行政机关改变原行政行为，其实就是对原行政行为的违法性评价。法院真正让渡的是行政机关的败诉率，而这其实是一种司法统计技术，实际上行政机关改变原行政行为，原告申请撤诉的，也应该算行政机关败诉。除避免败诉外，行政机关还会为达成社会管理目标、寻求社会稳定、减少本机关涉诉涉访量等目的积极参与法院的协调化解工作。实务中行政机关让渡公共利益息事宁人的情况，在当下的法治环境下已经很难发生，协调化解的合法性能够得到保障。

五、结语

实质性化解行政争议是一个系统性工程，单从行政诉讼一处发力，难以一蹴而就。行政争议多元化解机制中的各项解纷方式应充分发挥自身特有优势，彼此衔接顺畅、共同实现预期目标，建立规则社会、实现规则之治。党中央已明确要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，到2035 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。届时规则社会将得以基本建立，行政争议的解决将依托一个良性的社会背景更好地得到实质性化解。为实现这一宏伟蓝图，人民法院应持续发挥审判职能作用，积极开展各项社会治理工作，以解决行政争议为重要途径，为建立规则社会贡献司法力量。