中国-东盟气候合作历程：意义、问题与未来路径

黄 栋 刘云鹤

一、引 言

2022年2月，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布第六次评估报告第二工作组报告《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》。报告指出，气候变化已对人类福祉和地球健康造成了不可逆的危害，今天的行动不仅影响人类如何适应逐渐紧迫的气候变化威胁，而且也影响自然如何应对日益增加的气候风险。(1)IPCC，“Remarks by the IPCC chair during the press conference to present the Working Group II contribution to the Sixth Assessment Report”，https://www.ipcc.ch/2022/02/28/ipcc-chair-statement-wgii-ar6-press-conference/.应对气候变化需要全球共同行动。

中国与东盟自1991年建立对话关系以来，已在多领域形成合作互信。双方均极易受全球气候变暖威胁，正通过多领域合作携手参与气候治理、共同应对气候挑战。在气候危机愈发紧迫、双方进入全面战略伙伴关系的新背景下，回顾中国与东盟在气候相关领域的合作历史，总结合作特点及意义，及时发现问题并提出解决路径，兼具理论与现实意义。

二、中国-东盟气候合作历程

中国南部沿海地区和东南亚地区自然地理条件相似，面临相同的气候变化威胁；正式开启对话进程以来，中国与东盟在政治、经济等领域达成一系列合作，为进一步拓展气候合作奠定了互信基础；近些年，复杂的国际形势使发展中国家面临更多挑战。在此背景下，中国与东盟开启了气候合作领域的对话进程。

(一)中国-东盟气候合作背景

1.共同危机：自然地理条件和气候威胁

中国与东盟海陆毗邻，气候变化持续侵扰中国南部沿海地区和东南亚地区，中国和东盟诸国是全球最易受气候变化影响的代表性国家。

东南亚国家大部分位于北回归线以南、赤道附近，纬度较低，属热带季风气候或热带雨林气候，平均气温25～34℃，全年降水量1000～4000mm，平均湿度70%～90%。(2)汪亚光：《东南亚国家应对气候变化合作现状》,《东南亚纵横》，2010年第5期。受季风影响，大部分地区一年分为旱季和雨季，降水随季节发生变化。由于特殊的地理位置，厄尔尼诺现象和拉尼娜现象经常改变该地区的季风循环，进而大范围影响天气模式，由此带来高频率、高强度的季节性洪灾或旱灾。由于东南亚岛屿众多，沿海地区人口密集，各国更容易受到气候变化带来的海平面上升、极端酷热增加、台风更加猛烈、海洋变暖和酸化等影响。此外，人类活动正在破坏海洋生态环境，气候变化与生态恶化彼此影响。南海具有独特且复杂的生态环境系统，以丰富多样的生物资源而著称，海洋经济是沿岸国家发展的主要推动力。但是，多年来的生活污水、工业污染、持续过度捕捞等破坏性人类活动对南海的生态系统与可持续发展造成严重损害。(3)薛桂芳：《“一带一路”视阈下中国-东盟南海海洋环境保护合作机制的构建》,《政法论丛》，2019年第6期。当前，南海海域的多座渔场正面临渔业资源严重萎缩的紧迫现实；南海的“珊瑚金三角”受到自然因素和人为因素的双重干扰而严重退化，沿海城市和社区在风暴来临时更容易被侵袭；海洋资源的退化将导致东南亚地区旅游业衰落……南海海洋生态系统蕴含的巨大价值正面临严峻挑战，威胁沿海城市的发展与安全。相似的地理条件和共同的气候危机推进中国-东盟气候合作。

2.合作基础：对话进程和政治共识

中国与东南亚国家地域相近，山水相连，双方有着长期交往的历史。东盟成立于1967年，冷战的结束为中国与东盟建立直接联系提供了机遇，在新的国际政治格局中，双方明确了新的战略定位。伴随东盟共同体建设的稳步推进，中国与东盟的关系逐步深入，达成多项共识，为环境与气候合作奠定了坚实基础。

1991年7月，第24届东盟外长会议在马来西亚吉隆坡举办，时任中国国务委员兼外交部部长钱其琛出席，标志着中国-东盟对话进程正式开启。(4)中华人民共和国外交部：《中国-东盟合作事实与数据：1991—2021》，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_673019/202201/t20220105_10479078.shtml。次年，东盟把中国认定为“磋商伙伴”，重点议题为政治与安全。1993年，双方决定成立东盟-中国经贸合作联合委员会和科学技术联合委员会，推动双方在经贸和科学技术等领域的进一步交流与合作。1996年，中国与东盟成为“全面对话伙伴国”，迈出了对话合作的崭新一步。1997年，中国与东盟领导人进行了首次直接对话并发表联合声明，确立了“中国与东盟面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”的新方向，“睦邻互信”成为双方关系进一步发展的新坐标。(5)张蕴岭：《中国-东盟对话30年：携手共创合作文明》,《国际问题研究》,2021年第3期。2001年，第五次东盟与中国“10+1”领导人会议上，双方在政治、经济、医药卫生等合作领域达成诸多新共识，“在10年内建立中国-东盟自由贸易区”的提议获得一致认可。之后，中国与东盟在农业、金融、经贸、信息、湄公河开发、科技、非传统安全等十个方面开展合作并持续落实。(6)中华人民共和国外交部：《中方关于第五次10+3和10+1领导人会议以来后续行动的非文件》,https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682518/zywj_682530/200210/t20021020_9386049.shtml。多项共识促使双方不断拓展合作领域，为环境与气候合作奠定基础。

3.战略需求：战略位置和大国博弈

东盟连接亚洲、大洋洲，沟通太平洋、印度洋，坐拥马六甲海峡这一重要的海上交通要道。关键的枢纽位置使东盟在大国博弈中具有重要的战略价值。中国-东盟气候合作是双方共同应对气候变化、提高发展中国家适应气候变化能力、在政治博弈中彰显国家软实力的有效途径。

东盟是西方海权国家长期争夺的焦点地区。早在地理大发现过程中，麦哲伦便试图征服菲律宾；近代以来，东南亚地区沦为西方殖民地，遭受残酷的殖民掠夺，不难看出东盟地理位置的重要性。西方国家在这里攫取了大量经济利益与政治利益，(7)王秀红、李传永：《东盟的地理位置、环境及地缘力量构成》，《东南亚纵横》，2003年第1期。同时，东南亚又成为遏制非西方体系和陆权国家力量影响的基地。当今，随着周边国家的崛起和东盟共同体国际地位的提高，东盟不仅是中、日、韩、美、澳等大国博弈的重要区域，也是国际合作的重要对象。

在气候合作方面，东盟成为重要的博弈场，具体表现为两方面。一方面，在联合国气候谈判中，西方发达国家不断向中国、印度等发展中大国施加压力，同时拉拢小国和最不发达国家，诱发分歧和内讧，意图瓦解和分裂“七十七国集团加中国”的发展中国家阵营。另一方面，发达国家以各种借口拖延甚至拒绝向发展中国家兑现资金援助和技术转让承诺，在缺乏资金和技术援助的情况下，发展中国家应对气候变化的进程受阻、效果有限。当前，气候变化的影响持续加剧，发展中国家亟须团结合作，共同应对挑战。

(二)中国-东盟气候合作历程

1991年，中国与东盟建立对话关系，三十多年来，双方在政治、经济、科教文卫、非传统安全等诸多方面开展了宽领域、多层次、全方位的合作，取得了一系列的卓越成就。气候合作在中国-东盟合作框架中实现了从无到有、从对话沟通到实际行动、从单一领域到多领域融合推进的深刻转变，共同应对气候危机在双方合作中的地位不断提升，重要性不断显现。总结中国-东盟气候合作历程，以2002年《中国-东盟全面经济合作框架协议》的签订和2009年哥本哈根世界气候大会为节点，可以将中国-东盟气候合作分为三个阶段：萌芽阶段(1991—2002年)、发展阶段(2003—2009年)、深化阶段(2010年至今)。

1.萌芽阶段(1991—2002年)

在萌芽阶段，中国和东盟开始进行对话，在政治、经济、非传统安全等领域展开合作，达成广泛共识，为环境合作奠定基础，双方逐步将环境作为合作的一个方面列入对话议程。

1991年7月，东盟各国领导和中国外长聚首吉隆坡，这是我国与东盟的首次正式接触，为双方持续交流对话拉开序幕。(8)张蕴岭：《东盟50年：在行进中探索和进步》，《世界经济与政治》,2017年第7期。1992年，中国先后加入了由亚洲开发银行(ADB)主导的大湄公河次区域合作、东盟-湄公河流域开发合作等机制，承诺通过贸易往来加强对沿岸国家的支持。2002年11月，在第一届大湄公河次区域首脑会议上，六国领导人发表了联合声明，并批准了2002—2012年的大湄公河次区域战略框架，开始关注并开展环境保护方面的合作。(9)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》,《世界经济与政治》,2017年第7期。2002年11月，中国与东盟签署了《中国-东盟全面经济合作框架协议》，首次将环境保护纳入双方的合作议题，这标志着中国与东盟的环境合作正式开始，意味着双方将在更广阔的范围内开展环境合作。(10)鲁道夫·赛维里诺：《中国-东盟关系：过去、现在与未来》,王玉主译，《当代亚太》,2008年第3期。

在萌芽阶段，中国与东盟的广泛合作为双方进一步达成共识、促成新型合作奠定了基础。双方意识到合作应扩展到更多领域，环境合作被提上日程。但是，气候变化相关问题还未单独出现在双方的对话与实践中，而是被包含在“10+3”、大湄公河次区域合作等区域合作框架的生态环境整治的内容中。(11)朱新光、齐峰：《浅析中国-东盟气候合作》,《国际问题研究》,2009年第2期。

2.发展阶段(2003—2009年)

《中国-东盟全面经济合作框架协议》宣告中国与东盟正式开始环境合作，双方就环境问题频繁交流，对气候变化问题越来越重视。

2004年，首次中国-东盟环境政策对话研讨会召开，双方就环境合作的未来发展和优先领域达成一致意见。2005年，在世界银行的支持下，中国与大湄公河流域国家开展了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊计划”合作项目，大力开展关键地段人工促进生态系统恢复工作，保护和恢复区域生物多样性。该项目将生物多样性保护与扶贫、应对气候变化结合起来，为解决气候问题寻求自然之道。2007年，环境保护被列为中国-东盟(10+1)领导人会议机制下的重点合作领域。在同年11月召开的第三届东亚峰会上，东盟 10 国与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰等 16 国领导人签署并发表了《气候变化、能源和环境新加坡宣言》，气候变化已成为宣言中的关键议题。2009年，《中国-东盟环境保护合作战略(2009—2015)》由双方联合编制完成，该战略提出，加强中国与东盟及各成员国关于气候变化等全球环境问题的双边协调与沟通。(12)黄栋：《多源流理论视角下东盟应对气候变化政策的分析》,《学术论坛》,2017年第3期。

在发展阶段，中国与东盟各国对气候问题的关注程度大幅提高，气候合作从无到有，从对话沟通转为实际行动。但是，中国-东盟的气候合作多在东亚峰会、亚太经济合作组织(APEC)、湄公河次区域合作等区域合作框架下执行。随着气候危机的加剧和新合作机制的出现，气候治理逐渐成为双方合作的重点领域。

3.深化阶段(2010年至今)

在深化阶段，中国逐步崛起，东盟共同体建设持续推进，双方的国际地位和国际影响力逐渐提高。在全球气候危机加剧的形势下，中国-东盟气候合作逐渐深化，具体表现为三个方面：

其一，气候合作形式多样化。2009年，哥本哈根世界气候大会提出，应对迫在眉睫的全球气候问题需要更加广泛切实的国际气候合作。气候合作在国际合作中的地位不断上升，中国-东盟在气候治理方面也开展了多元合作。2010年，中国-东盟环境保护合作中心成立，为双方环境保护合作战略和项目的落实提供支撑，双方通过该平台着手制定《中国-东盟环境合作行动计划》，2021年发布的新行动框架进一步将“应对气候变化与空气质量改善”单列为中国-东盟环境合作的四大重点战略方向之一。此外，自2019年联合国气候行动峰会提出“基于自然的解决方案”以来，中国在海洋、林业、农业可持续发展与生物多样性保护等方面积极开展多边合作，寻求基于自然的解决方案以应对气候危机。红树林生态系统是全球生产力最高的海洋生态系统之一，中国-东盟区域的红树林面积约占全球红树林面积的33%。(13)胡晓蓉：《中国-东盟红树林保护倡议正式发布》，《云南日报》，2021年9月28日。21世纪以来，中国与东盟国家均着手开展红树林保护行动，并在近年来通过《生物多样性公约》第十五次缔约方大会、中国-东盟环境合作周、专题论坛与研讨会等双边、多边机制推进红树林生态修复领域重点合作。

其二，气候合作迈向新高度。在中国-东盟气候合作中，新型多边合作机制发挥了重要作用。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。”中方还在《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》中强调应对气候危机的重要性，中国-东盟合作机制被列为需要加强的环保合作机制之首。“一带一路”倡议的提出和建设的推进为中国与沿线各国开展气候治理合作提供了新契机。此外，由东盟主导发起的《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP)已于2022年正式生效，该协定通过经贸合作为气候合作奠定基础，推动经济发展与气候治理的深度融合，为中国-东盟气候合作开启崭新篇章。

其三，气候合作迎来新起点。2021年是中国-东盟建立对话关系30周年，双方正式宣布建立中国-东盟全面战略伙伴关系。三十年来，中国和东盟不仅经历了国际形势和全球格局的深刻变化，彼此的关系也实现了跨越式发展：双方已成为最大规模的贸易伙伴、最富内涵的合作伙伴、最具活力的战略伙伴。(14)张依琳：《2021年中国-东盟环境合作周活动在北京举行》，https://view.inews.qq.com/a/20210723A03LXQ00。站在全面战略伙伴关系的新起点上，双方将迈进合作“提质升级”的新征程，共同构建关系更加紧密的“中国-东盟命运共同体”。面对深刻影响全球的气候危机，中国-东盟将以全新的合作姿态，于新起点持续前进。

三、中国-东盟气候合作特点及意义

(一)中国-东盟气候合作特点

在气候危机愈发紧迫的21世纪，中国-东盟气候合作稳步推进，在广泛领域建立了多层级的合作与对话机制，形成渐进性、宽领域、多层次、广参与的中国-东盟气候合作模式。

1.渐进性合作过程

近些年来，气候变化愈发严峻，国际社会进一步重视气候合作与治理，中国-东盟气候合作逐步深化，呈现渐进性态势。

中国-东盟气候合作始于环境合作。2002年，《中国-东盟全面经济合作框架协议》宣告中国与东盟的环境合作正式开始。2004年，双方召开首次环境政策对话研讨会。之后，双方在生态建设、环境保护、应对气候变化等领域的合作不断加深，成效显著。全球气候问题日趋紧迫，气候合作逐步成为双方合作的重要议题。在第三届东亚峰会上，16国签署《气候变化、能源和环境新加坡宣言》，《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》继续强调重视气候变化，2021年最新一期的《中国-东盟环境合作行动计划》将“应对气候变化与空气质量改善”单独作为中国-东盟环境合作的四大重点战略方向之一；从大湄公河次区域合作、“澜湄合作”推动地区可持续发展，到联合国气候大会上“中国-东盟合作共同应对气候变化”中国角边会的交流对话，再到“中国-东盟红树林生态廊道建设”的基于自然的气候变化解决方案……中国-东盟气候合作机制逐渐增多、合作政策逐渐完善、实践领域逐渐拓展，双方的合作正向纵深推进、向实处发展。

2.多层次合作机制

中国是东盟的对话伙伴和东亚“10+3”区域合作伙伴，中国与东盟的合作机制展现出多层次的特点。如今，在应对气候变化领域，双方的合作机制包括领导人会议、环境合作论坛、相关议题研讨会和活动等。另外，中国与东盟还利用联合国、亚太经合组织、亚洲开发银行、“一带一路”建设等多边平台及其机制在气候相关领域开展合作。

东盟与中国“10+1”领导人会议为双方在气候变化领域的合作确定总基调。截至2021年，双方已成功举办24届领导人会议，近年来，“气候问题”“绿色可持续”等一直是中国与东盟国家领导人交流中的重要关键词。2021年，《中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会联合声明》强调，双方将加强在气候变化等领域的合作，推动区域高质量发展和绿色可持续复苏。

作为中国-东盟领导人会议的进一步延伸，东亚“10+3”框架逐渐成为东盟与中日韩共同加强环境保护、应对气候变化的合作机制，有力推动了中国-东盟与东亚气候合作的深入发展。在此合作机制下，东盟与中日韩围绕气候合作问题展开讨论，制定宏观层面的气候治理战略，并通过环境部长会议、环境高级官员会议、环境合作论坛等形式，推动东盟与中日韩在清洁能源技术开发、水资源管理、低碳技术分享等领域开展广泛合作。

2011年以来，中国-东盟环境合作论坛已连续成功举办十届，在中国-东盟环境保护合作中心的组织下，该论坛逐渐成为区域内具有重要影响力的高级别环境对话机制。与会人员不仅涉及东盟国家环境官员、驻华使节、中国地方生态环境工作者，还包括相关国际组织、研究机构、企业等代表，为中国与东盟进行区域环境政策沟通搭建了有效平台。

除双边合作机制外，中国与东盟在联合国气候大会、全球生物多样性谈判、亚太经合组织、大湄公河次区域、“一带一路”倡议等更加广泛的平台中积极开展气候合作。多层次的气候合作机制为中国与东盟达成更加广泛的共识提供保障。

3.宽领域合作内容

三十年来，中国-东盟的对话与合作关系不断发展，从最初的经济领域扩展到各个领域，为双方带来实际成效。其中，气候合作是双方合作的重要面向，不仅包括政策对话、节能减排，还涉及能源转型、生物多样性保护、海洋生态保护等广泛的领域，意在为减缓气候变化提供多种有效方案。

在保护生物多样性方面，早在2005年，中国与大湄公河流域国家就达成了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊计划”合作项目，大力开展关键地段人工促进生态系统恢复工作，保护和恢复区域生物多样性。在2021年《生物多样性公约》第十五次缔约方大会非政府组织平行论坛第一主题论坛中，“中国-东盟红树林保护倡议”正式发布，号召全社会积极参与红树林保护行动，发掘中国-东盟应对气候变化新重点，标志着双方的红树林保护合作进入新阶段。生态修复、生态保护和加强生态管理等方法，是促进应对气候变化和保护生物多样性协同增效的有效手段，有助于增加碳汇，控制温室气体排放，改善生态服务功能，提高气候韧性。(15)胡晓蓉：《中国-东盟红树林保护倡议正式发布》，《云南日报》，2021年9月28日。

打造中国-东盟蓝色经济伙伴关系是实现经济社会可持续发展目标的重要举措。在2019年第22次中国-东盟领导人会议上，李克强总理提出，双方应在海洋科技创新、海洋产业、海洋生态保护等领域推动务实合作，推动“海洋减塑行动”。2021年第24次中国-东盟领导人会议继续强调加快推进构建蓝色经济伙伴关系，并在《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》中将其设定为重要目标之一。

能源转型是应对气候变化问题、促进可持续发展的关键行动，已成为国际气候合作的重要抓手之一。2021年，在中国-东盟建立对话关系30周年峰会上，中方表示应同东盟国家共同积极探索建立清洁能源合作中心，加强双方在可再生能源领域的技术分享，为推动区域能源转型共同努力。《中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会联合声明》宣布，加强绿色投融资、新能源技术等领域的合作，推动区域能源、经济和产业结构转型优化，共同实现低碳发展和可持续绿色增长。现阶段，中国已在东盟国家投资多个可再生能源项目(集中于水电方面)，(16)张孟岩：《助力东盟能源转型 共建绿色“一带一路”》，http://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/4490. htm。并通过“中国-东盟电力合作与发展论坛”“东亚峰会清洁能源论坛”“中国-东盟合作推动能源转型与气候韧性发展会议”等多个平台进行能源转型对话。

4.多元化参与主体

当前，气候治理主要由政府主导，随着气候治理体系的复杂化和非政府组织的成熟化，非国家行动者开始在许多方面影响气候政治的表现形式和制度化进程。中国-东盟气候合作在一定程度上也受到国内非政府组织对话与活动的推动。

2018年，全球气候行动峰会在美国加利福尼亚州举办，中国代表在会上表示，国内有关非政府组织已启动“气候变化全球行动”，在资金、技术等方面积极支持中国政府推动绿色“一带一路”建设、气候变化南南合作等。该行动将东盟各国列为首选合作对象，已促成多个项目，如开展技术培训、协助编制缅甸可再生能源规划、邀请中国与东盟相关专家研讨交流等，助推东盟实现经济增长和减缓气候变化的双赢。(17)《中国与东盟共同推动应对气候变化与生态合作》，《中国报道》，2020年第4期。

2019年，在马德里世界气候大会“中国-东盟合作共同应对气候变化”中国角边会上，永续全球环境研究所(GEI)执行主任金嘉满介绍，GEI作为中国的非政府组织，已在发展中国家特别是在东盟国家开展了多样的应对气候变化相关工作，如与缅甸教育部和能源部开展可再生能源规划示范合作、推动东盟红树林保护合作等，并表示GEI将在中国与东盟的合作中继续贡献力量，提供基于自然的解决方案，共同应对气候变化。

中国-东盟民间参与应对气候变化工作的成果，最具代表性的当属“中国-东盟红树林保护网络”。2021年，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会非政府组织平行论坛中，中国和东盟国家的企业家、基金会、研究机构、社会公益机构以及相关国际组织共同发起成立“中国-东盟红树林保护网络”，并发布《中国-东盟红树林保护倡议书》，承诺并号召社会各界积极参与红树林保护行动。该倡议旨在保障区域内的沿海居民继续享受红树林所带来的福祉，助力拓展区域生态环境保护合作，形成基于自然的气候问题解决方案。

此外，中国的非政府组织还积极参加联合国气候大会和其他多边气候变化会议、伙伴关系对话会议等，通过谈判就环境、能源等议题达成一致，(18)张丽君：《气候变化领域中的中国非政府组织》，《公共外交季刊》, 2016年第1期。举办“中国-东盟合作推动能源转型与气候韧性发展会议”“中国-东盟区域红树林保护实践研讨会”“共建蓝色经济合作伙伴关系国际研讨会”等非官方会议，搭建交流对话平台。

(二)中国-东盟气候合作意义

应对气候危机并非一国之责。中国与东盟坚持平等、尊重、“共同但有区别的责任”等原则开展气候合作与对话，不仅有助于双方共同应对气候危机、促进可持续发展，也为国际社会的气候治理提供了经验与方案。

1.有利于促进地区经济社会可持续发展

保护与发展相辅相成，应对气候变化涉及经济社会发展的各个方面，不仅关系生态环境保护，还关系社会民生，(19)祁悦、樊星、杨晋希等：《“一带一路”沿线国家开展国际气候合作的展望及建议》,《中国经贸导刊(理论版)》,2017年第17期。中国-东盟共同应对气候变化的合作将为地区共同发展与繁荣提供机遇。

中国已是世界最大的二氧化碳排放国。2020年，印度尼西亚以5.90亿吨二氧化碳排放量位居东盟第一、世界第十。(20)“CO2 Emissions|Global Carbon Atlas”，http: //www. globalcarbonatlas. org/en/CO2-emissions.地理位置、发展水平、经济结构等因素导致中国与东盟受气候变化影响巨大，对于脆弱人群来说，气候变化意味着更加频繁和剧烈的洪水、旱灾和风暴。灾害可能重创地区经济，对广大民众的生计乃至生命形成威胁。应对气候变化问题须兼顾社会效益和经济效益，实现绿色、低碳和可持续发展是中国与东盟的共同目标。

“中国-东盟红树林保护网络”旨在为减缓气候变化提供基于自然的解决方案，将成为中国与东盟国家协调沿海地区经济发展与海岸红树林保护的有力举措，汇聚应对气候危机、修复生态环境、促进经济发展三方面的力量，成果预计将惠及中国和东盟沿海逾12亿居民。(21)《中国与东盟共同推动应对气候变化与生态合作》，《中国报道》，2020年第4期。中国在东盟国家投资建设的新能源项目不仅可以助力东盟国家的能源转型，也能够促进地区经济平稳发展，提高当地居民的生活水平。“澜湄合作”机制下的生态治理、物种保护将促进全流域经济绿色发展，“好风景为村民带来好光景”。能源转型、绿色经济、非传统安全等合作机制不仅是中国与东盟应对气候危机的可行方案，也促进了双方在技术、政策、资金、人才等方面开展沟通与合作，有利于将减缓气候变化与增加就业、减贫、环境保护、经济发展等任务统筹起来，促进当地可持续发展。

2.有利于共同应对气候变化挑战

中国-东盟气候合作为双方搭建了经验分享、技术创新、优势互补的合作平台，推动双方共同应对气候变化挑战，具体表现在以下两个方面：

其一，平台的搭建将拓展气候合作的广度与深度，为双方共同应对气候变化提供帮助。中国与东盟利用首脑外交、部长级对话机制和其他多边合作机制、非正式研讨会等形式，在政策对话沟通、绿色经济发展、技术与经验分享、促进能源结构转型等方面已开展了一系列合作，双方优势互补，共同应对气候变化，促进地区可持续发展。

其二，中国-东盟气候合作的成功将为国际社会应对气候变化的合作提供先进经验。中国与东盟不仅在政府层面达成多项气候合作，还利用“一带一路”“南南合作”“澜湄合作”等多边机制加强气候合作、生态保护及绿色经济的协同发展。非政府主体也积极参与，推动中国与东盟达成更多合作共识，开展有力实践。中国与东盟的渐进性、宽领域、多层次、广参与的气候合作为全球气候合作提供了诸多宝贵经验。

3.有利于推动全球气候治理，加快构建气候共同体

气候变化亟须国际社会通力合作、共同应对。中国是世界最大的发展中国家、全球第二大经济体，东盟是亚太地区重要的共同体，二者的国际地位和国际影响力与日俱增。中国-东盟气候合作将推动全球气候治理，加快构建气候共同体。

除积极推动本地区的气候合作外，中国与东盟国家还坚定支持《巴黎协定》及气候多边进程，推动气候变化南南合作、绿色“一带一路”倡议等的落实，不断提高国家自主贡献力度，为推动碳达峰目标早日完成和气候领域全球合作的深入发挥了积极的建设性作用。

2022年，由东盟主导发起的《区域全面经济伙伴关系协定》正式生效，体现了东盟在地区合作中的引领作用，提高了其国际地位。成员国可通过自由贸易协定(FTA)促进绿色合作，为创新、绿色、融合、可持续发展注入新动力。中国自2020年在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标以来，一直致力于降碳减排、绿色发展，承担大国责任，展现大国担当，做全球气候治理的参与者、贡献者和引领者。中国-东盟气候合作可以提高双方在全球气候治理领域的参与度和领导力，进一步巩固气候外交，深化大国合作，加强气候治理，抵御气候风险，应对气候变化，在全球发展倡议下，共建清洁、低碳、美丽、韧性的新世界。

四、中国-东盟气候合作现存问题

(一)气候合作领域过于分散

近年来，中国-东盟在气候领域的合作形式不断创新、内涵更加丰富、机制持续完善，展现出积极向好的一面。但是，也应注意到，双方气候合作重点不够突出，合作领域较为分散，难以形成气候治理合力。

从目前来看，气候变化涉及农林渔资源可持续利用、能源保护与转型、生物多样性保护、水资源的保护利用、灾害管理与气象监测、环境教育与人才培养、城市可持续发展、交通运输管理等众多领域。中国与东盟在环境保护、生态修复、减灾救灾、海洋环境治理、清洁能源、技术转移、碳排放、碳交易、生态友好型城市建设、绿色经济等诸多与气候相关的领域开展了丰富的合作。多路径推进气候合作的同时，双方的合作缺乏系统规划，合作重点与优先事项不够突出。在气候问题日益紧迫、国际格局日益复杂的背景下，气候变化本身的广泛性、合作重点的模糊性将使中国-东盟气候合作难以形成聚集效应，削弱应对气候挑战的能力。

(二)气候合作制度缺乏强制力

制度的建立和完善是开展国际气候合作的重要基础。现阶段，中国-东盟气候合作制度多以“软法”为主，缺乏约束力和强制力，无法为双方开展气候合作、采取切实行动提供坚实保障。

在中国-东盟的气候合作过程中，双方在多层次合作机制下先后发布多项文件，为气候合作制定规划，如《中国和东盟领导人关于可持续发展的联合声明》《中国-东盟环境保护合作战略》《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》以及一系列《中国-东盟环境合作战略及行动框架》等。但是，此类联合声明、战略共识皆属于“软法”范畴，旨在表明双方未来的合作方向，不具备法律约束力与强制力。(22)徐璐：《论中国-东盟环境合作法律机制——从中国视角出发》,《法制与社会》，2017年第1期。如何实施文件中的合作规划，各国也缺少进一步的规章制度及行动指南，强有力规范的缺失将导致执行合作目标的力度减弱。没有执行力的气候合作协议无法解决气候变化问题，(23)马文飞：《全球气候法治的现实困境与实现路径》，博士学位论文，吉林大学，2021年，第33页。对双方气候合作效果及目标的达成将产生不利影响。

(三)气候合作缺少监督与反馈机制

针对中国与东盟已形成的内容丰富、领域多元的行动方案、战略共识等，现阶段仍缺乏后期跟踪与信息披露制度，系统性监督及反馈机制尚不健全，实践成果无法评估。

《中国-东盟环境合作战略(2016—2020)》提出，“推动气候变化减缓与适应、环境友好以及气候变化适应城市等领域合作”，并将其置于“环境可持续城市”的目标之中；新一期的行动框架进一步将“应对气候变化与空气质量改善”单独作为中国-东盟环境合作的四大重点战略方向之一。回顾上一期目标的落实情况，报告仅声明“建立伙伴关系”“开展系列研讨”等，未评价执行效果，也就难以适时调整。缺乏监督及反馈机制导致信息不透明，有损于气候合作主体的积极性，降低民众的满意度。又如，早在2018年，中国-东盟环境合作论坛宣布启动中国-东盟环境信息共享平台，称中国与东盟将不断深化相关大数据合作，以科技推动生态环境治理。但如今，该平台与中国-东盟环境保护合作中心共用一套网络系统，信息披露内容仅涉及双方合作的部分法规、政策，并未实现环境数据和信息集成的目标。

(四)东盟各国发展水平不同为共同合作带来挑战

东盟十国经济发展水平不同、资源禀赋不同、面临的气候变化威胁程度各异，导致各国的利益关切存在差异，这为中国-东盟气候合作带来挑战。

国际货币基金组织(IMF)数据显示，2021年，东盟国家人均GDP前四位的新加坡、文莱、马来西亚、泰国与东盟其他国家差距较大；新加坡人均GDP为7.28万美元，居东盟首位，是缅甸的近60倍。在资源方面，东盟能源体系的现状是资源禀赋较好、高碳结构突出、用电水平落后、需求增长旺盛。(24)张锐、王晓飞：《东盟能源转型：困局与展望》，《东南亚研究》，2021年第4期。由于东盟各国经济水平差距较大，部分经济落后的发展中国家已形成对高碳能源体系的路径依赖，难以兼顾能源供给与能源转型。这些国家担心能源转型将阻碍本国经济发展，对低碳发展等目标的积极性不高。

作为合作共同体，东盟有其共同利益，但各国也格外关注自身的发展。因此，在中国与东盟开展气候合作的过程中，难免有国家采取“搭便车”行为，接受和欢迎符合本国发展利益的项目，忽视或拒绝有悖于本国发展路径的合作制度，甚至时有冲突发生。另外，受地缘因素的影响，东盟处于大国博弈的窘境之中，往往受到牵制左右为难，因此国际形势对东盟各国的影响势必会波及中国-东盟的各项合作。

五、中国-东盟气候合作未来路径

(一)聚焦重点领域，厘清合作机制

气候变化的影响具有全面性和综合性等特征，应对气候危机的相关合作需要从多方面着手，开展全方位、多领域的合作。在中国与东盟气候合作不断深化的过程中，应注意紧急问题和优先领域，厘清多层机制，有的放矢地开展合作。

一是突出重点合作领域。基于自然的解决方案较好地兼顾了保护与发展，应成为中国-东盟未来合作的重点。现阶段，中国-东盟红树林保护是基于自然的解决方案的合作重点，应进一步推进实施。红树林保护合作不能仅停留在论坛、研讨会等层面，应建立长效机制、开展项目实践，并在相关网站上及时披露项目进展、公布合作成果。二是聚焦双方优势领域开展合作交流。东盟地区可再生能源潜力巨大，(25)Ashley Vidinopoulos, Jonathan Whale, Ursula Fuentes Hutfilter,“Assessing the technical potential of ASEAN countries to achieve 100% renewable energy supply”,Sustainable Energy Technologies and Assessments, vol.42(2020).农业可持续发展需求突出，(26)Ritika Chopra, Cosimo Magazzino, Muhammad Ibrahim Shah, et al,“The role of renewable energy and natural resources for sustainable agriculture in ASEAN countries: Do carbon emissions and deforestation affect agriculture productivity?”,Resources Policy,vol.76(2022).但各国资源禀赋不同、发展水平各异，气候合作存在较大空间。近些年来，我国在能源结构调整、降低碳排放强度、提升生态碳汇能力、发展新能源产业和绿色金融等方面都取得了一定成果。未来，双方应以彼此的优势领域为抓手开展进一步合作。三是统筹气候治理与经济社会发展。在全球践行《巴黎协定》温控目标、我国推进“双碳”目标、东盟经济发展与转型等多重时代背景下，保障能源安全、推动能源转型势在必行。中国和东盟可将能源合作列为发展方向与优先领域，有针对性地促进技术分享、人员交流、项目建设、企业发展等。四是避免合作机制重叠。国际机制的同质化和功能趋同问题长期困扰和阻碍国际合作。(27)Daniel W. Drezner, Two Challenges to Institutionalism, Wilfrid Laurier University Press,2008, pp.139-159.中国与东盟的气候合作应优化多层合作机制，避免主体、议题、功能等的重叠，针对不同合作领域、涉及区域等科学运用多层次的合作机制，选择最优路径，推动目标达成。五是运用技术手段加强双方气候合作。在科技飞速发展的今天，新兴技术将为全球应对气候变化提供帮助。“十四五”时期，绿色低碳和减污降碳协同增效技术的研发与应用将成为我国环保产业的重点发力方向，东盟国家也面临着本国技术水平与国家自主贡献目标无法平衡的难题。减缓和适应气候变化技术的创新、应用与交流不仅符合中国与东盟国家可持续发展的需求，也将为双方的气候合作注入新活力。

(二)加强制度有效性，提高政策执行力

气候变化是超越地缘政治和意识形态的全球性挑战，需要国际社会开展更多务实的行动与合作。中国与东盟在加深各领域合作的同时，应加强相关制度的有效性和约束力，提高政策执行力度，保证有效性。

其一，促进国际协议的国内落实。任何国际合作条约的落实和履行都需要国内法加以保障，因此，在合作协议或战略共识基础上，中国和东盟应积极促进规则制度的本土化，使其既与国际气候制度相衔接，也与国内相关制度及法律相统一，保证气候合作机制的可操作性。其二，从地区、行业等方面细化制度规则。在中国-东盟气候合作制度和东盟内部规则的基础上，细化地区规则、行业标准，提高制度的有效性，避免气候合作中发生外交争端。其三，吸纳多元主体共同制定气候合作的制度与战略。在规则制定过程中，不仅要考虑相关国家的整体利益，也要回应企业、社会与公众的关切，推动建立能够形成广泛共识的具体合作规则，以提高制度的执行力。

(三)建立监管机制，接受社会监督

在加强中国-东盟气候合作制度有效性和约束力的基础上，须加快建立并完善监督监管机制，提高合作政策实施透明度，接受社会监督；同时，通过信息披露等形式有效推动公众共同关注气候变化，形成生态环境保护的社会共识。

可以预见，中国与东盟将在气候变化领域达成更加广泛深入的合作，将气候合作从环境合作中剥离出来，给予更多关注、诉诸更多行动势在必行。可借助互联网、大数据等技术促进数据互联互通，落实中国-东盟环境信息共享平台建设。信息共享平台不仅要全面呈现相关政策文件、发布系列研究报告，还能够持续更新能源转型、经济合作、技术分享、人员交流等方面的信息，反馈公众的意见。此外，信息共享平台应包括实施项目的数据库等，链接相关合作项目网站，让公众更加方便、全面地了解项目进展情况，向全社会展示中国与东盟在相关领域的切实合作和共同努力。

(四)尊重东盟整体利益，利用多种合作机制

东盟各国发展情况不一、利益诉求不同，中国应在尊重东盟整体利益的基础上，科学利用多层次合作机制，与各国开展气候合作。

在复杂多变的国际局势下，中国始终秉持“亲诚惠容”理念，与周边国家深化合作，推动双边、多边关系不断走深走实，始终坚持做全球气候治理的参与者、贡献者、引领者。在与东盟合作的过程中，我国应在“支持东盟在区域架构中的中心地位与东盟一体化和共同体建设”的基础上，结合自身的可持续发展战略和“双碳”目标，以中国-东盟领导人会议为中心、以国际多边合作为抓手、以非正式对话及研讨会为补充，在应对气候变化问题上加强政策对话、开展务实合作，结合东盟各国国情与发展需求，在生态保护、技术共享、能源转型、农业可持续发展等项目的合作中切实把气候治理、环境保护与当地经济发展统筹起来，回应东盟各国的不同利益关切。

(五)引领国际气候合作，促进可持续发展

有效应对气候变化，仅靠技术手段是远远不够的，全球治理有助于人类应对气候挑战。中国与东盟不仅要在双边机制中加强气候合作，也要为推进全球气候治理提供机制、方案与动力，积极引领全球气候合作。

中国“一带一路”倡议自实施以来得到了沿线国家的积极响应，各项合作取得显著成果。“一带一路”沿线国家经济发展较快，温室气体排放量大，应对气候变化态度积极，促进绿色可持续发展势在必行，“一带一路”合作机制为各国提供了加强气候合作、实现绿色发展的重要契机。《区域全面经济伙伴关系协定》已于2022年正式生效，彰显了东盟在东亚地区的中心地位，说明东盟在构建开放包容的地区架构中具有重要作用。协定的实施将对各成员国的经贸与人文往来产生显著的促进作用，推动各方在应对气候变化和其他民生领域开展更加深入的合作，从而提高地区民众福祉，促进可持续发展。

零和博弈不可取，各国必须坚持可持续发展、多边主义、“共同但有区别的责任”原则，相互尊重、包容互鉴、合作共赢、言出必行，加快建立求同存异的全球治理机制，尊重共同意愿，包容彼此差异。在全球发展倡议下，中国与东盟应在更加广阔的平台上为构建气候共同体贡献智慧。

六、结 语

气候变化和由此引发的灾害、贫困与不平等已成为全球面临的关键问题。《巴黎协定》提出将全球平均气温升幅控制在2℃以内、并尽量向1.5℃的目标努力，这需要各国将雄心勃勃的目标转化为切实的行动。近些年的研究显示，如果全球平均气温上升幅度超过1.5℃，生态系统和人类社会将面临严重威胁。全球行动刻不容缓。

中国与东盟已走过三十年的合作历程，在广泛对话交流的基础上达成诸多合作共识。双方已在气候变化领域开展了多样化的合作，并同时致力于减少地区贫困、促进可持续发展。随着双方全面战略伙伴关系的确立、国际地位和影响力的显著提升，中国-东盟气候合作必将为国际社会提供经验。未来，中国与东盟国家应系统审视双方在气候合作中存在的问题，有的放矢地加以解决，进一步推动科学有效的气候合作。