新中国成立以来我国能源安全观及能源安全政策的历史演进

马超林

能源安全是总体国家安全的重要范畴，是“关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展，人民生活改善，社会长治久安至关重要”。[1](p130)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》在总结新时代经济建设的伟大成就时指出，我国坚持“保障粮食安全、能源资源安全”。经济迈上“更可持续、更为安全的发展道路”。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，坚持把“能源的饭碗必须端在自己手里”，确保我国能源安全至关重要。新中国成立以来，我国能源安全观及能源安全保障策略持续调整和完善，体现了中国共产党人对保障能源安全、维护国家安全的坚定信心与不懈追求，彰显了中国共产党人与时俱进、不断创新的理论品质。

一、“自给自足”能源安全观及政策的调整（1949—1992年）

1949年到1992年，我国长期坚持自力更生、自给自足的能源安全观，能源生产、分配和供应长期由国家进行统一计划和管理，充分发挥了社会主义集中力量办大事的制度优势，为新中国工业的发展和改革开放后经济的稳步提升夯实了能源基础。在“自给自足”的能源安全思维影响下，我国形成了“依靠国内资源、以煤为主、以油为辅”的能源开发保障方针。

（一）能源“自给自足”安全观的确立

新中国成立初期，百废待兴，能源工业基础十分薄弱，矿山、发电站大多受到战争破坏，仅存的部分技术设备十分陈旧落后，生产能力低下，“缺油少煤”的能源国情对建立现代工业体系形成很大约束。面对西方国家在国际市场上的封锁，一穷二白的社会主义新中国没有条件也没有能力通过国外进口的方式来保障能源供应和安全，只能通过“自力更生”实现“自给自足”。这一时期我国能源安全政策主要围绕恢复煤炭和原油生产能力，实现增产增量而展开。

新中国成立以后，国家就把煤炭资源提升至与粮食物资同等重要的位置上，通过带有强烈计划色彩的调拨分配制度予以管理，在发展北部和东部沿海煤矿的同时，也注重加强南方与内地煤矿的建设，改善了全国煤炭工业的布局，实现了各主要地区的煤炭基本自给。20世纪50年代末，国家通过开展“石油大会战”，把全国石油厂矿的力量组织起来，成功开发了克拉玛依、大庆、胜利等油田，石油产量不断提高，并于1963年实现了石油资源的自给自足，甩掉了“贫油国”的帽子，铸就的大庆精神、铁人精神也成为中华民族伟大精神的重要组成部分。尽管后来我国在社会主义建设道路初步探索中走了一些弯路，但在鼓励大力开采石油以保障供给的政策下，石油生产依然稳步增长，并于1971年开始石油出口。

改革开放以后，国内能源生产稳步提升，自给自足得到了进一步巩固与加强。20世纪70年代初，国家开始探索把能源作为引进外资和先进技术的物资性、战略性保障资源和贸易对象，提出了“石油换外汇”的战略思路。1975年，邓小平就明确提出“要引进新技术、新设备，扩大进出口……要进口，就要多出口点东西……出口什么？要大力开采石油，尽可能出口一些……煤炭也要考虑出口”。[2](p30)截至20世纪80年代，我国每年生产的原油约有25%用于出口。同时，我国在沿海地区石油开发以及内陆天然气、水力和煤炭资源的开发方面加强了引进外资的力度，不断扩大能源领域开放合作，将传统的政府直接参与企业管理转变为间接管理，在提高能源供给能力、深化能源管理体制改革方面迈出了坚实步伐。

（二）以“恢复重建”为主要任务的能源安全保障政策

早在党的七届二中全会上，党就制定了迅速恢复能源工业生产，为现代的独立工业体系提供基础保障的能源发展总体方针。新中国成立初期，毛泽东指出“要进行建设，石油是不可缺少的。……发展石油工业，还得革命加拼命”。[3](p363)并确立了要“在3年内恢复已有的基础，发挥现有设备的效能，提高产量，有步骤、有重点地进行勘探与建设工作，以适应国防、交通、工业与民生的需要”[4](p210)的能源基本政策，并围绕恢复能源工业的原有生产力为目标开展了一系列的生产运动。到1952年，能源生产能力基本达到了新中国成立前的历史最高值，为建立社会主义工业体系、提升国民经济水平奠定了坚实基础。

“一五”时期，国家提出了实现能源增产，“建立和扩建电力工业、煤矿工业和石油工业”“长期地积极地努力发展石油工业”的发展目标，各类能源产量均大幅提升，到1957年，我国原煤、原油产量比1952年分别增长96%和235%，完全达到了“建立我国社会主义工业化的初步基础”的计划要求，实现了石油产品的全部自给。“二五”“三五”“四五”时期，我国保障能源的政策经历了曲折的发展过程，通过一些激进的、运动式活动的开展，能源总产量上有了一定提升，但因盲目鼓励各地建立独立的能源供应体系，缺少竞争性和可持续发展理念，过度开采和低效利用造成了对能源资源的浪费和环境的破坏。党的十一届三中全会重新确立了实事求是的正确路线，“改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。[5](p5)为新时期能源产业的发展奠定了革命性的指导思想和工作思路。

（三）以稳步提升供应能力为主的能源安全保障政策

改革开放以后，国家通过积极加强能源开发与大力推进能源节约，实现了有效降低能源资源消耗与满足国民经济发展相统一。“六五”计划强调要采取节约与开发并重，以节约为主的能源政策，这既是对以往单纯追求量的增长的粗放型能源保障政策的纠正，也是坚持“两条腿”走路、从根本上保障能源安全的创新思路。“七五”计划对我国能源产业发展的目标任务做了具体界定，强调“继续实行原油产量递增包干；搞好老油田的完善配套和改建扩建；积极引进和吸收国外先进的管理经验和技术；加强天然气资源的勘探开发，逐步改变油气发展不平衡的状况”。[6](p995)还在继续推动节能技术的改造与推广、促进农村能源的合理使用和节约方面提出了要求，凸显了从能源供给数量和能源供给结构两方面加强安全保障的新思路。同时，通过建立健全现代企业制度，推进产业重组和企业改制上市，鼓励国内石油公司参与国际油气合作等，为充分利用国内国际两个市场和两种资源保障国家能源安全提供了体制上的便利。

1949年到1992年间，我国能源安全保障的具体政策可以总结为三类：鼓励能源多元化、推行能源节约和关注环境安全。在能源多元化方面，首先表现为能源投资主体的多元化。能源产业发展的相关激励政策不仅局限于对能源工业的布局方面的改进，还更多地体现在对能源生产投资的引导方面。尽管当时国有资本仍然在能源领域中占有绝对比重，但能源资本市场结构已经有了很大的变化，多种形式的资本来源充实了能源产业市场的规模，为能源行业的稳定发展注入了新的活力。其次，是能源消费结构的多元化。为了满足日益增长的能源需求，国家在加快传统能源生产建设的同时，积极鼓励和推动天然气、核能等清洁能源和新能源的开发与利用，对能源消费结构均衡予以政策性引导。再次，是供应渠道的多元化。国家提出了利用海外能源资源满足国内能源需求的思路，并通过管理体制改革，为国内能源企业走出国门开展生产经营活动，积极调动全球能源资源实现我国能源安全保障提供了体制上的便利。在推行能源节约方面，把节能工作纳入了国家宏观管理的范畴，明确了节能工作的具体要求以及管理和技术标准，制定实施了“开发与节约并重，把节约放在优先地位”的能源指导方针。在环境安全管理方面，国家开始关注能源的开发和利用对环境安全带来的隐患，通过水污染、大气污染防治办法实施细则，把能源生产和消费过程中产生的环境问题纳入生产建设规划中，树立了涵盖煤炭、石油、天然气、水电、核电在内，积极发展清洁能源为特色的重点突出、协调发展的能源“大安全”总体思路。在这一系列政策的引导下，我国能源产业的生产能力得以有效释放，供应能力不断增强，逐渐摆脱了能源紧缺对国民经济发展的瓶颈约束。

二、“走出去”战略下的能源安全观及政策的调整（1993—2002年）

改革开放以后，我国经济社会取得了巨大的发展和进步，工业能源消耗量持续增加，国内机动车保有量年均14%的增速也进一步加剧了能源需求，单纯依靠国内的能源生产已不能满足市场需求。1993年，我国能源“自给自足”的局面首次打破，从石油净出口转为净进口国家，“保证能源进口的稳定供给”成为迫在眉睫的课题。“走出去”开展国际能源合作，加大国外石油资源开发来保障国内能源供应成为我国新的能源安全保障导向。

（一）“走出去”战略下以保障能源供应为导向的安全观

20世纪90年代以后，我国国内大庆、胜利等主产油区的生产量已达峰值，而随着工业化进程的快速推进，经济发展所需的化石能源量却急剧增长。此外，由于改善传统的以煤炭为主的不合理能源结构、改善和优化自然环境，防止资源滥采乱伐以及出于能源生产安全方面的需要，中央和地方陆续严格控制煤炭生产和消费，积极推出了通过加大石油资源的利用、“以油代煤”的解决方案，石油供应趋紧的态势进一步加剧。对此，我国逐步形成了在立足国内保障能源稳定供给的基础上，通过“走出去”战略，统筹国内外能源资源保障供应安全的能源安全观。

“八五”和“九五”计划提出，所有行业都要大力改进产品质量，增加产品品种，降低能源、原材料消耗，降低产品成本，提高经济效益，并设定了到1995年实现年均2.2%的节能率目标和大中型企业主导产品的能源、原材料单耗要达到国际同行业20世纪80年代初平均先进水平的能耗目标。为了确保石油的稳定供给，“八五”“九五”计划还提出了不仅要加大国内尤其是西部地区油田的开发力度,抑制出口，还要不断扩大进口，利用国外的能源资源实现国内能源的安全保障思路。在“十五”规划中，我国正式把积极利用海外能源资源的保障思路纳入国家能源安全战略中，提出要实现能源生产和消费结构的多元化，“积极利用国外资源，建立海外石油、天然气供应基地，实行石油进口多元化。”[7](p55)为能源企业“走出去”广泛参与国际市场竞争创造更有利的政策环境。

（二）以建立稳定的全球供应系统为目标的能源保障政策

成为石油净进口国以后，确保能源安全逐渐成为我国外交战略关切的重点。我国积极融入全球能源治理体系，以建立稳定的全球能源供应系统为目标，通过能源外交为国内企业“走出去”、海外资源“引进来”建构了良好的政治环境。1992年起，我国石油公司响应政府“走出去”战略，开始了海外资源拓展的步伐，到2004年，在30多个国家参与了40多个合作项目，积累了丰富的海外油气开发经验，也为实现国内的稳定能源供应提供了可靠保障。但相对发达国家的国际石油巨头而言，我国油气企业“走出去”起步较晚，在一些优质的油气资源已被占有的情况下，企业要付出的成本和代价更高，而且兼并国外的油气企业之后也面临整合优化资源以及对当地政治、社会和法律环境的适应性问题。此外，由于石油问题本身含有一定的政治因素，一些西方媒体、政客借能源国际合作项目炒作“中国威胁论”，在一定程度上影响了我国能源企业“走出去”的步伐和实效。

随着国内生产与需求缺口的不断扩大，我国石油对外依存度不断提高，党和政府把能源安全提升到国家安全的高度，强调充分利用国内外“两种资源、两个市场”来实现能源供应的来源、能源供应的种类，以及能源进口通道的多元化。一方面，提高外部能源供给能力，坚持鼓励石油企业“走出去”，并通过能源外交保障国外能源资源“引进来”。另一方面，强调各类能源的均衡利用与发展，通过增加国内能源生产、减少能源浪费与调整能源消费结构的方式提高自给能力，以降低对进口能源、单一能源的过度依赖风险，为实现能源安全提供了立体化、综合性保障。

（三）以关注结构性安全为重点的能源保障政策

20世纪90年代后期，我国能源供求矛盾愈加突出，不合理的能源消费结构带来的环境污染问题日益凸显，我国能源安全不仅面临传统的供求矛盾，还面临着能源结构的合理性和安全性问题。在“九五”计划中，国家明确了以改善能源结构为目标的能源发展战略，提出发展可再生能源，到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制、城乡环境明显改善的目标。此后，国家又出台了一系列涵盖技术标准、工作思路在内的政策措施，为实现可持续发展提供了更加明晰的标准依据和制度保障。事实上，能源节约与开发并举是20世纪80年代以后我国能源安全政策的主体思路，这里提到的“开发”并不仅仅包含对于传统能源的开发，而更多的是对可再生能源的重视。与之前相比，20世纪90年代的可再生能源政策与可持续发展的战略理念更加契合,我国在可再生能源覆盖的品类和建设推广区域都有了很大的拓展，也越来越倾向于采取包括市场激励政策在内的多种措施促进可再生能源产业的发展，实现能源的安全保障。

三、可持续发展视域下的新能源安全观及政策的调整（2003—2012年）

进入新世纪新阶段，要保持经济持续稳定快速发展，实现全面建成小康社会和基本实现工业化的目标，就必须有稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。从世界能源发展的历史经验看，完全依靠增产和扩大进口量来保证日益增长的能源需求既不经济也不现实，为了有效规避风险和应对突发事件对能源造成的可能性威胁，我国第一次把确保安全作为能源政策的首位，提出了提高能源利用效率、推广能源节约的要求，同时通过严格生产与消费中的环保标准，限制或控制包括开发过程中的能源资源消耗等措施保证经济社会的可持续发展。

（一）“开源”与“节流”并重的能源安全观

2003年，我国石油消费量跃居全球第二，而国内主力油田的生产能力却持续萎缩，石油的对外依存度不断攀升。能源节约被称为继煤炭、石油、天然气和电力之后的“第五能源”，而我国的能源利用率偏低，单位GDP能耗比例远远高于世界平均水平，尚有很大的节能空间。为了有效规避国际能源市场价格波动风险，确保突发事件下我国能源的稳定供应,我国坚持把大力节能、提高能源利用效率作为解决能源问题的重要突破口，坚持“开发与节约并举，把节约放在首位”的能源总方针，提出了提高能效、推广节能、加强生态保护的要求。

“开源”与“节流”并重的新能源安全观，改变了传统的加强能源供给实现安全保障的单向度思维，坚持以提高能源经济效率为核心，在供给侧与需求侧双向发力，注重能源开发利用的社会效果和经济效果，既保障能源供应，又强调向低能耗、低碳型发展转型，把抑制不合理消费作为维护能源安全的重要手段，积极推进能源节约工作，以尽可能少的能源消耗满足经济发展和人民生活需要，稳步提高能源利用效率。

（二）中国义利理念下的“新能源安全观”

21世纪以来，国际能源市场价格跌宕起伏，地区冲突、三股势力的抬头也给能源产销国的安全状态和能源通道的运输安全带来一定的隐患。“当今世界，各国相互依存、休戚与共。”[8](p576)“绝大多数国家都不可能离开国际合作而获得能源安全保障。”[9]能源安全不是某一个特定国家的责任和事务，而是关系多国的共同责任和义务，在全球能源利益链条上的所有相关者均有共同或相近的安全认知和合作的愿望。为此，我国提出了以“互利合作、多元发展、协同保障”[10](p323)为核心的新能源安全观。新能源安全观着重加强在新的全球形势下通过能源开发合作、技术进步共享和政治互利互信来实现共同的能源安全，为摒弃能源垄断与霸权，实现互利共赢的全球能源安全指明了方向，凸显了中国义利理念下一个负责任的大国积极参与全球能源治理、构建和谐世界的新思维。

面对全球范围内集体性能源安全诉求，新能源安全观倡导能源领域的共同安全和合作安全，提倡世界各国应该打破能源进口或出口的身份壁垒，围绕能源价格和供给的持续稳定、能源运输通道的安全可靠、减少地缘政治纷争、促进节能和清洁能源的技术开发与合作等方面开展国际互利合作，加强政策的沟通协调，探讨建立清洁、高效、安全、可靠的全球能源供应体系，体现了中国作为发展中大国对全球能源安全问题的关切与责任。中国义利理念下的新能源安全观着眼于人类的共同利益，把我国的能源安全与全球性能源安全问题相结合，高度强调了国际互利合作在解决世界能源问题、维护全球能源安全中的重要作用，符合和平、发展、合作的历史潮流，既是我国政府为解决自身能源问题所做的努力，也超越了西方狭隘利己的能源安全观，为开展全球能源对话与合作、维护全球能源安全稳定提供了中国智慧和中国方案。

（三）可持续发展视域下的能源安全保障新策略

从“十五”规划开始，我国陆续出台了《“十五”能源发展重点专项规划》《能源发展“十一五”规划》《能源中长期发展规划纲要》《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》等一系列专门性指导能源发展、保障能源安全的纲领性文件，进一步强调了落实节约资源和能源保护政策、建设资源节约型和环境友好型社会的目标。这些都充分体现了新形势下我国的能源战略的特点，即把促节约、调结构、保生态作为能源安全工作的重点，努力实现能源的可持续发展。节能高效利用的能源战略，不仅对能源开发和节约具有十分重要的意义，更是在谋求开辟出一条全新的、更适合我国实际的能源发展道路，力求实现资源的可持续利用、人与自然的协调发展、经济增长对能源投入的更低依赖，最终达到发展生产和保护环境的目的。

这一时期我国的能源安全政策突出强调把能源供应保障能力、能源价格承受能力以及环境承载力作为能源安全政策体系的重要内容。在能源供应方面，通过改革能源工业管理体制，使之更加适应社会主义市场经济发展要求，提高政府管理效能，同时继续积极鼓励国内油气企业的海外基地建设，多角度、全方位保障能源供给。在此期间，国家还把能源应急体系的建设纳入能源安全保障范围之内，提出了加快石油储备建设，建立以应对大规模电网事故和石油天然气供应中断为核心，更为完善的能源安全预警与应急机制。在能源价格承受能力方面，随着油气资源进口量的不断攀升，为解决国内能源价格倒挂问题，国家推行了一系列能源价格机制市场化改革方案，充分调动油气企业的进口积极性。在能源环境承载力方面，面对能源生产与消费对生态环境带来的负面影响和改善生态环境的需要，国家一方面继续推广清洁能源的开发和利用，另一方面强化资源节约，坚持合理利用资源，把提高能效放到重要位置，积极落实《节能法》，明确能耗标准，促进了能源、经济与环境的协调发展。

四、“四个革命、一个合作”的能源安全新战略及政策的调整（2012年至今）

近年来，世界政治、经济格局深刻调整，全球能源供求关系深刻变化，各国都在积极调整能源结构，清洁化、低碳化成为能源发展共同的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调“能源的饭碗必须端在自己手里”，[11]把能源安全的保障范围从传统的油气资源扩展到化石能源、核能、新能源、可再生能源在内的多元供应体系，坚持把国内能源安全与全球能源安全问题结合起来，“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”,[12](p204)推动能源与环境、社会和公众目标相统一,形成了“全面、绿色、均衡”为特点的能源安全观。新时代的能源安全观在着力实现“碳达峰”“碳中和”目标的同时，坚持先立后破，强调“既要有一个绿色清洁的环境，也要保证我们的生产生活正常进行”。[13]为在全面建设社会主义现代化国家新征程上统筹发展与安全，推动能源革命提供了根本遵循。

（一）“绿色、全面、均衡发展”的能源安全观

走出一条清洁、高效、安全、可持续的能源发展之路是我国的必然选择。党的十八大报告提出了降低能源消耗、提高能效、推动能源生产和消费革命，调整能源结构，确保国家安全的具体要求，党的十九大报告也强调，要构建清洁低碳、安全高效的能源体系。在我国能源转型的重要战略机遇期，坚持“绿色、全面、均衡发展观”，是以新发展理念为引领，坚定不移推动能源安全新战略向纵深发展的大战略和大智慧。

绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念，能源绿色发展的关键是以尽可能少的能源资源消耗和环境破坏来获得最大的产出效益，既提高能源利用效率，以更高质量的能源供给机制满足人民群众的合理需求，又注重矫正生态环境资源的扭曲，破解发展与环境恶化循环的怪圈，实现人类需求与资源、环境、生态供给可持续性的积极平衡。在全面开放型经济发展模式下，资源禀赋的差异决定了能源资源必将会在全球范围内进行配置，能源安全的概念不再局限于一国之内，而是需要有全球的视角和开放的思路，通过积极开展全球能源国际合作来提升综合保障能力。在全球能源市场竞争格局中，只有更准确地认识市场、遵循市场规律，才能有效地利用全球资源，保障能源的持续供应。新时代的能源安全观包含了保障国家能源的供应安全、经济安全、运输安全、环境安全，涵盖了全球观、市场观和发展观三个维度，明确了我国能源生产和消费革命的目标、任务和方向，指出了开放条件下实现能源保障的新途径和新方法，是对当前全球能源格局和能源形势的全新审视和全面解读。

（二）以“四个革命”和“一个合作”为核心的能源安全新战略

面对我国能源领域对外依存度上升、能源运输安全风险加大、能源储备规模不足等一系列严峻形势,党和政府把确保能源安全、经济安全与生态安全作为未来能源政策制定的依据，明确了“推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命，全方位加强能源国际合作”为核心的“四个革命、一个合作”能源安全新战略，从能源供给侧和能源需求侧两端共同发力来实现开放条件下的能源安全保障。

新时代的能源安全政策以保障国家能源安全和经济发展为底线，突出强调把国内供应作为保障能源安全的主渠道，一方面实施能源资源安全战略，提升能源储备能力，积极推进国内能源改革，继续将清洁能源的推广和利用、减少环境污染物排放量作为重点发展方向坚持走节能减排之路,牢牢把握能源安全的主动权；另一方面，积极应对全球气候变化，推动气候变化国际谈判，倡导能源合作伙伴关系，培育自由开放、竞争有序、监管有效的全球能源大市场，共同维护能源价格和市场稳定,提高能效、制定和完善全球能源治理原则，推动形成能源消费国、生产国和过境国之间的共同协商、共同发展的合作新格局，在更加开放的格局中实现我国的能源安全与稳定。

五、结语

当前，能源安全不是单纯的能源问题，也不是单纯的经济问题，而是以实现“人”的安全为核心，关系国家政治、经济、军事、外交、环境安全等综合性战略性问题。新中国成立以来，我国自力更生、艰苦创业，在一穷二白的基础上逐步建成了比较完备的能源工业体系。改革开放以来，我国能源安全观与保障能源安全政策在实现能源、经济与环境之间的平衡和协调中不断创新发展，提升了能源供给质量、利用效率和减碳水平。在全面建设社会主义现代化国家新的征程上，我们必须树立包括能源供给安全、能源环境与生态安全、能源科技安全和能源经济安全的综合能源安全观，坚持底线思维、强化危机意识，加强全局谋划，推动能源生产和消费革命，打造中国能源的升级版，推动能源创新发展、安全发展、科学发展，积极走出一条中国特色的能源安全发展之路。