地方高校财会监督机制研究

陈 杰 东光明

（作者单位：山东工程职业技术大学）

一、引言

地方高校治理体系和治理能力现代化包括地方高校内外部政治生态、文化生态、社会生态和党的建设等不同层面的机制和法律法规的制度设计、制度安排和制度执行，是一整套紧密相连、相互依存和协同的地方高校制度体系，包括地方高校服务社会、服务产业、服务国家战略布局、立德树人等各个方面。地方高校财会监督需要科学的管理机制与高校管理制度的特性相结合，进一步明确地方高校的权利与责任。

二、高校财会监督研究综述

（一）国外研究现状

1.美国模式

美国各大院校财会监督机制的特点是分散管理，根据不同项目特点从宏观角度上政府与高校在财会管理的监管上实现互补。美国的财会监督制度聚焦于项目合同，落实项目各阶段的财会支出，将项目各阶段需要的支出纳入预算体系，预算经各部门审核后作为合同资金的参照。因此美国高校财会监督制度主要是基于项目合同研究。

2.日本模式

日本高校教育经费主要来源于国家的教育资金。除此之外，财团、基金会等也为高校提供资金。鉴于国家教育资金为高校经费的主要来源，所以高校财会主要受政府相关部门监管。日本高校财会制度监管属于内控模式，监管机构主要由评议会和教授会组成。因此日本高校无论国立还是私立，均设有评议会和教授会作为监管机构审查高校的教育经费预算与具体项目支出。日本不断地对高校教育资金的监督制度进行修订，目的是加强对国家教育资金的监控，并保证资金合理使用。

3.德国模式

德国高校经费主要来源于联邦政府和州政府，依照高校职工人数、科研成果等指标，采取近似均匀的形式进行划拨。德国高校财会监督机制基于严谨的预算制约体系。根据国家拨款数额，高校各部门编制资金预算，上报校务委员会审核预算的合理性。教育经费经校务委员会审核后，按照上报的规划使用，禁止超出预算，如果超出预算会追究相关刑事责任。德国高校财务部门需要编制高校财务报表，并按时披露财会信息。

（二）国内研究现状

财会监督理论主要包括以下五个方面：主体与客体、内涵与外延、手段与方式、法规制度、机制建设，财会监督不是会计监督和财务监督的简单加总，而是一整套协同系统。财会监督理论尚处于探索阶段。相关研究如下：

一是财会监督的职能定位。在党和国家监督体系中起基础性作用的是财会监督，我们需要从概念上不断打通各学科之间的壁垒，从更高层面认识财会监督的作用；从定位上要把握财会监督在党和国家监督体系中的基础性作用，为其他监督提供不可或缺的支撑；从本质上理解财会监督意在构建一种确定性，从底层防范化解不确定性导致的经济金融等风险，是为经济社会发展构建确定性的制度安排。

二是财会监督的概念。财会监督的定义，既是《中国人民共和国预算法》规定的财政财务部门对预算管理开展的监督，也是《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国注册会计师法》等赋予财政财务部门会计监督的法定职责。因此，财会监督是财政财务部门根据《预算法》《会计法》等授权，对社会经济活动和资金管理等行为的合规性和效益性开展的各种监管活动的统称。

三是财会监督的顶层设计。财会监督实施主体主要包括：一是会计机构、会计人员履行的会计监督及内审监督；二是以会计师事务所依法审计为主的社会监督；三是以财政、审计、税务、人行、证券和银保监等部门为代表的政府监督；四是纪检、巡视对财会的监督检查。现代财会监督制度的形成和完善过程就是要加快建立现代财政制度的重要内容。

总之，地方高校财会监督机制研究仍停留在会计监督和财务监督的阶段，未能够从高校治理体系和治理能力现代化的高度进行系统研究，研究存在不全面、不系统、不到位的现象。

三、地方高校财会监督的现状

地方高校通过完善自身内部控制制度、强化绩效监督，积极引入信息技术手段等方式，进一步增强了地方高校财务监督的能力，但是我国地方高校财会监督实践中仍存在一些系统性问题。一是地方高校财会监督缺乏顶层设计。在法律、法规相关的条款设置上，违法、违规成本低，存在执法偏软的问题；在处罚标准上，不明确、不具体，缺乏可执行性，存在财会监督执法难的问题。二是财会监督的理念落后。财会监督中政府监督往往是依托“谁使用、谁负责”的理念，财政监督薄弱，自我监督不够，政府监督方式单一且不规范，专项监督和临时监督检查多，日常监督少的现象普遍存在。三是社会中介监督是事后监督，而不是全程监督。社会监督往往是政府采用购买社会服务的方式，通过社会第三方机构对地方高校财会监督进行评估，这种模式往往是事后监督，不能够实现社会中介监督的实时性，社会中介监督局限在政府购买服务的范围内，限制了地方高校财会监督。

四、“三位一体”的地方高校财会监督机制研究

一是政府监督层面的一体化。针对法律法规不完善的问题，由政府部门牵头，通过高校和社会中介的参与，完善地方性法律法规，明确在政府监督下，地方高校和社会中介的协同机制。以地方高校科研资金管理为例，以信息化科研平台为依托，政府监督直接嵌入高校财会监督的过程，实行科研资金管理的闭环管理，即科研资金的拨付由财政部门直接通过信息化平台进行拨付，而不再通过地方高校的财会部门。高校财会监督部门负责审核科研阶段性成果资金使用，中介机构对高校监督的审核资料进行评估，政府监督部门根据评估结果进行科研资金的拨付并计入相关的科研诚信数据库系统之中，实现科研经费的闭环管理。

二是社会财会监督层面的一体化。明确社会财会监督要参与到地方财政资金使用的全过程，不仅仅是对政府财会监督和高校财会监督的系统评价，而是在财政资金使用的“三重一大”环节上要进行社会财会监督，实现重大事项财会监督的全覆盖。“三重一大”是指重大事项决策、重大人事安排、重大项目安排和大额资金使用情况。比如在地方高校改、扩建项目建设中，社会监督要从项目立项、预算审核、支付与结款等环节进行全程跟踪。社会监督的形式不仅仅局限于购买社会服务，而是要体现在地方高校财会监督的组织构架之中，如建立独立的第三方专家评审会。财政部门根据评审结果与地方高校进行协同办公，明确职责。

三是高校内部监督层面的一体化。根据办学主体的不同，地方高校分为地方公办高校和民办高校，对民办高校进一步划分为营利性民办高校和非营利性民办高校。通过类型的进一步划分，构建不同类型高校的财会监督机制，并通过地方高校内部监督的一体化采用不同的财会监督机制平台。对地方公办高校和民办非营利高校，要探索建立党委领导下的高校内部监督领导机构，通过省教育厅和市教育局派驻公办高校和民办非营利高校内部监督协同人员，进一步加强高校内部党委负责制的监督力量，明确党委领导下的高校内部监督领导机构的机构设置、权利与义务、人员编制等制度性建设。对于营利性民办高校，要设置资本进入高等教育的“红绿灯”，防止资本在高校领域无序扩张，进一步规范营利性高校的办学行为，进一步明确营利性民办高校的高校信息披露内容，明确营利性民办高校不得谋求国内、国外的上市，通过税务大数据进行纳税监督。

五、总结

通过对高校财会监督中涉及的管理制度、预算管理、收支管理、资产与负债、财务监督等制度进行全面检视，并分析其存在的内在问题，阐述并挖掘问题产生的深层原因，从高校治理体系和治理能力现代化的角度出发，结合财会监督理论内容，系统地论证构建以高校单位内部监督为基础、中介机构监督（委托第三方社会评价）为保障、政府部门监督为主导的“三位一体”地方高校财会监督机制，为实现地方高校治理体系和治理能力现代化提供参考。