美国智库的南海研究及政策影响评估——以战略与国际研究中心为例

庞卫东

内容提要:美国智库间接影响美国的南海政策。战略与国际研究中心(CSIS)长期关注南海问题，产出了大量研究成果，对美国南海政策的制定产生了一定的影响。通过分析该中心2009年至2022年关于南海问题的成果可以发现，战略与国际研究中心的研究主要集中于解读中国的南海政策、分析中越和中菲南海争端、探讨美中东盟三角关系下的南海问题、为美国制定南海政策提供意见和建议。其研究成果具有较强的前瞻性和预测性及明显的矛盾性，呈现出微观与宏观并重、意识形态性与客观性并存的特点。战略与国际研究中心之所以能产生高质量的研究成果，得益于其在研究独立性、人员流动、研究方法和公众参与方面的制度设计，这些举措对中国国际事务类智库具有一定的借鉴意义。

自2009年以来，美国逐步介入南海争端，目前已成为中国在南海维护国家主权的主要挑战者。在此过程中，美国外交、国防和安全类智库持续关注南海问题，从外交、经济、军事、能源等角度开展深入研究，并向白宫、国会、国务院、国防部报送了一系列研究报告和专报，对美国的南海政策产生了一定的影响。

一、美国智库的南海研究概观及战略与国际研究中心

从整体上看，美国主流智库关于南海问题的态度大体有四种倾向：强硬派、中间偏强硬派、中间偏温和派、温和派。以企业研究所(American Enterprise Institute)、传统基金会(Heritage Foundation)等为代表的强硬派智库，一方面多次批评中国的南海政策，攻击中国的“九段线”不符合国际法，指责中国在南海的行动导致了紧张局势升级；另一方面，强硬派智库大多认为，民主党政府尤其是奥巴马总统的南海政策未能有效应对中国在南海的“扩张”。企业研究所和传统基金会虽在南海问题上都属于强硬派，但两者之间的一个重要差别在于，传统基金会只提强硬建议而较少批评政府，企业研究所既提强硬建议又批评政府。

在应对策略上，两个智库皆强调美国对中国应采取更加强硬的态度，并强调应增加海军军费，以应对中国在南海的挑战。两者还建议美国政府放弃中立立场，明确支持菲律宾在南海的权利主张；美国必须放弃让东盟在处理南海问题上发挥核心作用的想法，美国总统及其内阁官员应继续参加东盟会议并提出他们认为合适的南海问题方案，进一步推动南海争端国际化。在是否批准《联合国海洋法公约》问题上，企业研究所和传统基金会也与民主党政府意见相左，都反对参议院批准该公约。

以卡内基国际和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)和布鲁金斯学会(The Brookings Institution)为代表的温和派则强调，南海的紧张局势升级是声索方竞相采取对抗行动所致，两个智库都批评美国政府的南海政策过于强硬，不希望因南海问题而损害美中关系。在政策建议方面，两个智库所提建议以保持南海局势稳定及和平解决争端为主。学者大多主张美中两国应就相关问题、目的和后果达成更清晰、更深入的共识，并就如何避免矛盾升级作出共同承诺，力求在相互竞争中取得平衡，减轻美中之间因南海紧张局势升级而产生的压力。

以战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS，以下简称国际战略中心)和新美国安全中心(Center for a New American Security)为代表的中间偏强硬派，以及以海军分析中心(Center for Naval Analyses)和兰德公司(Rand Corporation)为代表的中间偏温和派，基本赞成美国的南海政策，对政策的细节及如何应对可能的挑战提出了一些建议。虽然这几个智库的政治倾向略有不同，但在南海问题上的立场却较为相似。它们对中国的南海政策多持批评态度。在应对策略上，中间派与强硬派有所不同，主要强调美国应信守中立立场，缓和南海紧张局势，和平解决争端；尊重国际法，批准《联合国海洋法公约》；尊重东盟在处理南海争端中的主导地位；可借鉴《斯瓦尔巴条约》，制定合理的能源分配方案；美国不应制定全面反华政策，不应拒绝邀请中国参加环太平洋军演。同时，美国还应通过“航行自由行动”应对中国在南海“过度”的权利主张。

美国政府倾向采纳以国际战略中心为代表的中间偏强硬派的建议，采用打拉结合的方法：一方面，联合日本、印度、澳大利亚等域外国家，积极扶持越南、菲律宾等东盟国家向中国施加压力，迫使中国在南海问题上让步；另一方面，又明确表示不愿与中国就南海问题发生正面冲突，希望南海保持相对稳定。

总部位于华盛顿罗德岛大街1616号的国际战略中心，成立于1962年，是目前美国规模最大的国际问题研究机构。60多年来，该中心聚集了大批国际关系学界泰斗和政坛精英，奠定了其在美国乃至世界战略与政策研究机构中的前沿地位。在宾夕法尼亚大学所做的全球智库排名中，国际战略中心在过去十多年一直名列国防和安全类智库榜首。2022年，国际战略中心拥有全职研究人员83人，兼职研究人员450余人。据2020财年最新数据，国际战略中心共收入4280万美元，在美国智库中名列前茅。

作为全球著名的国际安全类智库，国际战略中心非常重视南海问题，从不同角度进行分析，发布了一系列研究成果，对美国的南海政策及实践具有一定的影响。本文以2009—2022年间国际战略中心的南海问题研究成果作为分析对象，在考察这些成果的主要内容和观点的基础上总结研究特点，探究该中心对美国南海政策的影响。(1)本文之所以选择2009作为研究起点是因为本轮南海争端从2009年开始升温，国际战略中心关于南海问题的研究成果自此以后逐渐增多。目前，国内学界关于该中心的研究主要分为两类：一类是从宏观上介绍其运营机制、研究产出、主要特点、产品信息设计经验、媒体互动等方面的情况；(2)参见孔青青：《美国战略与国际研究中心的运营机制、研究产出及主要特点分析》，《智库理论与实践》2017年第5期；张宇等：《美国战略与国际研究中心产品信息设计经验及启示》，《农业图书情报学刊》2018年第1期；刘丽群等：《美国智库与媒体的互动——以CNAS(新美国安全中心)、CSIS(国际关系战略学会)、Brookings(布鲁金斯学会)为例》，《湖北社会科学》2014年第10期；章晓英、郭金华：《美国智库的舆论生产和传播策略——以“CSIS”为例》，《新闻与写作》2016年第6期。另一类是分析该中心关于某一问题的研究，如美韩同盟、南海问题等。(3)参见曹升生：《美国思想库对美韩同盟的研究——以CSIS、CNAS、CATO为中心》，《当代韩国》2010年第3期。在南海研究方面，仅白丽芳和朱小莤从语言学的角度对该中心下设的“亚洲海事透明度倡议”项目的18篇文章进行了话语分析。(4)参见白丽芳、朱小茜：《美国智库CSIS对中国南海、东海问题立场分析——以“亚洲海事透明倡议”(AMTI)网站为例》，《情报杂志》2018年第8期。然而，这18篇文章只有11500余字，时间为2016年8月至2017年12月，样本数量相对较少，时间跨度较小。国内学者吴艳对布鲁金斯学会、卡内基国际和平研究院、外交协会、国际战略中心和新美国安全中心五个智库关于南海问题的主要思想和战略目标进行了梳理分析。(5)参见吴艳：《美国智库对南海问题的研究和政策观点》，《国际关系研究》2016年第4期。薛力围绕南海争端的重要问题对七个美国智库的 14 位专家进行了访谈。(6)参见薛力：《美国学者视野中的南海问题》，《国际关系研究》2014年第2期。李忠林对美国智库听证会的文本进行了分析。(7)参见李忠林：《当前南海安全局势与美国角色选择——基于美国主流智库近期听证会的文本分析》，《学术探索》2015年第12期。赵明昊从美国政府的角度考察了美国智库对美国南海政策的影响。(8)参见赵明昊：《美国在南海问题上对华制衡的政策动向》，《现代国际关系》2016年第1期。刘建华等论述了美国智库对中美南海博弈、中国南海战略的看法，介绍了美国智库向政府提出的建议，并分析了智库对美国南海政策的影响力。(9)参见刘建华、朱光胜：《试析美国智库对美南海政策的影响》，《太平洋学报》2017年第4期。罗婷婷等梳理了2015—2016年美国智库关于南海问题的研究成果，作出了几点判断。(10)参见罗婷婷、白蕾：《美国智库近期南海研究成果评述》，《国际论坛》2017年第2期。上述成果在评述美国智库关于南海问题的研究时，也涉及了国际战略中心的南海研究，但从个案研究的角度来看，国际战略中心作为美国智库中南海研究的主阵地，没有引起中国学界的充分重视，学界对该中心的南海研究分析仍不够系统和全面，有必要做进一步探讨。

二、国际战略中心关于南海问题的研究内容及主要观点

国际战略中心对南海问题非常关注，设置了多个与之相关的研究项目，产出了丰硕的成果。2009年至2022年间，该中心在其官网共发布了107个与南海问题相关的研究成果。从类别上看，研究成果大体可分为四类，分别为研究报告、评论、重要问答、国会证词。(11)这四类文献皆下载自CSIS官网，https://www.csis.org/analysis，下文仅标注所引文献的题目和类型，不再一一列出具体出处。从成果数量来看，研究成果从2009年起逐年增多，至2015年达到顶峰，2016年有所回落。若分阶段来看，在2009—2016年间，该中心共发布了81个与南海问题相关的成果，2017—2022年仅发布了26个。这在一定程度上反映了该时期南海问题发展的态势：南海争端在2009年以后逐渐升温，至2016年7月“南海仲裁案”时达到顶峰，之后开始降温。鉴于南海局势在仲裁案前后发生了较大变化，智库的南海研究也有一定的差别，本文以2016年为界，分两个阶段总结国际战略中心关于南海研究的主要内容和基本观点，借以管窥美国保守派智库对南海争端的看法。

(一)南海研究：2009—2016

南海问题在2009年之前并没有引起国际战略中心太多关注。随着南海问题的升温以及美国政府对该问题的重视，南海争端逐渐成为该中心关注的焦点问题之一。从成果内容来看，本阶段它的南海研究主要集中于三个方面。

1.解读中国在南海的行为、战略和目标

国际战略中心对南海问题的研究侧重于分析中国在南海的意图和行为，并在此基础上提出针对性的建议。该中心对此问题大体有三点看法。

首先，无端指责中国的主张和行为是导致南海局势升温的主要原因。国际战略中心于2011年6月底召开了第一届南海安全会议。葛莱仪(Bonnie Glaser)在会上提出，中国在南海的行为引发了越南和菲律宾等国的不满及东南亚的军备竞赛，是南海局势升温的主要原因。(12)Bonnie S. Glaser,“Tensions Flare in the South China Sea，” Jun 30, 2011.2012年9月12日，葛莱仪在众议院外交事务委员会作证时，指责中国采用“切香肠”手法——采取小的、渐进的行动向相关国家施压，拒绝就领土和海洋争端进行多边讨论，反对国际法院或国际海洋法法庭介入南海争端，并预言中国新一届领导人在南海问题上的态度将更加强硬。(13)Bonnie S. Glaser,“Beijing as an Emerging Power in the South China Sea,”Sep 12, 2012.克里斯托弗·约翰逊(Christopher K. Johnson)对中国的南海政策也做出了类似的判断，但他并不认为中国已摒弃了十多年来对东南亚的“微笑外交”政策。(14)Christopher K,“Johnson,Decoding China’s Harder Line on the South China Sea,”Aug 31, 2012.

其次，声称中国在南海填海造岛会危及美国的利益。2015年5月13日，美国国会美中经济与安全审查委员会举行“中国与东南亚关系的安全层面”听证会，邀请国际战略中心的两名研究员米拉·拉普·胡珀(Mira Rapp-Hooper)和葛莱仪作证。胡珀强调中国在南海填海造岛将会危害美国和其他声索方的利益，加大了武装冲突的可能性，建议美国让中国信守南沙岛礁民用化的承诺，加大对盟国和伙伴国海域感知能力建设的援助。(15)Mira Rapp-Hooper,“Security Dimensions of China’s Relations with Southeast Asia,”May 13,2015.葛莱仪推测中国填海造岛的目的主要在于宣示主权，保护渔业和能源开发，增强海域感知、情报收集、监视侦察能力，提高反介入/区域拒止和投射能力，并为建立南海防空识别区和潜艇堡垒区做准备。建议美军在中国人工岛周围开展“航行自由行动”。(16)Bonnie S. Glaser,“Security Dimensions of China’s Relations with Southeast Asia,”May 13,2015.这是国际战略中心最早公开提出该建议的学者。

再次，臆测中国的南海战略旨在控制南海海域和空域。2016年9月21日，葛莱仪在国会作证时指出，中国已把南海视为“核心利益”，涉及党的执政基础和国家的安全与稳定。中国近年来的行动目标是有效控制南海海域和空域，并可能夺取其他声索国占领的地物。控制南海是中国战略的关键一步，此举有可能阻止美国海军进入第一岛链的海域。(17)Bonnie S. Glaser,“Seapower and Projection Forces in the South China Sea,”Sep 21,2016.同年12月，国际战略中心的另两位研究员艾米·希莱特(Amy Searight)和约翰逊也做出了相似的判断。约翰逊还进一步指出，中国在南海的行动意在向邻国和美国发出信号：中国海军可以在合适的时间突破第二岛链，进入西太平洋。(18)Christopher K. Johnson,Victor Cha,Amy Searight,“How should we view China’s rise?”Dec 15, 2016.

2.评论中菲和中越南海争端

在此轮南海局势升温过程中，中菲矛盾和中越矛盾是导致冲突升级的主要原因，也是国际战略中心关注的重点。虽然该中心号称中立智库，但从研究成果来看，它的研究人员在中菲、中越争端问题上偏离中立立场，一边倒地反对中国。

在中菲争端上，国际战略中心完全偏向菲方，呼吁美国联合盟友支持仲裁案，并向中国施压。2013年1月22日，菲律宾就中菲南海争端向海牙常设仲裁法院提起仲裁。格雷戈里·波林(Gregory B. Poling)提出，美国的研究表明，中国的“九段线”缺乏地理上的一致性和精确性，是一项无效的海上主张。他提醒菲律宾，如果太平岛被认定为在法律上有能力形成大陆架的岛屿，很可能会损害菲律宾的部分诉求。(19)Gregory B. Poling,“Manila Begins Legal Proceedings over South China Sea Claims,”Jan 24, 2013.此后，他多次呼吁美国支持仲裁案，还建议菲律宾与美国一起争取国际社会的支持，向中国施加压力。(20)Gregory B. Poling,“A Tumultuous 2016 in the South China Sea,”Feb 18, 2016.葛莱仪也呼吁国际社会公开支持“南海仲裁案”，防止“亚洲版克里米亚”事件再现。(21)Bonnie S. Glaser Ely Ratner,“Can Asia prevent its own Crimea?”Mar 26, 2014.

在中越争端上，国际战略中心背离中立原则，妄称中国侵犯越南海权。2012年6月25日，中海油宣布，将在南海开放九个油气区块，接受外国公司竞标。波林认为，这九个区块都位于越南专属经济区内。更重要的是，中海油拟出租区块周围200海里内没有岛屿。由此可见，“九段线”才是中国在南海主张主权的原则。(22)Gregory B. Poling,“CNOOC Pulls Back the Curtain,”Aug 17, 2012.

2014年5月2日，中国将海洋“981”钻井平台部署在西沙中建岛以南17海里的海域，遭到越南的非法抵制和干扰。波林指出，钻井平台不仅位于越南大陆架上，而且位于中越大陆架中线越南一侧。即使西沙群岛能够产生大陆架，但在划界方面也不可能与越南整个海岸线具有同等的权重。(23)Gregory B. Poling,“China-Vietnam Tensions High over Drilling Rig in Disputed Waters,”May 7, 2014.同年7月16日，中国宣布从西沙附近撤出“981”钻井平台。波林认为，撤出钻井平台并不意味着中国南海战略的转变，这充其量只是一种缓和紧张局势的战术手段。美国应通过东盟地区论坛为各国提供支持，帮助它们抵制中国在南海的“扩张”。(24)Gregory B. Poling,“China’s Oil Rig Removal and the ASEAN Regional Forum,”Jul 24, 2014.

3.分析中美东盟多边关系中的南海问题

国际战略中心通常并不把南海问题作为一个孤立问题看待，更多的是将其置于美、中、东盟多边关系视角下研究。就美中关系而言，虽然该中心专家对中国的南海政策和实践存在诸多偏见，建议美国采取外交、军事、舆论、法律等多种措施向中国施压，然而该智库几乎所有的专家都认为南海问题只是美中众多双边关系问题中的一个，不希望两国因南海问题而发生正面对抗。2012年1月，国际战略中心顾问布热津斯基(Zbigniew Kazimierz Brzezinski)撰文称，美国在亚洲是稳定者而非警察，中国在亚洲卓越但不称霸; 奥巴马和习近平应尽快会晤，制定跨太平洋行为准则。(25)Zbigniew Brzezinski,“America and China,”Jan 4, 2012.同年9月，约翰逊评论美中关系时称，东海和南海主权争端不断升级，大大增加了美中发生冲突的可能性,两国特别是两军需要建立有效的机制以管控冲突。(26)Christopher K. Johnson,“Time to Fix U.S. Military Ties with China,”Sep 20, 2012.2014年11月，葛莱仪在奥巴马总统与习近平主席会晤前发表评论文章，建议奥巴马必须设法消除中国的担忧，即美国决心遏制中国的崛起，削弱中国共产党的合法性; 习近平也须缓和美国的担忧，即中国正试图把美国赶出亚洲，并迫使邻国接受中国的要求。(27)Bonnie S. Glaser,“Obama-Xi Summit: Assuage Respective Fears, Expand Cooperation,”Nov 1, 2014.

在中国与东盟关系方面，国际战略中心指责中国试图以经济手段维持东盟在南海问题上的分裂。该中心专家批评中国在东南亚推行“胡萝卜加大棒”战略，倾向于利用经济手段迫使东盟国家改变政策。(28)Bonnie S. Glaser,“China’s Coercive Economic Diplomacy: A New and Worrying Trend,”Aug 6, 2012.中国试图通过援助、投资和其他形式，确保东盟贫困国家如老挝、柬埔寨和缅甸在南海问题上保持分裂。(29)Ernest Z. Bower, “U.S.-ASEAN Summit:President Obama Engages Southeast Asia,”Nov 9, 2009.中国决心坚持在南海的主张，愿意容忍与邻国之间存在一定程度的紧张关系。同时，该中心对东盟内部的凝聚力持怀疑态度。(30)Murray Hiebert,“China’s Push in the South China Sea Divides the Region,”May 16, 2014； Phuong Nguyen,“ASEAN Learning to Navigate a New Age in Great Power Politics,”Jun 23, 2016.

在美国与东盟关系方面，国际战略中心主张加强与东盟的关系，加大对菲、越的军事援助，增强其对抗中国的能力。在美国宣布“重返亚洲”战略初期，欧内斯特·鲍尔(Ernest Z. Bower)建议美国同东盟发展战略与经济伙伴关系，特别是加强与东盟国家的经济、贸易和投资关系，使东盟树立对美国持续的信心；(31)Ernest Z. Bower,“Aligning U.S. Structures, Process, and Strategy: A U.S.-ASEAN Strategic and Economic Partnership,”Dec 7, 2012.建议美国在南海问题上表明立场，敦促东盟特别是轮值主席国维护正义，同时重申在南海领土争端中保持中立，避免对抗中国。(32)Gregory B. Poling,“Cambodia’s EAS Carrot: Incentives for a Successful Summit,”Oct 26, 2012.

随着南海局势的升温，国际战略中心专家的建议逐渐由经济合作转向军事与安全合作，特别是强调与越南和菲律宾的海上安全合作。默里·希伯特(Murray Hiebert)和阮丰(Phuong Nguyen)多次建议美国与越南签署和平利用核能合作协议，允许美国公司向越南出售核设备和服务，解除对越南出售致命武器的禁令，帮助其增强海上巡逻能力。(33)Murray Hiebert,“Washington Needs a Plan for Lifting Its Weapons Sales Ban on Vietnam,”Aug 7, 2014.鲍尔也多次建议美菲签署《加强防务合作协议》，并建议阿基诺(Benigno S.Aquino III)敦促菲最高法院批准该协议，使美菲国防和国家安全机制制度化。(34)Ernest Z. Bower,“Seizing the Moment: Preparing for Obama’s Trip to Manila,”Oct 29, 2015.

(二)南海研究：2017—2022

从2017年至2022年，国际战略中心共发布八个与南海问题相关的研究报告，其中两个从理论和技术层面分析灰色地带问题，两个探讨加强美越、美东(盟)关系，另外四个分别讨论美中关系、南海争端解决方案、中国海上民兵问题和美国的南海政策。同期，该中心还发布18篇与南海相关的评论。就主题而言，大概可分为三个方面：建议美国加强与东盟国家特别是加强美越关系、介绍中国在南海的最新军事动态、评论东南亚及南海态势。综合两类研究成果的内容，国际战略中心对南海问题的认知和主要观点如下。

1.建议完善美国的南海政策

尽管导致南海争端的内部矛盾尚未解决，但局势已趋向缓和，建议特朗普政府改进美国的南海政策，并坚持如下原则：威慑与合作并举，即不大幅度改变美国的南海政策，坚决阻止中国“破坏地区秩序”，同时与中国在全球问题上保持富有成效的关系；采用持续的政策并传递一致的信息，定期执行“航行自由”和日常行动，同时确保行动和战术的不可预测性，以防止北京因预测美国反应能力的提高而过于自信；扩展政策工具包，综合运用外交、信息、法律和经济等政策工具对于成功劝阻中国至关重要，例如可以考虑对参与“破坏稳定”活动的中国公司实施定向制裁；强化与盟友和合作伙伴的互动，美国应帮助盟国和伙伴加强能力建设，以提高其抵抗中国“胁迫”的能力；在争议中保持原则立场，美方应继续在南海主权争端中保持中立立场，按照国际法和平解决争端。(35)Amy Searight， Geoffrey Hartman,“The South China Sea-Some Fundamental Strategic Principles，”Jan 25, 2017.

2.建议美国强化与东盟国家关系，特别是加强美越全面伙伴关系

国际战略中心的希莱特、波林、希伯特等人多次建议加强美国与东盟国家的关系。希莱特在特朗普上台初就向政府提出了处理东南亚关系的原则，在此后几年中，她也多次呼吁特朗普政府重视与东盟的关系。拜登执政后，波林、西蒙·特兰·哈德斯(Simon Tran Hudes)、安德烈卡·纳塔莱加瓦(Andreyka Natalegawa)、比奇·T.特兰(Bich T. Tran)、洪乐寿(Huong Le Thu)等人多次提出，美越伙伴关系不可或缺，拜登政府可以在加强与越南全面合作的同时，促使越南不断改善人权状况。(36)Gregory B. Poling,Simon Tran Hudes,Andreyka Natalegawa,“The Unlikely, Indispensable U.S.-Vietnam Partnership，”Jul 6, 2021；Bich T. Tran,“No Trade-Off: Biden Can Both Deepen U.S.-Vietnam Ties and Promote Human Rights，”Jun 3, 2021；Huong Le Thu,“Reconciling the Past for a Stronger Partnership: Shaping U.S.-Vietnam Relations under the Biden Administration，”Aug 4, 2021.

3.渲染中国在南海的军事威胁，从技术层面提出克制“灰色地带”策略

伊恩·威廉姆斯(Ian Williams)提出，美国的战略文化倾向于在战争与和平之间做出鲜明的区分，但美国不能忽视中国对其他声索方所采用的“灰色地带”策略的有效性。美国可以通过制定合理的战略、培训和演习、技术创新来取得胜利。(37)Ian Williams, “Eyes Everywhere: Intelligence and Strategic Decisionmaking in the Gray Zone,”Nov 23, 2021.

三、国际战略中心关于南海问题研究的特点

通过统计和分析国际战略中心在2009年至 2022年间发表的有关南海问题的主要研究成果可以发现，该中心关于南海问题的研究呈现以下五个特点。

(一)宏观研究与微观研究并重

在南海问题的研究上，国际战略中心将宏观研究与微观研究有机结合。一方面，该中心从事南海问题研究的专家基本是美国的中国问题或东南亚问题专家，能够将南海问题置于美中关系、中国与东南亚关系、美国与东南亚关系的宏观背景之下进行研究。宏观研究可以帮助决策者了解南海问题的基本态势，有利于进行整体把控，做出正确的判断。比如，该中心把南海问题置于美中关系的大局下进行分析，几乎所有专家都认为南海问题仅是美中关系中的一个问题，不主张美中因南海问题而进行正面对抗。

另一方面，该中心对南海争端的突发事件和热点问题也能快速反应，分析事件背后的动因和趋势。比如，该中心对“南海仲裁案”、填海造岛、“981钻井平台”事件、“航行自由行动”、历届东盟峰会，都及时发布了相关评论和分析，并提出一些政策建议。分析与建议不仅针对事件本身，更突出事件对全局的影响。比如，葛莱仪提出，从军事上讲，中国在南海的岛礁建设并不能对美国构成太大威胁，却影响美中的互信，即中国担心美国决心遏制中国的崛起，美国担忧中国正试图把美国赶出亚洲。(38)Bonnie S. Glaser,“Obama-Xi Summit: Assuage Respective Fears, Expand Cooperation,”Nov 1, 2014.

(二)政策建议存在明显的矛盾性和双标性

国际战略中心的研究不同于纯粹的学术研究，它以维护美国国家利益为宗旨，致力于为决策者提供最佳解决方案。由于该中心专家基本是站在美国的立场看待南海问题，提出的建议明显具有矛盾性。他们一方面声称美国的政策是致力于保持南海的和平与稳定，另一方面却不断建议美国增强在该地区的军事存在，加大对越南和菲律宾的军事援助，进一步加剧了地区的不稳定性。

国际战略中心过分强调美国在东南亚的利益，选择性地忽视其他声索方特别是中国的利益。比如，关于专属经济区内的通行问题。《联合国海洋法公约》既规定“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由(公海自由，且只用于和平目的)”，但也规定“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。(39)《联合国海洋法公约》，联合国网站中文版，2021年1月1日，http://www.un.org/zh/law/sea/los/article5.shtml[2022-11-27]。尽管中国明确立法反对美国在中国专属经济区内进行收集情报的军事活动，但美军却长期深入中国专属经济区海域和空域，对中国进行抵近侦察，并于2001年和2009年两次与中国发生军事对峙。(40)参见《美国对中国侦察活动曾引发多起军事对峙事件》，《环球时报》2009年3月14日。

国际战略中心专家所提建议明显具有双标性。以岛礁建设为例，东南亚国家早在20世纪70年代就开始在自己控制的岛礁上建设机场，部署军队，配置各类武器。中国在南海的岛礁建设起步较晚，至2014年才开始大规模推进。该中心专家对此问题执行双重标准，对越南、菲律宾和马来西亚的岛礁建设视而不见，对中国的岛礁建设却口诛笔伐，横加指责。

(三)研究成果具有较强前瞻性和预测性

国际战略中心的研究大体遵循以下规律：对现有问题和事态进行描述与分析，预判事态发展的趋势，提出可行性意见和建议。预判是其中难度最大的一个环节。为做好事态预判，该中心的研究人员一方面长期关注南海问题，广泛接触美国、中国和东南亚各国的外交人员，另一方面采用“头脑风暴”预测法，除每年7月召开关于南海问题的国际会议外，还在其他会议中设置南海争端议题，广泛邀请美国、中国、日本、印度和东南亚国家的学者参会，让学者充分交流、讨论甚至争论，在总结各方学者观点的基础上形成自己的报告，增强了预判的准确性。

国际战略中心关于南海争端的预测主要集中于中国的态度。早在2012年初，葛莱仪就提出，中国领导人换届后，在南海问题上将继续持强硬态度。2016年初，波林对南海局势进行了展望，预测海牙国际法庭的裁决会对中国不利，尽管中国不会承认仲裁结果，但可能会向菲律宾做出某些让步，并开始真正的谈判，以换取菲律宾放弃此案。南海事态的发展基本印证了这些预测。

(四)研究的意识形态性与客观性并存

国际战略中心的研究针对中国的意图非常明显。该中心强调所谓中国的行动导致了南海局势的紧张，指责中国的“九段线”不符合国际法，要求中国对“九段线”做出解释或调整。在政策建议中，多次提出联合盟友综合运用国际舆论、外交和军事等多种手段向中国施压。虽然该中心专家也建议美国在南海争端中保持中立，但遏制中国的意图却是昭然若揭。

另一方面，该中心的分析也具有一定的客观性。比如，该中心在分析南海局势升温原因时，除指责中国外，还指出大陆架界限委员会关于南海划界案引发了此轮升级，石油和天然气价格上涨也是导致此轮南海局势升温的重要原因。又如，该中心几乎所有专家都强调，美国的“航行自由行动”不应被视为挑衅，也不应被视为谈判筹码，强烈建议参议院批准《联合国海洋法公约》。再如，该中心对美国-东盟关系、中国-东盟关系特别是中越关系的分析比较中肯，认为尽管南海争端仍是中越关系中最紧张的议题，但两党关系是中越关系的重要稳定器，断言越南短期内不太可能就南海争端将中国诉至海牙常设仲裁法院。(41)Murray Hiebert,“China’s relation with Burma, Malaysia, and Vietnam,”May 13, 2015.

(五)关于南海问题的立场具有较强一致性和连续性

尽管国际战略中心内部各位学者的研究领域有所不同，对南海问题的关注点各有侧重，但学者关于南海争端的基本观点大体相同，能够就南海问题形成基础性共识。比如，支持美国批准海洋法公约，敦促美国加强与东盟国家的关系，支持东盟在协调南海争端中居主导地位，对华采取斗争与合作并举的立场。即使在经历鲍尔、葛莱仪离职和希莱特、林碧莹(Bonny Lin)的加盟，国际战略中心的基本立场仍大体相同。这说明，该中心在人员选择和凝聚共识方面遵循一定的标准，研究人员应与智库的整体政治倾向相符。同时，该中心在三届总统任期内关于南海问题的基本立场并没有发生太大变化。若认真考察它的立场，较为明显的变化为对华立场更趋强硬。这种趋势自2014年已开始显现，到2017年以后更加突出。这或许缘于该中心学者认为美国政府在南海问题上使用各种政策工具没有能够阻止所谓中国在南海的“扩张”，因而向政府和国会提交的政策建议更趋强硬。

四、国际战略中心对美国南海政策影响的评估

影响美国外交政策制定的因素很多，除总统、国会、国务院、国防部等官方机构外，利益集团、院外组织及众多的智库都以不同形式、在不同场合影响着美国外交的走向。(42)参见田志立：《试论思想库对美国外交政策的影响》，《世界经济与政治》1997年第5期，第66页。智库主要通过为决策者提供政策理念、参与外交政策议程设置，以及将研究成果呈递给决策者来影响外交政策。通过将国际战略中心的研究成果与美国南海政策实践比对，可在一定程度上观察它对美国南海政策的影响。对于这种影响，可从政策契合度、研究力量、影响渠道等多方面进行评估。

(一)政策建议与美国政府南海政策立场相近

通常来说，政府容易接受与其政治和哲学理念相近的智库及学者。从这个意义上讲，保守派智库多倾向于共和党政府，自由派智库多倾向于民主党政府。虽然国际战略中心在政治倾向性上与共和党政府的主张相近，但在南海问题上与两党政府政策的契合度都比较高，特别是对民主党政府的政策影响力较为明显。从2009年至今，美国历经奥巴马、特朗普和拜登总统三个时期。由于特朗普不太重视东南亚和南海问题，在南海政策上并无太多建树，基本承袭奥巴马时期的南海政策。并且，特朗普不太重视智库的意见，无论是保守派智库还是自由派智库对其影响力皆不强。相对而言，奥巴马和拜登都比较重视智库的意见，吸收了大量智库学者进入政府。以国际战略中心为代表的中间偏强硬派，既批评中国的南海政策，又不主张与中国发生正面冲突，同时认为美国政府的南海政策是明智和相对全面的，与美国的利益基本相符，但在某些方面仍需要改进，并提出一系列政策建议。因此，政府相对容易接受国际战略中心的建议。

该中心对美国南海政策的影响，还可以从建议与结果的比对上进行判断。波林在2014年7月建议美国国务院发布一份关于南海主权主张特别是关于“九段线”的详细法律分析报告。同年12月5日，美国国务院网站发布了“海洋界限”系列第143号报告《中国在南海的海洋主张》。(43)Limits in the Seas No. 143 China: Maritime Claims in the South China Sea，United States Department of State，December 5, 2014, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf[2022-11-27].波林、希伯特、阮丰曾多次建议美国解除向越南出售致命武器的禁令。美国于2014年10月部分解除了该禁令，并于2016年5月23日全面撤销该禁令。(44)参见《美国全面撤销对越南武器禁运 真的和中国无关么？》，凤凰网，2016年5月23日，http://news.ifeng.com/a/20160523/48827848_0.shtml。2015年5月13日，葛莱仪在国会听证会上提出美国应开展“航行自由行动”，波林于两个月后的国际战略中心南海会议上再次提出该建议。同年10月26日，美国海军“拉森”号驱逐舰在渚碧礁 12 海里范围内开展“航行自由行动”。(45)参见《中国派两艘军舰监视警告美舰南海巡航》，BBC中文网，2015年10月27日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2015/10/151027_china_us_navy_sea[2022-11-27]。同年11月，在吉隆坡举行的东盟防长会议上，中美两国防长会晤，美方表示希望中国停止在南海填海造地。(46)参见《东盟防长在中美南海争议下取消发布联合宣言》，BBC中文网，2015年11月4日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world/2015/11/151104_asean_china_us_statement_drop[2022-11-27]。此前的7月，胡珀在国会听证会上提出了相似的建议。2016年9月，葛莱仪和希莱特在国会作证时都建议，特朗普政府应在南沙美济礁12海里内进行超出无害通行的“航行自由行动”。次年5月25日，美国海军“杜威”号导弹驱逐舰进入美济礁12海里以内，实施救生训练等活动。(47)参见《美媒曝美军舰驶近美济礁细节：逗留超1小时 实施救生训练》，参考消息网，2017年5月28日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20170528/2053901.shtml[2022-11-27]。还有一些建议虽没有转化为纸面政策，却影响着美国的外交实践。比如，国际战略中心专家建议美国敦促日本帮助东盟国家提升海军力量。由于缺少公开报道，美日关于此事会谈的细节不得而知，但日本确实向菲律宾海岸警卫队提供了不少援助。(48)参见《日本就出借二手训练机与菲律宾达成协议》，共同网，2016年5月2日，https://china.kyodonews.jp/news/2016/05/119551.html?phrase=tc-90[2022-11-27]。

(二)南海研究实力在美国智库中首屈一指

研究力量是产生政策影响力的基础。无论是从人员构成上看，还是从成果数量上看，国际战略中心在南海问题研究方面的实力都远超美国其他智库，是美国当之无愧的南海研究主阵地。该中心之所以在南海问题上能够产生较大的影响力，与其长期对南海问题的重视密不可分。一方面，该中心设立了“中国力量计划”“弗里曼中国研究”“聚焦南海”“东南亚研究”“南海国际会议”“亚洲海事透明度倡议”等一批与南海问题密切的研究项目，其中的“南海国际会议”和“亚洲海事透明度倡议”已是国际上从事南海研究的学者重点关注的项目，其数据、图片和报告常被其他智库研究人员引用。另一方面，该中心聚拢了一批知名的中国和东南亚问题专家，诸如波林、葛莱仪、鲍尔、约翰逊、希伯特、胡珀等，产出了丰硕的研究成果。尽管胡珀、鲍尔、葛莱仪先后离开，但并没有对其造成太大影响。希莱特、林碧莹的加盟，在一定程度上完成了人员更替。

(三)研究成果能够通过各种渠道呈递给决策者

国际战略中心拥有阵容庞大的顾问和理事团队，与政府和国会保持着密切的联系。国际战略中心的专家不仅频频参加国会举办的南海问题听证会，而且还多次邀请国务院、国防部官员及国会议员参加该中心举办的南海问题年会，可以直接将建议传递给决策层。国际战略中心举办的第三届南海会议邀请了国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿尹汝尚(Joeeph Yun)，第五届会议邀请了尹汝尚的继任者丹尼尔·R.拉赛尔(Daniel R.Russel)。此外，该中心的许多专家与决策层关系十分密切。比如，2009年到2013年担任美国东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)，曾在国际战略中心任国家安全政策项目主任，现任美国国家安全委员会印太政策协调员；在2016年初接替鲍尔出任该中心东南亚项目主任的希莱特，从国防部负责南亚和东南亚事务助理部长位置上卸任，此前她曾长期在国防部和国务院负责东亚安全和亚太经合组织事务；曾在国际战略中心工作的胡珀，现任国务院政策规划部中国问题高级顾问。

(四)辩证看待国际战略中心对美国南海政策的影响力

由于多方面原因所限，国际战略中心的一些建议并没有转变为美国的南海政策。在某些情况下，该中心专家只是站在美国的立场上看待南海问题，并没有太多考虑其他声索方的利益，所提建议有些不切实际。比如，葛莱仪多次建议美国敦促台湾当局对“九段线”做出解释。尽管台湾当局在许多方面需要依靠美国的支持，但在涉及主权问题上却不为所动，仅表示“愿积极参与对话及合作机制，循和平方式解决纷争”(49)参见《美介入南海引局势紧张 学者怂恿台施压九段线》，人民网，2015年5月2日，http://military.people.com.cn/n/2015/0520/c1011-27028599.html[2022-11-30]。。还有一些建议虽切中要害，却不易实施。比如，葛莱仪、鲍尔、阮丰等人指出美国实施“亚太再平衡战略”时，不能仅强调军事和安全合作，更应强化与东盟国家的经贸关系。而现实的情况是，美国政府没有能力调动太多的资源去落实这项宏大的战略，特别是政府难以指挥企业前往东南亚投资。

此外，国际战略中心对美国南海政策的影响程度不易量化。美国南海政策的出台是总统和幕僚、国务院、国会、国防部、公众舆论等多方协商和博弈的结果，智库并不直接参与决策，只是间接地影响美国的南海政策。就智库而言，国际战略中心仅是众多智库中的一家，其他智库在南海问题上所提建议与该中心多有相似之处。比如，兰德公司、布鲁金斯学会、海军分析中心、新美国安全中心、卡内基国际和平研究院的专家，都曾建议美国政府加大对东盟声索国的外交、军事和法律支持，定期开展“航行自由行动”等。由于缺乏内部信息，人们很难知晓决策者在制定南海政策时采用了哪个智库提交的研究报告。

尽管智库对美国南海政策的影响力存在很大的不确定性，但仍可以尝试通过定量和定性相结合的办法来大体确定智库的影响力。笔者主要从两个层面对智库的影响力进行评估：一是从成果的层面看，既统计智库研究成果的数量，又考虑研究成果的质量，即研究结论与美国南海政策的匹配度、研究成果的客观性、建议的可行性、预测和建议的准确性。数量与质量简单相乘可得出成果的影响力。由于成果与学者是关联的，因此也可以得出学者在此问题上的影响力。二是从智库的层面看，主要依据传播渠道、财务状况、参加国会听证会的次数以及举办南海会议次数等指标进行研判，又参考智库总体的倾向性，以及该智库与政府的外交立场是否相近。通过对智库实力和学者成果的综合分析，基本可以判定在南海问题最具影响力的智库是国际战略中心，在前五位最有影响力的学者中有三位来自该中心，分别为波林、葛莱仪、希伯特。(50)参见庞卫东：《美国智库的南海研究：主要议题、观点分歧与影响力评估》，《智库理论与实践》2022年第4期，第129—132页。

五、国际战略中心的南海研究对中国智库建设的启示

目前，中国国际事务类智库正处于快速发展时期。相比于有60余年历史的国际战略中心而言，中国此类智库还存在不足。通过分析该中心关于南海研究成果的主要观点、影响力和研究特点，可以发现该智库确有一些值得借鉴之处。

(一)完善智库运行机制，突出研究的独立性和独特性

为确保知识的独立性和特色，国际战略中心制定了相关的制度。这些制度主要包括该中心不持有任何特定立场，研究成果仅代表学者个人的观点；不从事游说活动；捐赠人或资助人不能预设结论也不能影响研究结果；讲席(Chair)资助人不能参与挑选学者；尽可能保持资金来源的多样化。尽管智库和智库学者自身有一定倾向性，但这些制度在一定程度上保障了智库研究成果具有相对的客观性。

目前，中国独立运营且有影响力的国际事务类智库相对较少。据上海社科院智库研究中心发布的《2018年中国智库报告》(51)参见《2018年中国智库影响力评价与排名》发布，中国社会科学网，2019年7月22日，http://ex.cssn.cn/xspj/pjcg/201907/t20190722_4937135_8.shtml[2022-12-01]。，中国排名前十位的国际事务类智库中，无一家是社会(民间)智库。这些国际事务类智库在研究人员出国、经费报销、职称评定、业绩考核等方面，基本相当于一般的事业单位。中国此类智库可以借鉴国际战略中心在保持学术独立性和运作机制方面的一些做法，尽快解决影响智库发展的突出问题，为学者创设更为宽松的研究环境，鼓励研究人员作出原创性、独立性分析，向主管单位或相关部门提供高质量的政策解决方案。

(二)加大政府与高校和半官方智库之间的交流，形成有中国特色的“旋转门”

得益于“旋转门”机制，国际战略中心储备了许多曾在国务院、国防部、国会及情报部门任职的官员，他们既有一定的研究能力，又有一线处理国际事务的经验，熟知美国政府的决策程序，提出的政策建议比较务实可行。

鉴于中国目前的人事管理体制，应重点加大政府与高校和半官方智库之间的交流。智库可以聘用一些从政府或军队退休的、长期从事国际问题研究或具有丰富外交、情报经验的官员，让他们与智库中的青年学者组成研究团队，提升研究报告的可行性与可操作性。相关政府部门也可开展智库学者挂职锻炼或借调的试点工作，可把部分关键职位在一定时限内提供给智库学者。相关政府部门也可以加大与高校智库特别是众多高校的区域国别研究中心(52)2017年，在教育部国际司的推动下，全国各地高校在教育部申请备案了390余家区域国别研究中心，基本覆盖了全球所有的国家与地区。另参见杨洁勉：《新时代中国区域国别学科建设的理论意义与学术治理》，《亚太安全与海洋研究》2022年第4期，第3页。的交流，引导和利用高校的研究力量，对当前国际政治和世界经济等领域的重大问题进行中长期战略研究。相关部门也可以采用研究合同的方式，要求智库研究人员对其关注的国际热点问题作出及时分析，提交研究报告或简报，以供决策参考。

(三)注重多语言、多学科和多种研究方法的融合

国际战略中心学者除精通英语外，大多还能熟练掌握一两门外语。从事南海问题研究的学者多有在中国学习和工作的经历，对中国的国情较为了解。该中心的研究人员除采用社科研究中常用的文献分析、历史研究、实证研究、比较分析和系统分析等方法外，还采用田野调查、社会实验、数学与计算科学等多个学科的研究方法。比如，由波林负责的“亚洲海事透明度倡议”项目综合应用了系统科学、复杂性科学、统计与计算数学等多个学科的理论与方法，对南海争议地区的地形地貌进行测绘，划定了南海争端的最大争议区，对南海主权划界及谈判产生了较大影响。

中国国际事务类智库在招聘研究人员时，不仅需要研究人员具备基本的外语和国际关系的学科背景，还需要招聘政治学、经济学、历史学、计算机科学、人类学等不同学科背景的学者，组成研究团队，形成研究合力。

(四)注重扩大公众的参与度

为充分了解社会各界对美国关注的各类政策问题的看法，国际战略中心定期举办不同类型的会员会议，广泛邀请政府及私营公司的决策者、美国及其他国家的商业领袖、前政府高官与智库专家进行对话和交流。通过会员活动，智库既可以了解企业特别是大型跨国公司的利益诉求，以及不同领域专家的观点，还可以传播自己的理念，使会员更多地接触华盛顿的政策社区，扩大了公众对热点政治问题的参与度。同时，这些会议还是智库重要的筹款平台，智库通过各类会议和活动与企业及基金会建立广泛的联系，以获得它们的支持。

相对而言，中国此类智库更加重视与政府相关部门的联系，与企业、基金会、非政府机构的联系不够紧密，资金来源也较为单一。中国智库虽经常组织各类研讨会和闭门会，但主要邀请相关领域的学者及政府主管官员参加，商界精英参与较少，智库的观点也不能完全反映企业和其他社会群体的利益诉求。今后，国内智库应主动扩大“朋友圈”，吸引更多大型企业特别是有意拓展国际业务的企业参与讨论，了解它们的利益诉求与想法。此举既可使智库的观点更具代表性，也可获得企业更多的支持。

六、结 语

就研究成果的数质量和研究力量而言，国际战略中心无疑是美国在南海研究方面最具影响力的智库。从该中心发布的成果来看，它在南海问题上对华立场较为强硬，但不主张与中国在南海进行直接对抗，且基本赞同美国政府的南海政策，所提建议侧重于修补和完善美国的南海政策，在一定程度上代表了美国中间偏强硬派智库的观点。

针对国际战略中心学者提出的建议,中国应分类对待。针对智库学者提出的打压和围堵中国的建议，相关部门可采取针对性的反制措施。比如，美国智库学者大多建议加大援助越、菲海上力量的力度，以增强两国对抗中国的能力。中国则应反其道而行之，积极推进“21世纪海上丝绸之路”倡议，深化与两国的全面战略伙伴关系，增强战略互信。针对智库学者提出的一些缓和南海局势的建议及解决南海争端的方案，相关部门也应认真考虑，汲取其中的合理成分。比如，国际战略中心在2017年组建了以波林为首的南海问题专家工作小组，提出了解决南海渔业争端方案、南海油气争端方案，并制定了南海行为准则的蓝图。尽管这三个方案并没有以“九段线”为基础，多有谬误之处，但三个方案在合理性和可操作性方面，仍有可借鉴之处。

最后，中国学术界还应志存高远，努力做好两件事：一是解构美国智库关于南海的叙事，在国际媒体上刊文，阐述中国立场和中国观点，讲好南海故事；二是尽早提出高质量的南海争端解决方案。