加强数字货币的国家安全法治

文/李建伟 李鑫澳

货币是人类社会的伟大发明，是现代经济的重要基础力量。马克思指出，货币天然是金银，并揭示了货币是可以交换社会财富的一般等价物性质。恩格斯指出，货币创造了一种整个社会都向它屈膝的新的力量，并强调了货币对于整个社会的重大影响。

随着数字时代的到来，数字货币成为世界各国竞相研究、推进的货币新形态、新机制。作为一个国家以及国际金融基础设施基石，由于数字货币对于各国金融主权安全与发展利益、支付结算汇兑体系运行、金融系统运行稳定、国际外汇储备配置、国际财富分配等都具有重要的影响；尤其是在二战后形成的布雷顿森林体系、牙买加体系以及国际货币多元化不断演化背景下；在当前国际金融基础设施等政治化、工具化甚至武器化趋向和国内守住不发生系统性金融风险底线的背景下；加强数字货币的国家安全法治是一项事关大局且长远的、重要的课题。

正如习近平总书记所指出的：“金融安全是国家安全的重要组成部分。”包括货币主权在内的金融主权是国际法所确认的重要权力，对于各个国家的主权、安全及发展利益具有重大意义。为了更好地推进新时代我国数字货币的顺利发展，加强国家安全法治体系建设，建议重点关注和推进以下工作——

明确我国数字货币的狭义界定为央行法定数字货币

目前，各国关于数字货币尚无公认的定义，一段时期以来各种官方、私人机构所谓的数字货币不断涌现。总体而言，当前数字货币或准数字货币的类型，既有各国中央银行等货币当局试点发行的央行数字货币，如我国央行推出的数字货币DCEP、印度央行推出的数字货币（CBDC）；也有如2017年由中本聪发明和创立的比特币、俄罗斯程序员于2013年底创建的以太币、瑞博公司发行的瑞波币等私人机构发行的所谓数字货币；还有私人机构发行的应用于某一领域的数字化代币，如腾讯公司发行的Q币、京东公司的京豆等。

货币是一国金融系统的命脉与根基，由于数字货币涉及一个国家金融主权，其可以直接换取一国实际物质财富，且数字货币具有极其重大的外部性影响，笔者建议修订《中华人民共和国中国人民银行法》或《中华人民共和国人民币管理条例》，增加“人民币包括实物形式和数字形式”条款，明确将数字货币狭义界定为央行发行的法定数字货币，即“数字货币是一国中央银行等货币管理当局发行的，以数字化、电子化存在的法定货币”。在法律上赋予数字人民币法定货币地位，并禁止其他国家、私人机构发行的数字货币等在我国流通、使用、兑换、交易等，以维护我国的货币主权、安全和发展利益。

规范私人数字代币的发售与使用

众多理论和实践均表明，金融、类金融是一个外部性极大的领域，政府必须予以监管规制。

对于数字代币，尤其是各种以币为名的虚拟货币，因其外部性较大，应在目前多用途预付卡、单用途预付卡等立法规范经验基础上，尽快明确立法规范、规制。

近年来，随着金融科技的创新发展，数字代币成为诸多领域的热点，数字代币不具有法偿性与强制性等货币属性，不能称其为货币，更不能作为货币在市场上流通，对于其规制方式也存在不同的观点和意见。

目前，对于数字代币司法实践上一般界定为虚拟财产。但是，对于这类数字代币，如果没有明确规定规范其适用条件、适用范围、风险防控，结合当前社会大众风险认知和规避能力状况，很容易演化为其使用的扩大化——实质上构成准数字货币，进而导致侵害有关群体利益甚至出现影响金融安全的情况和事件。

由此，在明确了对于数字货币的立法规范后，对于数字代币的发售和使用，应建立不同于数字货币的立法规范方向和规制规则。当然，对于虚拟财产类各种所谓“数字货币”与具有实体价值支撑的虚拟财产，要科学区分并区别立法予以规制。

数字货币的主权性与超主权性

金融主权是国际法所确认的重要权力，是在一切对内对外金融事务上，主权国家享有独立自主、至高无上的各种权利；是关系国家发展战略、经济命脉和基本制度的金融权利；包括货币主权、金融机构控制权、金融市场定价权和金融调控独立决策权等。

就货币而言，一般为主权货币，即主权国家政府根据主权国家的经济状况发行的、为主权国家的国家利益服务的法定货币。

通常而言，主权货币只能在一国国内使用、流通；在此基础上，国际金融领域布雷顿森林体系、牙买加体系后一些强势主权货币成为国际储备货币。就数字货币而言，必然需要面对究竟是一国国内流通使用，还是国际化使用、流通，即超主权货币的问题。

由此，我国一方面要处理好数字货币传统主权性与超主权性趋势问题；另一方面货币主管部门也要高度重视并及时积极研究、回应其他国家数字货币、类数字货币以及虚拟货币在我国的存在与规制问题。统筹协调积极稳妥推进数字货币在国内国外两大领域的发展，统筹好数字货币国家安全的国内法治和涉外法治。

建立健全央行数字货币监管机制

现代货币和金融建立在信用基础之上，天生具有风险属性。客观而言，数字货币具有实名、经济、便捷、可追溯等价值和安全优势，但也面临信用风险、操作风险、技术风险、法律风险、挤兑风险、违约风险、洗钱风险、黑客风险等一系列风险和问题。

如何平衡和兼顾数字货币的安全和效率，防止出现系统性金融风险，是一个重大问题。

由中央银行统一对数字货币进行监督管理，有利于对涉及货币主权的数字货币进行有效的规范和管理。如对央行数字货币发行设定严格的安全系数和进行抗风险能力测试，加强网络安全和系统安全建设，设置风险防范和处理机制等。同时由中央银行负责对商业银行的数字货币业务进行额度限制和开户审批，由商业银行负责个人和机构的数字货币账户钱包的审核和额度管理。

总体而言，我国探索发展法定数字货币，应充分研究如何发挥数字货币系统（相对传统法币系统）的效率、价值和意义以及实现路径与保障措施；同时关注并在技术、立法、制度、监管等方面全面分析、妥善解决上述可能出现的风险点与风险隐患，以保障数字货币的积极稳妥发展与功能发挥。

对数字货币国家安全法治进行专门系统立法

与实体经济领域不同，数字货币作为金融科技的重要创新，必须考虑金融和货币层面的运动规律把握和规则制定。如果任由科技野蛮生长，继而创新创造、拟制所谓的数字货币，则必然造成货币和金融领域的失序甚至混乱，进而给广大民众造成巨大的损失，给社会经济发展带来一定的负面影响，最终危及国家金融稳定和金融安全。

数字货币是一项涉及领域众多、影响深远的包括科技创新、金融创新、法治创新等在内的集成创新。要知道，不是所有的创新都是具有积极、正面意义的，尤其是对于数字货币这一具有巨大外部性的金融创新而言。

数字货币的发行和流通是未来我国金融体系和涉外金融中的基础要素，有必要制定专门的法律或行政法规为数字货币的发行、流通与安全保驾护航。

所以，笔者建议制定《数字人民币条例》和《数字货币监督管理条例》。通过专门立法，对涉及我国金融主权的数字货币发行、流通、管理等相关法律法规进行修改和完善，尤其是要注重与国家安全有关条款的设定与安排，以服务和保障新时代我国数字货币有关事业的顺利发展。