基于信用风险分类的“双随机、一公开”监管效能分析

丁然 孙良泉 孙莹 王海瑛 刘毅 陈珮珮

摘 要：为科学分析信用风险分类和“双随机、一公开”监管融合运用效能，设计了关于企业、基层执法人员、协会（商会）、社会公众等调查问卷，开展了针对性的问卷调查，分析了调查结果。本文总结了信用风险分类和“双随机、一公开”监管融合运用情况，指出了“双随机、一公开”监管中存在的问题，提出了强化信用风险管理、持续加大工作力度、不断创新抽查模式、制定分层级抽查事项库、优化联合部门数量等改进建议。

关键词：信用风险分类，“双随机、一公开”监管，效能

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.20.003

0 引 言

2013年商事制度改革后，市场准入门槛大幅降低，经营主体不断增加，新兴问题不断涌现，如执法力度不严、执法能力不强、法治化程度不高、针对性不足等成为新时代社会治理体系、治理能力建设的崭新课题，由此引发的“多重检查、重复检查、随意检查、人情检查”诸多问题，让政府公信备受压力。为提升监管效能，借鉴海关双随机监管模式[1]，“双随机、一公开”监管逐渐成为基本手段。

为促进制度创新，国家层面出台政策支持，2019年9月，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）[2]指出“推进信用分级分类监管，依据企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施。”2022年1月，国家市场监管总局印发《市场监管总局关于推进企业信用风险分类管理 进一步提升监管效能的意见》（国市监信发〔2022〕6号）[3]，为全面建设信用风险分类监管体系服务高质量发展提供依据。

本文采用信用风险分类与“双随机、一公开”监管相结合的监管模式，有助于提升政府监管效能，通过调查问卷的方式，结合全国各省份监管情况，对基于信用风险分类的“双随机、一公开”监管进行效能分析。

1 调查情况分析

1.1 部署大规模网络调查

对“双随机、一公开”监管效能测评，测评内容包含企业问卷、基层执法人员问卷等。本次测评共采集有效样本3863个，其中，企业2284个、基层执法人员问卷653个、协会（商会）问卷214个、社会公众问卷712个。

1.2 调查结果分析

1.2.1 对企业调查问卷分析

此次调查，国有企业占14 .1%，私营企业占77.19%，外资企业占5.65%，其他占3.06%。其中，大型企业占7.39%，中型企业占12.57%，小型企业占41.16%，微型企业占38.88%。集中在10年以上的企业占47.77%，集中在制造业的企业占52.23%。调查样本分布比较均匀，符合调查研究需要。

（1）熟知度分析

经调查，93. 56%的企业熟知“双随机、一公开”监管，88.62%的企业熟知“双随机、一公开”抽查事项清单，了解渠道主要通过政府宣传。

（2）执法角度分析

经调查，90.73%的企业认为所在地区执法程序、标准等完全公开透明，98.29%的企业认为抽查检查完成后，执法人员会和企业确认抽查检查的情况记录。

（3）市场公平分析

经调查，83.32%认为本地区的监管执法工作促进了经营主体公平竞争。

1.2.2 对基层执法人员调查分析

此次调研工作年限在2 0年以上的占41.7%，10～20年的占26.03%，5～10年的占17.13%，5年以下的占15.14%，其中学历在本科以上的占75.7%。

（1）执法检查规范性分析

经调查，70%以上的基层执法人员认为抽查工作细则、抽查工作指引、抽查方案等便于执法人员参照开展检查。97.08%的基层单位均制定“双随机、一公开”抽查清单和年度抽查计划并公示，且98.41%的单位依据“双随机、一公开”年度抽查计划组织双随机抽查工作。

（2）“双随机、一公开”应用率分析

经调查，在部门内部开展部门联合“双随机、一公开”监管占9 4 . 9 5%，另外调查发现，10 0 %采用“双随机、一公开”的单位占4 4 . 62%，处于80%～100%之间的占29.08%，50%～80%之间的占14.21%，50%以下的占12.08%。由此可见，“双随机、一公开”监管成为基本监管手段。

（3）信用风险应用率分析

经调查发现，在单位部署“双随机、一公开”抽查任务时，抽查比例与企业的风险等级挂钩的占89.77%。由此可见，信用风险监管思想逐步应用到实际检查。

（4）执法人员检查数量分析

经调查，检查企业数量在1 0 0 家以上的占4.91%，50家以上100家以下的占11.02%，20家以上50家以下的占31.87%，20家以下的占22.58%，10家以下的占29.61%。38.38%认为当前“双随机、一公开”抽查任务过重。

（5）执法人员评价分析

经调查，87.52%的执法人员认为当前单位采取的“双随机、一公开”匹配方式科学高效，11.69%的执法人员却不认为当前单位采取的“双随机、一公开”匹配方式科学高效。

2 效能分析

2.1 监管执法从“分散监管”向“集中高效”转变

经调查，各省份从2019年参与部门的16个增加至40多个，抽查事项从10多个增加至100个以上。以市场监管為例，从市场系统内部随机抽查看，八成以上企业检查事项22项，平均检查事项有19.25项，较传统抽查方式（以一个抽查事项记一次检查计算）提高19.25倍。

2.2 综合监管从“简单粗放”向“精细集约”转变

从全国看，通过企业信用风险分类，提升“双随机、一公开”监管的精准度，发现问题普遍较之前提高约20%，并持续保持较高精准度。通过风险研究与实际抽查结合，不仅为抽查工作提供了有力的理论支撑，也较好地节省了监管资源，提升了监管效能。

2.3 经济成本从“低效高耗”向“高效低耗”转变

传统市场监管习惯于以基层一线人员为主力，指定检查对象、指派检查人员，进行不间断方式巡回检查，不仅造成人力成本增加，而且效率低下；同时受部门设置影响，多头执法、重复检查与推诿扯皮情况在各地普遍存在。调查研究发现，企业一年平均迎检26次，迎检一次的费用约为985元，若对10万户企业减少抽检，将给企业减少成本2.46亿元。

2.4 社会认知从“概念生疏”向“理念认同”转变

从企业整体评价、降低经营成本、减轻基层负担、群众满意度等维度进行调查发现，93.37%的企业和95.72%的社会公众认为“双随机、一公开”监管公正公开，且有效维护了市场秩序。随着“双随机、一公开”监管和信用风险分类深度融合，社会对“双随机、一公开”监管有了全新认知。

2.5 营商环境从“政府单维”向“多元共治”转变

2019年以来，“双随机、一公开”监管同社会信用建设相结合的新型监管模式，通过披露抽查及失信后果，达到“抽查一小片、震慑一大片、规范全行业”的目的，并实现从“要我守法”到“我要守法”的转变，让企业履行担当，发挥主体责任，实现自律转变。此外，还通过从政府监管为主向政府与社会监管并重的转变，吸引竞争对手、新闻媒体、社会公众等监管主体参与其中，监管半径有效放大，实际效能大幅提升。

3 存在问题

3.1 企业信用风险分类工作开展不够均衡

就全国而言，每个省份参与“双随机、一公开”监管的部门约40个，而建立本行业信用风险分类制度的也就20个左右。在顶层设计上，“通用型”企业信用风险分类结果应用场景需进一步明确，相关部门对全面应用企业信用风险分类结果积极性不高，差异化监管体系构建存在阻力。

3.2 “双随机、一公开”监管与重点领域监管联动协调需加强

“双随机、一公开”监管与重点领域监管涉及多个部门领域，检查事项、检查标准、抽查程序、比例和频次要求等差异较大，履职中存在职责交叉、边界不清的问题，工作整体联动和协调配合不够顺畅。

3.3 抽查事项融合度有待提升

经调查，有些省份建立了统一的“双随机、一公开”抽查事项清单，但存在部分抽查事项与实际监管不一致，主要原因是抽查事项清单监管层级划分不够精准，造成抽查事项库和实际检查有偏差。

3.4 联合检查协同度有待改善

从2019年以来，部门联合“双随机、一公开”抽查事项逐年增多，部门联合抽查范围不断扩大，但是经对企业调研发现，存在10.05%的分散检查现象，主要原因是多部门之间时间不方便协调占92.03%，在一定程度上削弱了“进一次门、查多项事”效能。

3.5 高风险企业覆盖率有待提高

从2020年全面推行信用风险分类管理，差异化监管实施逐年上升，但调查发现，10.23%的基层单位对风险分类不了解，影响“双随机、一公开”双抽查的精准性。

4 改进建议

4.1 强化信用风险管理，提升监管精准度

建议将企业信用风险分类管理理念和方式拓展到市场监管系统各业务领域和具有事中事后监管职能的各相关部门，将企业信用风险分类结果与“双随机、一公开”等监管工作有机结合，提高监管精准性和有效性。

4.2 持续加大工作力度，推进“双随机、一公开”全覆盖、常态化

建立重点监管事项清单制度，在重点监管事项清单之外，将更多的行政检查事项纳入“双随机、一公开”抽查事项清单。强化部门间协同协作，切实形成工作合力，各部门抽查计划涵盖抽查事项清单，实现监管范围全覆盖，监管责任无盲区。

4.3 不断创新抽查模式，提升监管效能

持续强化監管数据累积，完善企业“全景画像”，对信用良好、风险等级低的A类企业，探索以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，推动“双随机、一公开”监管向“不见面监管”的“云检查”转变。推广“标签化管理”，将抽查事项、检查对象按照行业、区域、风险和信用等条件，设置关键性标签标识，智能校验检查对象的一致性和监管事项的相近度，自动生成部门联合抽查任务，多环节降低监管沟通成本，提升监管效能。

4.4 制定分层级抽查事项库，明确监管执法半径

结合法律法规规章修订情况，动态调整统一的抽查事项清单库，明确监管层级、检查依据，依托“双随机、一公开”监管平台，搭建清单认领模块，逐级认领抽查事项清单，明确各级监管职责。

4.5 优化联合部门数量，提高执法检查效率

经调查，85.35%基层执法人员认为2～3个部门联合检查较为合理。按照政府部门职责边界清单，结合实际情况，优化部门联合“双随机、一公开”参检部门数量，切实提高检查效率。

5 结 论

本文对基于信用风险分类的“双随机、一公开”监管进行效能分析，指出新型监管模式中存在的问题，并针对性提出对策建议，为进一步深化融合信用风险分类和“双随机、一公开”监管提供了支撑。