基于“免疫系统”理论的突发公共卫生事件跟踪审计

陈慧雯

（作者单位：重庆工商大学）

一、引言

突发公共卫生事件是指突发的对公众健康有严重影响的事件，而突发公共卫生事件审计是指对突发公共卫生事件中相关单位及个人有关经济活动的合法性、效益性等进行审查、评价的经济监督活动。政府是人民根本利益的保卫者，也是突发公共卫生事件跟踪审计的执行者。跟踪审计作为一种全新的审计方法，在切入时间点上与传统审计有所不同，将传统审计的事后审计改为事前介入、事中跟踪，使事后审计虽然查出问题，但是损失已成事实的情况得到有效避免，充分发挥审计“免疫系统”的预警功能。本文将借用审计“免疫系统”概念，明确“免疫系统”理论在突发公共卫生事件跟踪审计中各阶段对应发挥的作用。

二、“免疫系统”功能作用分析

（一）“免疫系统”论

国家审计“免疫系统”论由审计署原审计长刘家义首次提出和阐述。这一观点通过借鉴医学理论生动地解释了审计的具体功效及其预防、防御的本质。

（二）“免疫系统”功能

“免疫系统”论提出后，多方学者纷纷对“免疫系统”功能领域进行研究。刘思宇认为实现“免疫系统”功能的关键在于发挥主动防御、即时监督、动态纠偏三项功能。王会金等学者指出想要充分发挥“免疫系统”功能，首先是预防，其次是查错纠弊，最后是抵御。

由上述研究可知，政府审计作为国家治理的重要工具，具有预防、揭示、保护三项基本功能。其中，预防功能是“免疫系统”功能得到有效发挥的基石。揭示功能通过对被审计单位经济活动中的不当之处如实进行揭示，从而要求相关责任单位和人员进行整改，情节严重的则对相关责任单位和人员进行惩处，从而实现审计“免疫系统”清除功能。抵御功能是揭示功能之上的更高要求，政府审计通过完善自身建设，纠正审计过程发现的问题，从而规避和防控各种审计风险及其可能存在的隐患，使“免疫系统”保护、修补功能发挥到最大化。

三、“免疫系统”理论在突发公共卫生事件跟踪审计中的应用原则

跟踪审计是评价、监督和反馈被审计对象的一种审计模式。跟踪审计的目标就是预防和服务，在突发公共卫生事件事前准备阶段主动预防，在事中阶段揭示问题，监督经济秩序并动态稳定，事后对问题发出预警进而降低问题所带来的损失，与审计“免疫系统”理论环环对应。

以突发公共卫生事件跟踪审计的流转环节及各环节的任务要求为标准，将突发公共卫生事件跟踪审计划分为预警阶段、执行阶段、善后阶段。

（一）预警阶段：主动准备

突发公共卫生事件具有突发性，难以预知，而公共卫生事件一旦发生容易造成巨大影响，对事件控制要求极高，因而在突发公共卫生事件跟踪审计过程中应重视预防阶段的预警准备工作，提前采取措施防范资金物资管理调动过程中和使用结转过程中发生的风险，尽可能控制事态的发展方向。这与发挥“免疫系统”的预防功能是相吻合的。

（二）执行阶段：揭示与监督

监督是审计的基本职能与职责，而查错纠弊是监督的必然产物。突发公共卫生事件跟踪审计不仅需要充分发挥审计的监督职能，还需及时揭示捐助物资流转过程中存在的违法违规行为，对出现的不当之处进行相应处理和纠偏。因此，“揭示与监督并行”是跟踪审计过程中应当遵循的原则。

突发公共卫生事件跟踪审计对工作效率的要求高，具有特殊性和紧迫性。一方面，突发公共卫生事件跟踪审计的执行者和责任人应当通过规范严格的审计程序，因地制宜采取有效审计措施，高效审查突发公共卫生事件有关经济活动和物资运转过程中的问题，揭示存在的漏洞和不足，对发现的问题和可能存在的问题实施动态纠偏。另一方面，在跟踪审计监督和动态纠偏过程中，据实披露跟踪审计过程中发现的问题，从而利用社会公众监督力量来规避政府审计机关内部风险，进而强化审计“免疫系统”清除的功能。

（三）善后阶段：评估抵御

进入善后阶段，需对掌握的审计证据及当下情况进行评估从而出具审计报告和审计意见。在此基础上进一步完善相关制度，从而达到抵御风险隐患的目的，强化审计“免疫系统”保护功能。同时，突发公共卫生事件跟踪审计通过对跟踪审计过程发现的问题进行总结、归纳、精炼，也为预警期的预防准备提供经验，进一步提高对突发公共卫生事件跟踪审计的预警预防能力，最终构建一个“预警期预防准备、执行期揭示与监督并存、善后期评价抵御”的突发公共卫生事件跟踪审计动态循环体系。

四、基于免疫系统的跟踪审计实现路径

由前文可知，“免疫系统”理论在突发公共卫生事件跟踪审计中应用的不同阶段有不同的侧重点和目的，因而不同阶段也有不同的审计内容和审计需求。因此，对于审计“免疫系统”各项功能在突发公共卫生事件跟踪审计中是通过怎样的措施与途径实现的，在不同阶段有不同的跟踪审计内容和机制。

（一）预警阶段

1.构建审计预防体系，组建成熟的审计队伍。突发公共卫生事件跟踪审计的预防准备工作，须将提前准备和预警放在首要位置。为确保突发公共卫生事件跟踪审计工作的及时有效，拥有成熟的审计小组是前提。为将审计“免疫系统”预防功能最大化，审计机构需要建立由国家统一领导的、分级管理的审计分层机制，形成“国家监督领导小组-审计署-审计署派出局-省审计厅-基层审计机构”的层层细化的审计组织体系。职责分明、层层把控的审计体系能够促进审计预防功能的合理实现。当突发公共卫生事件发生时，专业审计人员及时主动发出审计需求信号，审计机构结合灾情发展趋势和区域特性等进行需求紧急度分级，提供开展跟踪审计工作的依据，并对审计需求信号积极响应。

2.设立风险预警机制。风险预警是突发公共卫生事件跟踪审计预警阶段的重点。突发公共卫生事件跟踪审计具有滞后性，局限于审计“免疫系统”预防功能的发挥，为减少滞后性导致的损失，可以建立基于“需求预测-需求分级-物资筹集-物资调配”的应急物资风险预警机制。当突发公共卫生事件出现时，及时预测未来风险程度，进而防范实施审计过程中人员不足、资源浪费等现象出现，充分发挥审计“免疫系统”预警功能。

（二）执行阶段

针对突发公共卫生事件工作中出现的物资管理不到位、经济活动异常和人员调配不及时等情况，跟踪审计应当依循相应的审计实时披露制度，对相应审计信息公开披露，包括突发公共卫生事件物资资金来源的真实性、分配的合理性和效益性、使用的及时性和效率性等方面，进而对有问题的相关人员进行查处和对不当环节进行调整，将跟踪审计揭示与监督的功能动态结合起来。

（三）善后阶段

在善后阶段，审计机关有必要根据执行阶段收集的审计证据出具审计报告，对被审计单位资金运作体系进行整体评价，包括但不限于对物资管理机制、物资分级分配机制和物资后期实际使用情况等设计的合理性和落实情况进行整体检查和评价。同时，审计机关进行跟踪式公告的价值得到进一步体现，对跟踪审计工作成效进行考察，综合利用审计结果总结审计经验，为完善跟踪审计体系提供补充，使审计“免疫系统”修补和保护功能得到充分体现。

五、提高突发公共卫生事件跟踪审计工作效率的建议措施

（一）鼓励突发公共卫生事件跟踪审计理论研究

理论是实践的基础，实践需要理论的指导。因而提高学者对突发公共卫生事件跟踪审计相关领域的关注度是保证突发公共卫生事件跟踪审计高效执行的有效措施，可通过增加这方面学术讲座、组建学术讨论会和广发网络交流贴等方式进行宣传并引发讨论，在增加关注度的同时加大学界学者对突发公共卫生事件跟踪审计和跟踪审计与“免疫系统”结合分析的理论与实践的研究力度。

（二）整合跟踪审计资源

突发公共卫生事件的资金物资不仅包括生活补助、日常饮食和基础医药品等基础物资，还包括突发公共卫生事件病源调查、隔离防护、现场应急处置、卫生消毒等相关物资、设备，因此跟踪审计各环节的工作内容和重点都有所不同，对审计人员的综合素质要求较高，但分类分组进行跟踪审计又过于浪费资源且存在不易于管理的情况。因此，合理配置跟踪审计资源显得十分有必要。整合力量不仅仅需要双方共同使力，还需要方向一致，不然可能出现力量对冲的现象，不仅浪费资源，还可能打乱审计节奏。为防止这种情况发生，就需要相应的文件或方案作为依据。另外，审计人员的专业素质也是配置资源时需要考虑的重要因素，可以通过定期培训等措施提高跟踪审计人员的综合素质。

（三）提高审计人员素质

突发公共卫生事件发生突然、影响范围广，在紧急状态下，对不同专长的审计人员进行分类管理，并在之前对这些审计人员进行相应的培训，有助于提高审计队伍的快速反应和执行突发公共卫生事件审计任务的能力。突发公共卫生事件具有成因多样、涉及领域广等特点，其高度的复杂性与专业性要求审计部门进行审计时，审计人员中需要有对被审计单位领域有一定了解的人员。所以，审计机关应当加大对审计人员的培训力度、拓宽审计人员知识面，持续提升审计人员综合能力，从而提高审计的工作效率，进而满足突发公共卫生事件审计的高要求，充分实现突发公共卫生事件审计的揭示功能。

（四）合理界定跟踪审计与一般管理活动的职责范围

跟踪审计较传统审计方式的不同之处在于提前介入管理工作，监督、督促物资资金管理工作，但不同于直接管理。而且，跟踪审计一般是全程参与突发公共卫生事件物资资金管理工作，穿插在突发公共卫生事件经济活动的各个角落，因此，明确界定跟踪审计与正常管理活动的范围、避免管理工作出现错漏显得十分有必要。

（五）正确引导社会舆论

随着信息化时代的到来，互联网加速发展，社会信息传播的效率越来越高，互联网空间的扩大为谣言的产生提供了土壤。突发公共卫生事件在社会接触网络蔓延的同时，通常也伴随着各类流言在虚拟通信网络上的传播。在审计结果公告之前，受谣言影响的公众可能对突发公共卫生事件的认知是扭曲的，从而可能通过网络对审计人员施加压力，这就加剧了审计人员的审计难度。此外，可能存在被舆论引导的不明真相的群众或职员阻碍审计人员收集审计证据或故意拖延审计证据的提交，加大审计难度的同时也对救灾救援物资资金的后续有效使用造成困扰。因而正确引导社会舆论，从源头杜绝歪曲突发公共卫生事件事实的信息，是促进突发公共卫生事件审计工作高效完成的有效措施。

六、结语

本文通过对审计“免疫系统”功能理论知识与跟踪审计实践进行分析，明确了审计“免疫系统”论在突发公共卫生事件跟踪审计中的运用途径和具体实现依据，即预警阶段要预防和准备、执行阶段要揭示与监督双管齐下、善后阶段首要是评价抵御。突发公共卫生事件的特性给跟踪审计中“免疫系统”功能的实现带来困难，如跟踪审计工作的复杂性和琐碎性容易导致信息共享不及时和审计资源分散；也指出现有理论研究并不能为满足当下“免疫系统”在跟踪审计中实现所需提供理论支持。但是，通过助力理论研究和整合跟踪审计资源、合理划分跟踪审计与正常管理工作，可以帮助跟踪审计有效实施以及促使审计“免疫系统”功能最优发挥。