健全农村集体经济组织财务资产制度规范集体经济管理―《农村集体经济组织财务制度》亮点解析

曹美娟 张 磊

（作者单位：1.济宁市高级职业学校；2.山东裕隆矿业集团有限公司）

2021年12月7日财政部、农业农村部联合发布《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号），2022年1月1日起施行。《农村集体经济组织财务制度》（下称“村财务管理制度”）的发布实施，是我国“三农”（农业、农村、农民）工作的一项重大举措。它对于建立健全村级财务管理制度，强化村集体资产管理，确保村集体资产保值增值，推动农村公益事业发展，保障农民权益，规范村集体债务活动，具有非常重要的现实意义。笔者结合学习“村财务管理制度”的体会，认为其有八大特点。

一、建立健全村级财务管理制度，完善“三农”财经法规体系

近几年，随着农村集体经济不断发展，农村体制改革持续深入，村集体资产存量日益增加，村集体经济规模不断扩大，村集体经营方式也更加多元化。为了大力发展村集体经济，加强村集体经济核算，保证村集体资产安全与完整，我国于2018年发布实施相关制度，要求村集体严格按照统一的会计制度核算村集体资产，提升村集体会计信息质量。

同时，我们也应该看到，2003年农业部（2018年之后改为“农业农村部”）、民政部、财政部、审计署发布《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》（农经发〔2003〕11 号），只是要求农村各集体经济组织的成员大会或成员代表大会是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。但对村集体如何增强资产管理、优化债务、保障农民权益等财务管理方法还不具体、不系统，不能与村集体会计核算制度配套，村级财务管理制度不系统，“三农”财经法规体系不完善。

“村财务管理制度”的发布实施，解决了村集体财务会计核算规范化问题，从财务制度方面约束村集体按照全国统一的标准管理村集体资产、负债、资本及收支等核算要素，使村集体财务会计工作有了统一尺度、统一要求和统一会计信息输出方法。同时，“村财务管理制度”的发布实施，也为各省区市和地方根据本地实际，制定实施地方村集体财务管理法规细则提供依据，又为农村集体经济组织留出发展空间。

二、制定财务活动原则，明确村集体财务活动目标

村集体财务活动是指全体村民在村委会领导下，开展资产管理、资金筹措、资金使用、收支管理等活动的统称。基于村集体“三公开”（财务公开、事务公开、政务公开）要求，村集体在开展村级财务活动过程中，根据“村财务管理制度”有关规定，应当遵循四项原则：

（一）民主管理

为了保障村集体成员对财务活动和财务成果，有知情权、参与权、表达权、监督权，要求每个村集体都应该成立民主理财小组，由民主理财小组代表村集体成员共同开展财务活动，实行民主管理和民主监督。也就是说，村集体应该民主管理、民主理财。

（二）公开透明

财务活动情况及其有关账目，重大经济事项等应当向全体成员公开，村集体资产负债表（或科目余额表）、收入支出明细表应当在公开栏定期张榜公示。或者通过明白纸，发到村民手里，让村民核对，以便心中有数。也就是说，村集体应该自觉落实“三公开”，做到村集体成员随时了解村务、财务和党务活动情况。

（三）成员受益

村集体财务活动的目的就是强化对村集体资产和成员权益的保护，确保村集体资产保值增值，推动农村公益事业发展，保障全体成员享受农村集体经济发展成果。

（四）公益优先

村集体不是营利组织，它是对土地拥有所有权的经济组织。离开了祖辈赖以生存的土地，村集体就失去了存在的意义。因此，村集体是在社会主义公有制改造后，由自然村村民自愿联合，将各自生产资料交由集体所有，共同劳动、共同经营、按劳分配的农业经济组织。为确保村集体长治久安，使每一位村民不至于因贫困离开村集体，村集体应该定期提取公共积累，并将这些发展成果优先用于村级组织运转保障和农村公益事业建设。

三、明确财务管理主体，界定财务管理职责

“村财务管理制度”参照《企业财务通则》，明确了农村集体经济组织内部财务管理的主体。考虑到集体产权制度改革阶段性任务的完成情况，财务制度要与集体产权制度改革相适应。为此，“村财务管理制度”将内部财务管理主体界定为成员（代表）大会、理事会、监事会和会计人员等，并分别对各主体主要的财务管理职责作出要求。

（一）成员（代表）大会的职责

村集体成员（代表）大会是权力机构，其职责主要有审议、决定等四项。具体分为财务收支重大事项（如财务制度制定、收支计划及年度收益分配等），资产资源的重大管理（如资产资源发包租赁、投资、处置等）、经管人员的绩效管理（如经营管理人员考核及其薪酬制定等）及其他重大财务事项等内容。

（二）理事会的职责

村集体理事会是执行机构，其职责主要有执行四大项。具体分为执行财务收支重大事项（如执行财务制度、收支计划及年度收益分配等），实施资产资源的重大管理（如实施资产资源发包租赁、投资、处置等）、提出经管人员的绩效管理建议（如提议经营管理人员考核结果及其薪酬发放等）及执行其他重大财务事项等内容。

（三）监事会的职责

村集体监事会是监督机构，其职责主要有两大项：一是监督财务活动（监督活动）；二是监督理事、经管人员及会计是否恪尽职守、并提出管理建议。

（四）会计人员的职责

会计人员的职责主要分为主管会计职责和一般会计人员职责。主管会计职责是领导会计工作，对财务会计信息的真实性、完整性负责；一般会计人员主要是会计核算工作，并配合有关单位进行村集体财产清查和审计。

四、规范资金筹集，化解债务风险

“村财务管理制度”从资金筹集程序、资金筹集渠道和资金筹集禁止性规定三个方面进行规范。

（一）资金筹集程序

不论是村集体成员出资，“一事一议”方式筹资，还是直接与其他社会资本合作，都应当遵守村集体决策程序。也就是说，村集体筹集资金不论什么渠道，都要符合相关法律法规，并经过村集体成员代表大会通过，确保民主决策，风险可控，财务公开。

（二）资金筹集渠道

村集体应采取多种形式筹集资金。目前，村集体资金筹集渠道主要有下列三种情况：

1.村集体成员自筹。根据自愿原则，村民可自愿以货币资金、实物、无形资产等形式出资，这种出资方式在村集体成立之初就已存在，现在仍然可以采取这种方式。

2.“一事一议”资金。对于一些“专款专用”项目，村集体可以采取“一事一议”方式筹资筹劳，个人拿一点，村集体投一点，上级财政补一点，取得三方筹集资金，建设村集体基建或公益项目。当然，这种项目要合法、见效，村集体成员受益。

3.接受投资。村集体可以与社会资本合作共同开发经营某些项目，这些项目可以以公司、PPP项目等的形式出现，但必须合法，并以合同形式约束投资各方的权责边界和收益分配方案，确保村集体及其成员受益。

（三）化解财务风险

“村财务管理制度”化解财务风险有两大要求：一是禁止性规定，要求农村集体经济组织不得举债兴办公益事业；二是举债实行逐级申报制度，即举债从事经营性活动应纳入村级重大事项决策“四议两公开”范围，并按当地规定报乡镇党委、政府或农业农村部门。同时，“村财务管理制度”第二十三条明确要求，“农村集体经济组织应建立健全集体经济组织负责人任期和离任审计制度，将村级债务作为重点审计内容。严禁农村集体经济组织将债务转嫁给地方政府”。这是对村集体举债的“紧箍咒”。

五、加强资产管理，保障财物安全

为了确保村集体资产的安全与完整，提高资产使用效益，“村财务管理制度”对村集体各类资产都做了具体规范。具体要求如下：

（一）依法依规管理流动资产，落实经营管理责任

村集体流动资产应按相关经济法律、法规、政策以及村集体组织章程强化管理，并依据村集体自身财务管理制度，经管流动资产。

（二）依法依规管理非流动资产，做好长期资产的初始核算和后续核算

村集体非流动资产，包括在建工程、固定资产、生物资产及无形资产等的增加、使用、折旧、摊销及处置，都应该做好相关会计核算工作，并落实经营管理责任。

（三）履行民主程序，搞好对外投资

村集体对外投资首先要合法合规。合法，就是投资应遵守国家的法律、政策，合规就是符合村集体发展规划，履行民主理财程序。村集体投资过程及其后续计量要完整，对外投资的资产要评估，对外投资风险要评估。

（四）规范资产处置，明确权利义务

村集体资产的处置，包括出售、置换、投资、报废等经济业务事项，都要按照国家法律、法规和有关政策规定的权限和程序处理，并且通过会计账务处理，描述经济业务的来龙去脉。资产转让、投资、租赁等活动，村集体都要对其价值评估，合理确定价格，确保村集体的权利与义务对等，且不受损失。

（五）建立健全村集体负债管理制度，确保资产管理不留“后遗症”

“村财务管理制度”增加了两条禁止性规定：一是“严禁农村集体经济组织将债务转嫁给地方政府”；二是“不得以本集体资产为任何单位和个人提供担保”。

六、加强收支管理，明确收益分配

（一）组织收支管理，防止跑冒滴漏

“村财务管理制度”规范村集体收支活动，要求村集体各类收入、支出均应依法依规加强管理，及时入账，做好日常核算，不得跑冒滴漏。禁止公款私存和保留账外现金，严格执行国家现金管理制度，不得白条抵充库存现金；支出要严格审批，分清成本费用界限。

（二）民主决策，科学分配

村集体可分配收益要求先清理债权、债务，在准确核算年度经营性收入、支出、可分配收益的基础上依法依规拟定分配方案，科学分配收益，保障村集体成员的合法权益。为此，“村财务管理制度”参照企业利润分配程序，结合村集体实际情况，制定了农村集体经济组织可分配收益的分配程序。

七、明确资产权属，做好产权登记

为确保村集体资产由村集体享有所有权，所有村集体村民成员能够享有资产收益，“村财务管理制度”第六章“产权管理”从两个方面予以规范。

一是从会计制度方面，要求村集体资产都要登记照册，做到账实相符。

二是从权属明确方面，要求村集体资产与村集体成员享有的份额相符，并依法管理。具体如下：

其一，“村财务管理制度”第三十三条明确要求，“具备条件的农村集体经济组织与村民委员会原则上应当分设会计账套和银行账户”。因为村集体经济组织与村民委员会不是同一法人。村集体经济组织是村集体经济组织；村民委员会是村民委员会。我国《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。可见，村民委员会是基层自治组织，村民委员会管理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。因此，村集体经济组织是管理全村的资金、资产、资源等经济活动和财务活动的组织。

其二，村集体资产权属变更时，一定要严格依法依规处理，并及时入账。

其三，村集体资产不得平调、合并。实际生活中，当旧村改造、村庄撤并时，有可能将一些自然村合并成一个大社区、大庄子，有关部门不能为了图省事，在合并村庄的同时，随意合并、平调各村集体资产，打乱各村会计账目。这种情况必须纠正，要保证原村集体经济组织村民所有资产权及收益权。

八、建立财务公开制度，规范财会信息输出程序

为了保障财务会计信息的真实性、合法性，“村财务管理制度”从加工到保存，进行了系统规范。

第一，财会信息加工处理。“村财务管理制度”鼓励并要求村集体财务会计信息采用科学有效的信息化手段进行采集、存储、管理和运用。特别是财务会计核算手段，已经进入智能化时代，如果要求村集体会计仍然采用手工记账、算账、报账，很明显已经落伍。这就有必要要求财务会计人员提升会计核算水平，掌握财务会计信息化技能，为加强村集体财务会计管理提供服务。

第二，财会信息报送程序。“村财务管理制度”要求村集体财务会计报送财务会计报告对象有两大类：一是政府部门，包括财政机关和主管机关（农业农村部门）。二是村集体成员。可以采取各种形式，让村集体村民接受，如张贴在村务公开栏，发放明白纸。这种报送形式，是结合农民自身特点所做的要求，以便让村集体成员接受并监督。

第三，财会信息保管。根据《会计档案管理办法》保管要求，村集体会计档案应符合相关规定，所以，“村财务管理制度”要求，村集体也要加强会计档案建设和管理，做好会计资料的使用和保管工作。