大数据时代PPP项目跟踪审计的机遇与挑战

丁卓庭

（作者单位：南京审计大学）

在信息化时代背景下，国家对数字经济和创新的大力支持促使大数据能在政府审计的各领域快速推进。深度融合大数据审计方法是转变审计思维、革新审计技术方法、适应新时代发展的需要，是优化我国PPP项目跟踪审计发展路径的必要条件。本文从PPP项目的概念及其项目审计的特点出发，进而深入研究大数据背景下PPP跟踪审计面临的机遇与挑战，并提出可行性建议和发展路径。

一、PPP项目的概念和特点

（一）PPP项目的定义

PPP（Public-private Partnership）项目是指政府和社会共同参与一项公共基础设施建设项目，采用合作的方式向人民群众提供公共服务，主要用于城市轨道交通、高速公路、环境治理、公共体育服务、建筑施工等方面。在这种投资模式下，政府和社会签订合同协议来维持合作关系，明确双方职责，按照出资比例共担风险，分享利益。一方面，私营部门可以为项目的建设、运营、维护、管理提供更高效的成本管理手段和专业技术支持；另一方面，政府在提供指导和监督，保障项目执行的同时，还能够有效缓解财政负担，降低政府债务性风险。一般来说，我国PPP 项目的实施历经从项目识别到项目准备，再到项目采购和项目执行，最后进行项目移交五个阶段。

（二）PPP项目审计的特点

一是审计重心前移。不同于传统建设项目，PPP模式在最初的项目识别和项目准备阶段就对整个项目做好决策，从项目选择、项目投资价值评价和财政承受水平鉴定等方面进行整体考虑和统筹规划。重点审计环节前置为基于全生命周期的PPP项目跟踪审计提供了全局性的意见和指导，为PPP项目的顺利实施、资金效益实现最大化提供了保障。

二是具有长期性。PPP 项目持续时间通常为10年至20年，这决定了项目实施过程中具有较多不确定因素，社会经济波动、政策变更、人员替换等都给PPP项目的审计带来风险。而PPP 项目执行失败的最终风险应由政府来承担，因此，政府积极发挥监管作用、实现PPP 项目的全过程跟踪审计十分必要。

三是多主体。PPP项目涉及政府、社会资本、项目公司、运营机构、金融企业、建筑公司、社会公众等多方主体，基于各参与主体的性质不同，其利益诉求也呈现多元化的特点。例如，政府旨在降低财政压力和提高社会公共效益，社会资本、运营机构、建设公司等单位追求自身经济利益最大化，社会公众则需要社会效益得到一定程度的保障。由此可见，PPP项目审计的关键就是评价各方主体是否在满足自身合理利益诉求的同时，充分履行责任，保证PPP项目顺利执行，从而达到既定目标。

二、审计的机遇与挑战

PPP模式与传统投资建设模式有着很大的区别，具有周期长、主体多、利益复杂等特点，且政府与社会资本在合作期间可能存在项目负责人的调动，面临工作衔接困难等问题，导致审计任务复杂繁重。而在大数据背景下，信息系统、可视化分析、云计算等技术都有了较为成熟的发展，为PPP项目的实施提供了新的路径和方向。大数据审计与PPP项目跟踪审计的深度融合，在提高项目运营管理能力、识别潜在的财务风险、优化风险控制策略、保障PPP项目顺利执行等方面具有重要意义。

（一）大数据时代PPP项目跟踪审计的机遇

从PPP模式的发展来看，新时代计算机技术可以提高政府和社会各方的工作效率和专业化水平，通过优化PPP项目，为公众提供更加智能、精准度更高的公共服务。从保障PPP项目的顺利实施来看，大数据技术在项目跟踪审计的动态监督、信息联动和数据整合等方面同样发挥着日益显著的作用，给跟踪审计的发展带来前所未有的机遇。

1.实施动态审计，实现全过程监督。随着互联网技术的发展，数据实现按格式、类型分类整合，并且在收集和长期储存上更具保障，为PPP项目的全过程跟踪审计提供基本前提。具体来说，审计机关通常通过招聘具备计算机专业知识的人员，为审计工作提供技术指导，协助其构建智能、实时、动态的现场审计系统和监督体系；然后由PPP项目审计负责人主持全过程的审计工作，调取从项目招标、建设期至移交阶段的相关数据，并秉持怀疑的态度和职业经验进行分析。在结合大数据的动态审计模式下，可以实现对PPP项目全过程数据和资料的调取，并采用现代化的信息技术手段进行跟踪分析，实时监控各财务环节信息，避免数据丢失和错弊遗漏。

2.加强信息联动，预防财政风险。政府审计具有权威性，在审计证据和数据收集上面临较小的阻碍，因此，用大数据技术协助审计可以使资源得到有效分析和充分利用。在项目前期，通过与PPP项目出资方和建设方进行沟通，审计人员能了解到项目的投资情况和建设情况，便于识别资金财务风险、判断施工进度是否符合预期。在项目运营期，审计人员根据收集到的企业信息和市场信息，分析运营收益，并与预期收益相比较，判断进一步需要的政府补贴额度；控制不确定因素，预测预警财政风险，并提前拟定应急措施和解决方案。大数据时代的PPP项目跟踪审计模式下，信息流通加快，信息共享程度提高，财政风险得到有效预防。

3.审计对象大数据化。大数据技术快速发展，许多国有企业、私营公司也顺应时代提升自己的大数据技术。在PPP项目采购阶段，政府通过竞争性招标，针对社会资本的运营管理能力、技术水平、诚信度等方面进行评估比较，从而选出集人才和大数据技术于一体、融资能力强的社会资本作为合作方。大数据化程度高的企业通常拥有大数据中心，能够对项目相关数据集中管理和实时更新，进行数据整合。从被审计对象提供的数据和原始凭证来看，PPP项目审计具备使用数据分析和模型预测等大数据手段的基本前提，便于进一步从公众、政府、企业等多角度开发数据价值，从而实现PPP项目的全过程跟踪审计和实时监督。综上所述，以数据为依据可以促进资源的有效配置，大幅降低审计成本，实现PPP项目跟踪审计数字化和智能化。

（二）大数据时代PPP项目跟踪审计面临的挑战

尽管大数据为促进PPP项目跟踪审计的转型带来机遇，它的复杂性和专业性仍在实践中带来巨大的挑战。在积极运用大数据等现代技术提高项目运营管理能力、保障PPP项目跟踪审计可操作性和有效性的同时，还应准确识别大数据带来的挑战，实现风险防控。

1.审计监督体系滞后。伴随信息技术和大数据审计的不断发展，海量信息渗入PPP项目，传统审计模式难以对信息进行有效处理和利用。大数据技术应用方面，审计机关仍处于摸索阶段，尚未形成对图片、报表、音频等非结构化数据的日常监管；由于开发成本高、应用难度大，审计机关难以真正运用大数据技术对PPP项目进行动态监管和风险分析。财务资金方面，对数据的整合和分析不仅使得信息量急剧增加，还让资金来源和使用方式呈现复杂性和多元化的特点，为审计系统和审计方式带来挑战，增大了资金风险。人才储备方面，同时具备计算机知识和PPP审计理论基础的复合型人才十分匮乏，具有实践经验的更是少之又少，现实需要难以得到充分满足。如何在PPP项目跟踪审计中融入大数据审计，将是未来很长一段时间要面对的挑战。

2.缺乏准则规范和案例指导。PPP 项目是一项涉及法律法规、投融资政策、工程项目管理等诸多方面的系统工程，大数据时代又带来信息、技术、隐私等安全风险，因此，PPP项目跟踪审计需要更加完善的数据安全法规作为参考依据。然而，现阶段诸如《数据安全法》《网络安全法》等法律准则都没有明确说明数据的应用方式、应用边界及使用范围，隐私保护的规定更是极大制约了数据共享和数据传播，法律法规的制定未能与大数据的发展相匹配。PPP 模式涉及多方参与，一套准则规范难以适用所有主体，现阶段仍缺乏针对性的大数据规范和标准，这些都成为大数据时代PPP项目跟踪审计中的制约因素。实践探索方面，审计中PPP项目安全风险的识别、评估及处置等鲜有可借鉴的先例，我国PPP项目审计更多是以国外成功案例为参考依据。长此以往，我国PPP项目跟踪审计将严重脱离社会实际情况和基本国情，对新时代技术应用效率低，增加审计风险。除此以外，PPP项目的各参与方在进行数据的分析、处理和利用时也缺乏经验和指导，这些在实践中都需要不断探索和调整。

3.缺乏数据资源的有效整合。数据质量决定了应用效果。大数据技术的成熟运用需要信息化的手段，但是审计单位普遍存在管理模式落后、组织流程烦琐、数据更新不及时、数据保管不到位、设备状态与技术质量不稳定等问题，存在安全隐患，实际决策智能化水平低。我国相当一部分社会资本缺乏相应的技术人才，在数据资源上缺乏有效的整合手段，使得审计机关在审计中难以快速提取和利用数据资源，主要存在以下两方面问题。首先，社会资本尚未形成集成统一的信息平台和数据库系统，数据形式丰富多样，造成数据难以共享，审计人员在数据获取上面临挑战。其次，社会资本之间还存在信息孤岛现象，审计中难以对社会资本进行客观分析和整体评价。因此，如何让大数据技术在被审计单位PPP项目中得到充分应用也是面临的一大挑战。

三、大数据时代PPP项目跟踪审计的发展建议

（一）完善审计监督体系，坚持全过程跟踪审计

在大数据时代，审计机关通过分析企业资金、设备、人员等相关数据，综合评估企业的财务能力、运营能力和可持续发展能力等，为PPP项目跟踪审计提供依据，降低审计风险。第一，审计单位要重视PPP项目社会资本方的选择，基于大数据分析工具和云计算技术，合理制定项目工程招投标报价，充分判断合作方的综合实力。第二，审计机关应收集PPP项目从准备到移交各个阶段的财务和业务信息，实施高度监管和动态分析，完善风险预警机制，加大审计效果和审计力度。最后，还应构建符合我国国情和社会情况的PPP项目全过程跟踪审计评价指标体系，建立重在预防、全程监督的跟踪审计模式，为实现动态项目监督提供切实可行的依据。由此可见，运用大数据完善PPP项目的审计监督体系，对降低政府和企业的财务风险、加强我国城市基础设施建设、增强城市综合运行效率具有积极意义。

（二）重视人才队伍建设

现代科技的应用需要技术人才的支撑。首先，审计机关要重视人才引进，在招聘时考虑工程、金融、法务、计算机、政治等领域的复合型人才，以提高综合审计能力。其次，高度重视继续教育，不仅要加强对审计工作人员PPP项目的培训，还应聘请计算机领域的专业人士给予技术指导，加强审计人员对大数据技术的了解和运用。加强人才队伍建设，是提高PPP项目跟踪审计整体质量、促进审计工作高效开展、加强PPP项目风险管控的根本保障。

（三）建立健全相关法规，完善案例研究

大数据在PPP项目的执行和政府审计过程中都不可或缺。在国家层面，需要围绕大数据的收集、储存和使用等关键环节，建立有关信息共享、数据安全、数据公开和应用范围的法律法规。在地方层面，各省市区要制定符合地区经济发展实情的PPP详细制度，协助建成区域范围的大数据中心，确保审计机关在进行PPP项目跟踪审计时能得到大数据及时充分的支持。法律法规的健全为信息技术的运用以及PPP 项目的实施提供系统的规范参考，从而提高审计结果的科学性和可信度。实践经验借鉴方面，要建立全面的半结构化的风险案例分布式数据库，从而在出现新的风险问题时，可以从历史数据中搜集相关信息进行比较分析，以便更快找到解决对策。此外，还应重视数据库的安全问题，定期对防泄漏安全系统进行检测，防止不法分子盗取关键信息，增加项目风险系数，导致企业利益大量流失。

（四）三种审计协同发挥作用

PPP项目具有周期长的特点，仅靠政府审计难以达到监督效果。因此，政府审计可以协同社会审计和内部审计共同参与到PPP项目跟踪审计中，实现优势互补，建成信息共享的数据分析平台，便于审计结果的整合。其中，政府审计重视全局监控和总体把握，社会审计防范财务报表风险，内部审计从源头上提升企业管理能力，减少错弊。在这三种审计方式中，政府审计在关注行为合规性、证据完整性以及数据准确性的同时，协同社会审计和内部审计，在各个阶段进行及时有效的沟通，避免重复审计和审计资源浪费，发挥合力作用。

四、结语

PPP模式在减轻政府债务负担、提高公共建设水平等方面发挥重要作用。大数据时代的到来，一方面便捷了数据收集和处理，提高了资源利用率，加强了信息联动，提升了PPP项目跟踪审计的风险识别能力；另一方面也存在审计监督体系落后、缺乏准则规范和案例指导、数据资源整合和共享程度低等挑战。因此，我国应积极应对大数据带来的风险，首先建立健全相关的法律法规，其次提高审计机关运用大数据的能力、重视人才培养，最后通过三种审计合力发挥作用。建设数字政府是PPP模式运用的新领域，存在诸多挑战。只有与时俱进转变思维、学习技能，才能充分发挥大数据在PPP项目跟踪审计中的积极作用，降低风险，实现各方利益最大化。