把农户纳入监管范围并明确法律责任是重大变化

文 / 赵华军

新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》于2023年1月1日起施行。本次修订贯彻落实习近平总书记“四个最严”“产出来”“管出来”等指示要求，进一步完善了农产品质量安全监管制度，强化了法律责任和处罚力度，与食品安全法有机衔接，实现“从田头到餐桌”的全过程监管，对提升农产品质量安全治理水平，保障“舌尖上的安全”，满足人民对美好生活的需要，助推农业农村高质量发展具有重大而深远的意义。

本次农产品质量安全法修订的一个重大变化，也是一个重要亮点，是顺应新时代农产品质量安全监管需要，明确把农户纳入法律调整范围，规定了农户在农产品质量安全方面共同但有区别的法律责任，实现了对所有农产品生产经营者的监管全覆盖，并且法律细化强化了条文的可操作性和责任追究的可实现性，以用好法治手段，强化农产品质量安全全链条治理、全主体监管、全方位保护。

农户生产经营在农产品供给中占据重要地位，新时代加强农产品质量安全监管必须把农户管起来

这是贯彻习近平总书记“四个最严”指示精神的必然要求，也是提升农产品质量安全水平的现实需要。

农业农村现代化是中国式现代化的重要内容，关系到中国特色社会主义现代化目标实现的进度、质量和成色。与加速推进的新型工业化、信息化、城镇化相比，农业农村现代化目前仍然是突出短板。中国作为一个农业大国，大国小农将是很长一段时期的基本国情，这决定了中国实现农业农村现代化，必须高度重视并解决小散农户的问题，把农户生产和现代农业有机衔接起来，加速推动农户的现代化转型。

现阶段农户生产经营仍是我国农业生产的基本面。据有关方面统计，按照世界银行耕地面积2公顷及以下为小农户的标准，2019年我国从事农业生产经营的小农户有2.1亿户，占农户总数的86.9%；现有的15.45亿亩家庭承包经营耕地，仍然由承包农户耕种的为9.9亿亩，占耕地总面积的近2/3；流转出去的耕地5.55亿亩，占耕地总面积的1/3略强。从流入的主体看，流入到农户的面积最大，为3.12亿亩，占流转总面积的56.78%，其他流入方是家庭农场、农民合作社和涉农企业等。因此，农户经营是中国农业发展和粮食生产的基本力量。如果考虑到老百姓日常消费的“菜篮子”产品品种多、生长周期短、劳动密集型强，农户生产所占的比例只会更加可观。

2006年制定原农产品质量安全法时，当时农产品质量安全问题比较突出，“瘦肉精”、高毒农药等带来的食物中毒事件高发频发。当时立法的一个重要考虑是，对农产品质量安全需要先从规模主体抓起，对监管对象“抓大放小”，将农产品生产企业、农民合作社作为重点监管对象并明确了法律责任，对农户提出了保障上市农产品质量安全的原则性要求，但没有规定具体的法律责任。但是随着实践发展，对农户加强监管变得越来越迫切，需要从法律上、制度上、实践上压实农户的质量安全主体责任。本次法律作出修订主要源于三个方面的因素考量。

第一，习近平总书记“四个最严”指示精神，对加强农户监管有明确指向。生产经营者是农产品质量安全的第一责任人，抓农产品质量安全最关键的就是要压实生产经营者的主体责任。早在2013年12月中央农村工作会议上，习近平总书记就指出，只有把所有农户、食品加工企业和作坊、食品经营企业都纳入监管视野并落实责任追究制，才能真正织出一张确保食品安全的天罗地网；2015年5月十八届中央政治局第二十三次集体学习时，习近平总书记再次强调把所有农户、合作社、龙头企业、收储运商贩等都纳入监管视野，落实好生产经营者第一责任。习近平总书记的重要论述，为加强对农户的监管、实现监管对象全覆盖提供了根本遵循，是法律修订明确农户法律责任的重要思想源泉和行动指引。

第二，食品安全法和农药管理条例等法律法规为明确农户的法律责任打下基础，各地监管也积累了实践经验。2015年全国人大常委会修订食品安全法时，明确了食品安全标准是强制执行的标准，包括农户在内的所有生产者、经营者都必须遵守；该法还对食用农产品生产者在农业投入品使用方面作了比较细致的要求，例如第四十九条规定“严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定”“不得使用国家明令禁止的农业投入品”“禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物”等，这些要求对农户也具有强制约束力。2017年国务院修订《农药管理条例》，对农户的法律责任进一步作了细化，例如第六十条规定对不按照农药的标签标注使用农药、使用禁用的农药等行为，农药使用者为个人的，处1万元以下罚款。从上述法律法规的内容看，农户在农产品质量安全方面承担法律责任是有规可依、有例可循的。

为落实农产品和食品安全严防严控严管要求，各地依据最高人民法院、最高人民检察院联合发布的食品安全刑事案件司法解释以及地方性条例，在加强农户监管上做了很多探索，还发布了一些案例，发挥了以案释法的警示作用。例如，宁夏回族自治区农业农村厅在2021年6月监督抽查中，发现青铜峡市庄某某生产的辣椒检出蔬菜禁用农药氧乐果，经调查是庄某某把自家购买的用在玉米上的农药氧乐果喷在了辣椒上。执法人员对该批次辣椒予以查封并对整个大棚就地销毁，将该案移送到公安局。再比如，四川省成都市农业农村局在监督抽查时，发现新津区张某某生产的韭菜常规农药腐霉利超标，依据《成都市食用农产品质量安全条例》对当事人没收违法所得235元，处以罚款750元。这些案例从网上可以公开查阅，都是地方公布的农产品质量安全执法典型案例，农户有的是违规使用蔬菜禁用农药，有的常规药物残留超标，但都被追究了法律责任，说明对农户进行处罚有实践基础。

第三，新时代提升农产品质量安全水平，需要补齐农户监管这个短板。近年来我国主要农产品质量安全例行监测合格率稳定在97%以上，不合格农产品仅占2%～3%，这其中农业生产方式的绿色化、规模化转型发挥了根本作用。之所以个别品种质量安全水平还不太高，一个重要原因是部分农户生产质量安全控制不到位。农业农村部在2021年专门部署开展了食用农产品“治违禁 控药残 促提升”三年行动，其中要解决的一个重点突出品种是豇豆药残问题。调研反映，在很多主产省，豇豆种植都是以农户为主，每户种植一般不超过5亩，不少农户用药凭感觉、多种药随意混用、执行用药安全间隔期不到位。如果不把农户纳入监管，豇豆药残这样的问题就很难解决。因此，明确农户法律责任，是解决农产品质量安全突出问题、提升农产品质量安全水平的迫切需要。近年全国“两会”上，人大代表、政协委员多次呼吁将农户纳入监管。2018年全国人大常委会执法检查也指出要加快修法，拓宽法律调整范围。

明确把农户纳入监管范围并规定相应的法律责任，是本次农产品质量安全法修订的重要制度创新。考虑到农户的实际生产条件和担责能力，法律对农户的法律责任做了合理区分

“谁生产谁负责、谁经营谁负责”，是农产品质量安全监管的一个基本原则。但是，这样一个看似常识性的观念，却并不容易被大家接受。长期以来，社会各界对农产品质量安全问题非常关注，不管是前些年曝光的“三聚氰胺”“瘦肉精”等非法添加现象，还是近年来公众担忧的农药残留超标、兽用抗菌药物滥用等问题，在保障公共安全和民生福祉上，政府部门的监管履职确实责任重大、不可或缺，但是我们始终不能忘记，农产品质量安全首先是“产出来”的，政府监管履职不能包打天下，不能替代或包办生产经营者本身应当承担的主体责任。否则，农产品质量安全问题治理不仅不能正本清源，反而会因为监管不能承受之重，而导致权责失衡、责任错位。

正因为农产品生产经营者的主体责任是第一位的，是农产品质量安全责任体系和制度构建的基石，所以这次法律修订把农户纳入调整范围并规定相应的法律责任。这是农产品质量安全监管制度构建的一个重要突破，也是立法价值导向的一个重要引领，有利于压实各方面责任，做到各负其责、各尽其责，权责一致、齐抓共管。对法律修订明确农户的法律责任，可以从以下几个方面综合把握。

第一，法律对农户责任的规定要放在“农产品生产经营者”这一大概念范围内理解，既要遵照对所有生产经营者的普遍性要求，也要把握对农户的差异性要求。新修订的农产品质量安全法，对农产品生产经营主体的名称有多种表述，最常见的是“农产品生产经营者”，这一概念出现了29次。法律中还出现了农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织、农户、农产品批发市场、农产品销售企业、从事农产品收购的单位和个人、从事农产品冷链物流的生产经营者、通过网络平台销售农产品的生产经营者等各种不同类型、不同环节或新业态的具体生产经营者。需要注意的是，把握农户的法律责任，首先要明确农户本身是农产品生产经营者的一种类型，法律规定的对所有生产经营者都普遍适用的法律责任，农户也必须遵守。比如，法律第七条规定的主体责任：“农产品生产经营者应当对其生产经营的农产品质量安全负责。农产品生产经营者应当依照法律、法规和农产品质量安全标准从事生产经营活动，诚信自律，接受社会监督，承担社会责任。”这样的普遍性责任还包括不得违反特定农产品禁止生产区要求，不得向农产品产地违规排放，不得使用国家禁止使用的农业投入品，应当协助、配合农产品质量安全监督检查，不得拒绝、阻挠，等等。此外，法律还规定了对农户的特殊责任条款，比如，法律第三十四条规定销售的农产品应当符合农产品质量安全标准，要求农产品生产企业、农民专业合作社应当通过检测为上市农产品把关，但考虑到不宜加重农户负担，也为满足农户的检测需求，规定农业技术推广等机构应当为农户等农产品生产经营者提供检测技术服务。

第二，法律对农户责任的规定是全方位的，包括产地环境、投入品使用、保障上市农产品安全等多方面内容。当前基层农产品质量安全监管工作有种现象，觉得“监管就是搞检测”“检测就是抓快检”，把每年完成多少个快检样品任务作为考核标准。这种以快检为中心的乡镇监管工作布局，不利于农产品质量安全“产出来”“管出来”两手抓两手硬，也给生产者一种误解，仿佛农产品质量安全由政府检测把关就行，而不是由自己对全链条质量安全把控负责。实际上，不管2006年原法还是这次修订后的新法，都规定了农产品产地、农产品生产和农产品上市把关等内容，是对质量安全的全链条全过程监管。对农户的法律责任，本次修订贯穿了风险预防、全程控制的要求。比如，在产地环境上，法律第二十一条规定任何单位和个人不得在特定农产品禁止生产区域种植、养殖、捕捞、采集特定农产品和建立特定农产品生产基地，这里的“任何单位和个人”就肯定包括农户在内。在投入品管理上，法律第二十三条规定农药、肥料、农用薄膜等农业投入品的生产者、经营者、使用者应当按照国家有关规定回收并妥善处置包装物和废弃物，意味着农户也需要履行回收义务。在农产品销售上，法律第三十四条规定对不得销售的农产品应当依法进行处置，农户对此也必须执行。这些要求的落实，都有赖于加强对农户的宣传教育引导和日常巡查检查，这也是基层监管应当重点发力的。

第三，法律对农户责任的规定既有强制性也有引导性的，兼顾了现实监管需要和未来提升空间。法律的价值功能是多向度多层次的，既有约束性，也有引领性。农产品质量安全法修订比较好的贯彻了这一原理，对农产品生产经营者，一方面从守底线、保安全的角度，用“禁止”“不得”“应当”等条款规定了强制性义务，体现了农产品质量安全责任的刚性；另一方面，着眼于高质量发展，用“鼓励”“支持”“引导”等表述，从激发潜能的角度，给生产经营者提供了发展空间，也有利于地方创设政策支持。对农户的法律责任规定上也是如此，既坚持原则坚守底线，也把握灵活性和可行性，努力做到该严的严，该硬的硬，该柔的柔。法治是一种规则之治，正是这种法律制度安排上的守底线严字当头、拉高线创新活力，为新时代农产品质量安全监管执法的以人为本、刚柔并济提供了指引。

第四，法律充分考虑国情农情，按照共同但有区别的原则对农户在处罚额度和责任追究形式上作了合理区分。农户在相当长的历史时期内，仍然是我国农产品生产供给体系的重要组成部分，在监管中既要明确底线责任要求，但也不宜超越实际过高要求，否则法律条款规定罚款太多执行不下去，还影响法律严肃性。本次法律修订做出了与规模化生产经营主体有区别的制度安排。比如，在内部管控制度、人员配备、产品上市前检测、承诺达标合格证开具等方面没有作强制性规定，主要通过扶持政策进行引导和帮扶提升。在同一违法行为的处罚上，对农户的处罚额度也明显低于规模生产主体，避免罚款过多过重。比如，针对使用禁用药物这一行政处罚上最重的违法情形，对农户罚款是一千到一万元范围，对其他生产经营主体最低为十万元。这样设置充分考虑了农户的经营规模大小不一，特别是一些自产自销的小农户，有时违法货值金额可能仅有几十上百元，实际获利非常有限，因此罚款幅度也定得比较低。

此外，在责任追究形式上，考虑到罚款这一经济处罚方式，对故意违法添加、使用禁用药物的严重违法行为有可能难以发挥震慑和防范作用。法律按照严字当头、处罚到人的精神，专门新增“拘留”处罚措施。修法调研中，地方反映对农民罚款，罚的多了执行不下去，罚的少了没效果，但是拘留几天对农民声誉有影响，教育和威慑效果好。新法第七十条专门规定可以由公安机关给予拘留的三种情节严重的情形，即：使用禁用药物、销售含有禁用药物的农产品；销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的农产品；销售病死毒死或死因不明的动物产品及其制品。

贯彻落实新修订的农产品质量安全法，需要抓紧把农户的宣传培训工作做到位。在具体执法实践中要坚持包容审慎监管，注重情理法统一

法律将农户纳入监管范围，并规定了相关的法律责任，这对基层监管工作抓落实是一个挑战，相关工作需要尽快跟进到位。一是加强法律宣贯。通过标语、横幅、大喇叭和微博、微信、短视频等群众喜闻乐见的渠道，广泛向农户讲清楚新的农产品质量安全法规定了“禁止做什么”“应当做什么”“鼓励支持做什么”，讲清楚权利、义务、责任、后果。同时，要把国家禁止使用的农药、兽药名录清单发放到千家万户，让农户知晓相关规定。很多农户文化层次不高，宣贯工作一定要注意针对性。各地可以遴选一批基层宣讲员，深入田间地头村巷开展宣传，形式要活泼生动，内容精炼抓重点，让农民听得懂、记得住、会操作。二是日常监管工作要把农户作为重要对象纳入。巡查检查、监督抽查和风险监测，都要通过制度安排，含有一定比例的农户。三是加强典型案例发布。发挥以案说法案例警示作用，重点是针对违规使用禁用药物、常规药物残留超标等行为，用身边人教育身边事。

农产品质量安全工作需要重典治乱，在守底线、保安全的问题上怎么重视都不为过，但重视不等于重罚，执法要有温度。考虑到我国农业种养殖效益比较低，绝大多少都是微利经营，针对农户的执法工作需要兼顾对弱势群体的保护，统筹考虑政治效果、法律效果和社会效果。相关部门对农户的执法，要坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。特别是对轻微违法、初次违法的农户，要坚持包容审慎监管，坚持处罚与教育相结合，把教育提醒和督促整改做到前面。对确实需要给予罚款处罚或治安拘留的，应确属公平、必要、适当，符合公序良俗和百姓期待，做到合情合理合法。