政府电子文件元数据管理及其标准化构建研究

宁燕凌 陈其胜 朱彬 彭文锋 史根强 邓频

摘 要：随着我国数字化发展进程的不断加快，全面提升政府电子文件元数据管理水平已经成为政府政务质量的重要抓手。为此，本研究从政府电子文件和元数据的内涵解读入手，对政府电子文件元数据管理的可行性策略，以及我国政府电子文件元数据标准化构建的路径加以明确。

关键词：政府电子文件，元数据，管理，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.20.004

随着数字时代的全面开启，“数字化”不仅成为当今时代的热词，更是各领域当下和未来发展的努力方向，政府政务的数字化时代也随之开启。在这一时代背景之下，全面提升政府政务数字化水平成为日常工作的重点之一，其中政府电子文件元数据管理及其标准化构建也随之成为广大学者，以及政府管理部门所关注的焦点。本研究以此为课题进行深入的探索，希望所提出的研究观点能够为广大学者和政府管理部门带来一定的启示。

1 政府电子文件和元数据的内涵解读

1.1 政府电子文件的内涵解读

所谓的“政府电子文件”，指的就是在政府工作的大环境中，经过计算机生成并处理的数字代码形式的信息和文件。根据国际档案理事会电子文件委员会对电子文件所下的定义，可以总结出政府电子文件的内涵，即：在政府机构内部开展、执行、完成过程中所生成和流转的数据信息。政府电子文件的基本构成则应包括具体内容、续约、上下文关系，同时要作为政府具体活动开展的重要依据[1]。这也充分说明并非所有的政府电子信息都可以称之为政府电子文件，只有能够真实记录政府当时情况、当时意见、当时决定的电子信息才可以称之为政府电子文件，具有与传统文件相同的原始性和凭证性两个重要性质。

1.2 元数据的内涵解读

“元数据”指的是“数据的数据”，在政府电子文件管理中，元数据要将文件产生的具体时间、地点、功能性、数据建立的具体方式、通信内容和基本结构等相关信息进行全面记录。在通常情况下，元数据以标准的代码形式存在，以此来保证每一台计算机在打开电子文件的一刻起，所呈现出的内容都具有高度的准确性、可靠性、完整性，政府电子文件更是如此。就当前的计算机操作系统而言，自带的一些操作软件已经可以向人们提供一些元数据信息，例如数据字典以及系统存储管理文件分配表等，这些元数据显然不能满足人们日常电子文件管理的功能需求，政府电子文件管理单纯依靠这些操作软件显然也不能达到最终的管理目的。

2 政府电子文件元数据管理的可行性策略

2.1 明确政府电子文件元数据管理的模式

随着数字化时代的到来，政府电子文件元数据管理工作的高质量开展已经成为全面提升政府工作效率的重要抓手。但是，切实保证政府电子文件元数据管理工作的高效性却并非易事，其首要条件就是要明确政府电子文件元数据管理的基本模式。在这里，笔者认为最为理想的政府电子文件元数据管理模式应由六个层次构成。

其中，第一层应作为信息的基层，主要的任务就是要将每个独立的政府电子文件进行识别和记录。第二层则应作为期限与条件层，主要的工作任务就是明确所识别和记录的信息是否可以进行查阅，如果可以，需要特定哪些人群查阅和怎样的授权信息。第三层应作为结构层，其主要的工作任务就是通过标准化的格式编码，将所记录的政府文件内容进行说明，并且还要针对文件所经历过的技术变换情况予以说明。第四层则应作为上下关系层，主要阐述政府文件本身的背景，让实体整理过程中无法实现的操作能够得到有效弥补。而第五层则要作为内容层，主要的工作任务包括网页信息的采集、归档、迁移、处置，如文件的正文、图像、声音、可执行的形式、与其他系统和数据之间的联系等，这些都是二进制世界中的具体对象。最后一层则应是政府电子文件元数据的利用历史层，主要的工作任务就是将文件的利用时间、利用的过程，以及采用怎样的方式进行归档、分析、更新与销毁进行全面记录。这一管理模式显然体现出了对政府电子文件元数据管理的系统性，能够为全面提升管理质量奠定坚实基础。

2.2 全面加强政府电子文件元数据的过程性管理

在全面加强政府电子文件元数据管理工作的过程中，有了基本管理模式这一思想前提之后，要制定出该元数据的过程性管理方案，以此来确保政府电子文件元数据管理的系统性、合理性、规范性。在此期间，笔者认为应该从政府电子文件的证据性入手，让各类政府活动的元数据能够得到充分提取。

在这里，第一层元数据的基本构成应包括一些具有强制性和选择性的元数据单元，前者主要體现在能够直接满足证据需求的元数据内容，而后者则是由其他元数据内容来组成。需要注意的是，可以满足一些政府特定业务功能的元数据内容，既可以体现在强制性元数据单元之中，也可以在选择性元数据单元内[2]。在进入全面实施政府电子文件元数据管理阶段后，要确保每一个政府电子文件都能成为独立的元数据封存对象，并且要确保元数据与政府电子文件内容具有逻辑层面的联系，杜绝元数据的封存只是体现在物理区域存储这一现象出现。而在元数据处理、分析、传递过程中，要始终保持元数据打开的速度快于政府电子文件内容。另外，在元数据封存环节中，应确保其对象不仅仅局限在某一个元数据，应将某一个元数据单元作为元数据封存的对象选择。这样的过程性管理显然让政府电子文件元数据管理工作更加细化，并且能够为提升管理工作的规范性提供理想前提条件，成为全面提升政府工作效率的重要推手。

3 国外政府电子文件元数据标准化构建的重要参考

早在1995年，全世界范围内的55名图书馆专家和计算机网络专家开展了一次共同的研究与探索活动，通过深入分析图书馆卡片式目录的著录款目，探索出一个适用于记录数字资源的简要目录模式，即：都柏林核心元数据集[3]。在该元数据集的研究与探索期间，专家更是制定出元数据标准，并且在全世界范围内得到广泛运用，时至今日依然是各项元数据管理工作开展所普遍选择的元数据标准。就当前而言，都柏林元数据标准中，主要由15个核心元素构成，这对我国政府有效构建电子文件元数据标准有着重要参考价值，具体核心元素如下：

元素一题名：指由作者提供的资源名称，在政府电子文件元数据中可以指政府机构提供的文件名称。元素二作者或创作者：指创作资源内容的主体，在政府电子文件元数据中可以指具体的政府机构。元素三主题词与关键词：主要指资源的主题，是对资源主题与内容的关键性描述，在政府电子文件元数据中可以指具体的关键词、短语、分类号。元素四描述：是指对资源内容的文本阐述，在政府电子文件元数据中可以针对文件摘要和正文内容进行大致描述。元素五出版者：是指發行描述资源的具体组织，在政府电子文件元数据中可以指具体的文件发行机构（如政府办公室等），以保证政府电子文件发行的有效性。元素六其他参与者：主要指对资源内容形成做出重要贡献的组织或个人，在政府电子文件元数据中可以指出文件制定部门之外的联合部门。元素七时间：指资源对外公开的具体日期，在政府电子文件元数据中可以指文件发布的具体日期。元素八类型：指资源本身的类型归属，在政府电子文件元数据中可以指具体某一类文件。元素九格式：资源本身的数据格式，在政府电子文件元数据中可以指信息记录的具体格式规范。元素十资源标识：指唯一能够标记资源的字符和数字组合，在政府电子文件元数据中可以指文件批号。元素十一来源：指资源提取的出处，在政府电子文件元数据中可以指另一有关资源，或者相关政府部门与机构。元素十二语言：资源内容呈现过程中所使用的语言，在政府电子文件元数据中可以指文件的表述形式。元素十三关联：指本资源与其他资源之间所存在的关系，在政府电子文件元数据中可以指内容的关联性。元素十四覆盖范围：指资源内容本身所具有的时空特性，在政府电子文件元数据中也是如此，指文件内容的时间性与空间性。元素十五权限管理：指资源本身的所属权和具体的适用范围，在政府电子文件元数据中可以指文件所有权的归属和内容的适用范围。这些核心元素在政府电子文件元数据中都可以进行重复选择和使用，同时每个元素的指代都能为我国政府电子文件元数据标准的制定提供重要参考。

4 我国政府电子文件元数据标准化的构建

就当前我国政府电子文件元数据标准构建的现实情况而言，无论是在学术研究领域，还是在实践探索领域，虽然不乏研究与实践成果的出现，但并没有形成一套完整的政府电子文件元数据标准。放眼未来，我国政府电子文件元数据标准应迈向系统化。其中，切实可行的操作应包括以下两方面：

首先，在数量上应做到切实增加。结合当前我国现有的政府电子文件元数据标准来看，只有国家层面的政府电子文件元数据标准，并且其数量仅为“1”。除此之外，在音频、视频、网页方面的政府电子文件元数据标准也存在一定缺失，由此导致政府电子文件元数据标准存在严重的缺位问题[4]。针对此，未来在政府电子文件元数据标准的构建方面，国家各部门要联合地方政府，根据其经济与社会发展的现实需要，出台更多的政府电子文件元数据标准，以此来弥补各级政府在该领域存在的缺位现象，让政府开展实际工作的过程中能够将该空白领域全面规范。

其次，在标准的质量上应实现全面增强。在这里，有关部门需要注重政府电子文件元数据单元之间的关联性。在元数据标准修订的过程中，要针对与之相关联的元数据核心元素加以明确定义，同时还要结合都柏林元数据标准，将相关联的元数据元素进行具体定义，由此来提高元数据标准本身的实用性。除此之外，还要重视元数据标准本身所具有的互操作性。针对政府电子文件元数据的应用而言，表现较为突出的就是数据转换过程的简单和快捷，而这也意味着在该领域元数据标准构建过程中，必须深度思考元数据核心元素语义，以及元素结构本身的准确定义，而都柏林元数据标准恰恰为之提供了明确的示范，可以将其加以借鉴。更重要的是，在政府电子文件元数据标准的制定过程中，还要重点强调该标准本身的可利用性。在此期间，研究人员要结合元数据信息来源模型所固有的特点，将文件利用过程视为元数据的基本来源，并作为政府电子文件元数据的核心元素的重要组成部分，由此确保我国政府电子文件元数据标准不仅具有高度的完善性，同时还有高度的互操作性和可利用性。

5 结 语

综合以上论述观点，不难发现在数字时代背景之下，政府全面加强电子文件元数据管理工作，并且元数据标准化构建已经成为当务之急。其中，不仅要全面提升其管理策略的系统性，更要确保元数据标准的完善性和适用性。虽然，其他国家所制定的电子政务元数据标准具有参考价值借鉴意义，但不能将其生搬硬套，还要结合我国政府电子文件元数据管理的切实需要，不断将其标准化构建的路径加以深化，而这也正是广大学者今后研究的主要方向所在。