审计在国有企业工业项目投资建设风险控制中的作用研究

梁津津 广西林业集团有限公司

引言

近年来，国有企业顺应国家经济结构调整和优化升级、不断壮大实体经济的发展趋势，以“促进工业高质量发展”为契机，大力投资建设工业项目。工业项目投资规模大，建设周期较长，而且影响建成投产之后的经济效益，因此规避投资建设过程的风险，对有效控制投资成本，避免损失浪费，发挥投资资金效益具有重大意义。

一、工业投资建设项目的研究范围

工业投资建设项目通常指的是新建生产厂房，建造新生产线的固定资产投资项目，建设周期一般为两年。主要涉及土建工程、大型设备安装工程等工程建设方面，以及与工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、钢材和电缆等重要材料的招投标或采购等方面。工业投资建设包括项目投资决策阶段、投资建设实施阶段、项目建设完工及生产试运行阶段。投资决策阶段主要为项目立项，进行可行性研究、确定项目总投资估算；投资建设实施阶段主要为勘察、设计、施工，大型设备、材料招投标采购；项目建设完工及生产试运行阶段主要为工程建设验收、工程结算、项目整体决算、试运行生产情况。

二、工业投资建设审计思路

（一）投资决策阶段

投资决策包括项目立项和可行性研究。可行性研究报告是项目决策、审核和项目后评价的主要依据。项目立项后，还要经过进一步对项目的可行性进行调查、测算、研究后，确定项目投资额和预计收益情况才决定是否进行项目投资，项目立项不一定就意味着已经决策项目开展，项目立项仅仅是经过对项目的初探而进行的立项，因此，可行性研究工作是项目投资决策的重中之重。该阶段主要是对决策的程序是否按照企业的制度执行，是否履行了集体决策、项目评审、市场调查、法律尽职调查等程序，以及可行性研究工作的合理性、准确性。可行性研究若未能做到严谨扎实，就会导致整个项目的偏离投资的预期目标，因此对可行性研究工作容易存在较大的风险，是审计的重点。

（二）投资建设实施阶段

投资建设实施主要为勘察设计、进行各项工程施工图预算（编制和审查施工招标控制价）、工程施工及大型设备招投标采购、施工等环节。该阶段的审计重点为土建工程施工、设备及非标制作安装工程实施的建设程序是否合规，有无存在虚增工程量、虚增造价的情况；施工、设备、材料招投标和采购的程序是否合法合规，有无存在围标串标、违规拆标、签订合同时擅自变更招投标的内容等情况。

（三）项目建设完工及生产试运行阶段

决算及生产试运行阶段主要为对工程的建设竣工验收，组织整体工程竣工结算审核，生产线同步投入试生产，待生产线试行完毕后对项目进行决算。该阶段的审计重点为竣工验收和结算审核的程序是否履行到位，验收和结算的材料是否完整，结算审核的结果是否准确，试生产的成本费用的核算是否正确等。

三、审计发现投资建设中存在的问题

在审计实践过程中，工业项目投资建设主要存在以下极易忽视又极易产生风险隐患的问题：

（一）投资决策阶段

可行性研究工作不严谨，项目投建过程中需追加项目总投资。投资前期对项目的可行性论证不科学，可行性研究报告中的建设内容、成本费用和收益指标与实际差距大，导致需要在项目投资建设过程中调整可行性研究报告，项目需要增加项目总投资，项目可行性研究报告未能有效发挥决策参考作用。项目在投建过程中才逐步发现一些建设内容和采购事项未纳入估算范围内，导致需要增加建设内容，增加的相关成本费用也相应调整，最终需要追加投资估算。项目投资建设完成以后，才调整可行性研究报告投资数额及建设内容，投资决策程序倒置，可行性研究工作未能实现为决策者提供有效参考的目的，也未能发挥对编制初步设计提供有效依据的作用。

（二）投资建设实施阶段

1.投资建设程序的履行方面

（1）未按投资建设程序对投资成本进行管控。项目投资建设确定立项后，企业编制可行性研究报告，确定项目总投资估算，但却未在此基础上细化项目投资安排，未进行初步设计，未编制初步设计文件，未将项目总投资进一步细化至设计概算。项目总投资以投资估算代替设计概算，未实行项目总投资进行层层细化和管控。

（2）部分建设已于项目总投资调整增加前开展。前期总投资估算未能层层细化和控制，可行性研究报告编制粗略，导致项目投资建设中，对项目总投资需要进行调整。但项目建设需要按照进度要求实施，而项目总投资调整需要经过论证及董事会，甚至是上级主管单位同意才能予以调整，因此，项目中一些新增建设内容会在项目总投资调整前就开始建设。

（3）项目总投资额未变情况下调整计划投资内容。可行性研究报告确定项目总投资估算，一些项目单位认为只要不超过项目总投资，就可以不用经过报批程序，自行调整建设内容或相应的成本支出计划，规避监管。

2.招投标或采购方面

工业项目建设涉及大量工程类、设备类、材料类、服务类的招投标或采购，因此招采也是风险易发环节。

（1）施工招标串标。施工招投标因涉及金额大，参与投标单位众多，在审计中发现存在中标方的投标文件与招标文件存在一致或高度相似的情况，业主评委通过操作投标评分、协助施工方违规中标。

（2）拆标采购。小型设备、钢材、电缆等未达到招投标的，采用竞争性谈判或磋商、询价必选等采购方式的确定未经过公司的董事会或班子会。同类品种同时期应统一采购并达到招投标限额的，但为了赶工程建设进度，从而拆分采购。这些都极易存在人为控制风险。

（3）合同违背了招投标文件的约定。招投标法规定招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，但现在中会存在合同约定与招投标文件不一致的情况。如安装工程若采用甲供材方式施工，存在可选择税率，合同签订时，更改了招投标文件中的税率，造成多承担税款。

（4）工程施工招标控制价的编制与审核未分离。建设方将工程施工招标控制价的编制与审核委托给同一服务单位，由该服务单位自行承担审核工作，将编制委托于另一家机构，不利于保障工程施工招标控制价的真实性。

3.建设工程施工方面

（1）工程造价虚高。工业项目建设主要是建厂房、生产车间、仓库等，项目总投资占比高，通常会存在虚列工程量、以低定额的工程施工方式却套高计价、重复计算工程量、虚增材料款等，导致工程造价虚高的情况。

（2）零星工程监管薄弱。附属零星工程由于零散，金额不大，通常是监管盲区，出现无施工图、预算书，合同定价不合理；是否无竣工图、结算书，结算依据不充足；拆分工程施工；工程施工方有无承揽工程资质；合同存在未约定经第三方审核结算的条款等。

（3）工程变更依据不足。工程变更是工程建设中常见现象，但在工程建设中施工方或建设方故意模糊或缺失变更材料，导致虚增工程造价工程的情况极容易被忽略，因此变更程序是极为重要的风险控制项。①工程变更未经原设计单位同意或论证出具方案，仅经监理方和建设方同意施工方的变更申请就实施变更。如地基承重的施工方式等隐蔽工程的变更，未经勘查单位勘探，未经原设计单位提出两套及以上的施工变更方案进行对比论证后，再予以变更，因此工程变更的内容和方式是否合适无从考证。②工程变更仅有公司基建部门的主要负责人员签字并盖单位公章，但变更却无公司有职权领导审批或未经公司领导层商同基建部门、原设计单位、勘察单位等集体研究讨论决策。基建部门权限过大，易滋生腐败风险。

4.建设资金使用管理方面

（1）项目年度投资预算管理薄弱。建设单位项目年度投资预算编制中，仅简单估算工程建设和设备采购的总预算支出额度，该总预算额度是在细化指标的基础上建立汇总的。预算编制粗略，建设资金使用计划性不强，以至于建设过程中用于工程建设和设备采购的资金可以随意调整使用，预算控制力度较弱。

（2）工程进度款支付依据不足。一是工程量已超合同约定金额，超合同部分的工程无合同作为付款依据，仅以造价咨询公司的跟踪审核结果作为付款依据；二是未经集团审批多预付工程款项；三是无造价咨询公司对施工过程造价跟踪审核，在无竣工图的情况下完成工程竣工结算并付款。

（3）借款给代建方代建工程。工程投资建设方为了赶建设进度，存在将可行性研究报告中需要建设的内容交由其他方帮代建的情况，但代建资金却由投资建设方出借给代建方，最终约定建筑物建成后，经评估鉴定后，将建筑物抵偿借款。由于代建方无充足资金，因此也未能按合同分期偿还利息。同时投资建设方将自身融资来的资金借于代建方，因此，投资建设方将承担较高的资金融资成本，从而增加投资成本。

（4）监理费用未约定按工程施工进度付款。监理合同约定付款方式是按时间节点付款，未按工程进度付款，一旦出现工程施工延期，但监理已付款完毕，就面临需多付监理费用，从而增加投资成本。

（三）项目建设完工及生产试运行阶段

1.无竣工图完成竣工验收结算审核。大型土建工程在缺失竣工图纸情况下，进行工程竣工验收，并完成竣工结算审核。竣工结算依据不足，结算结果的真实性、准确性存疑。

2.试运行费用预估偏低。作为工业制造企业来说，投建的生产线从项目工程建设完成到生产线正常运作会有一个过渡期。这个过渡期反映到可行性研究报告即试运行费的估算，这项内容的估算直接分解到试运行时间和试运行期间的费用量化的估算。可行性研究报告编制试运行时间偏短、成本估算较低，实际中，一条新的生产线的试运行时间长、成本高，这就会造成最后的项目总支出高于可行性研究报告的项目总投资估算的情况。

四、工业项目投资建设存在风险的主要原因分析

（一）管理制度不够完善、设计不够深入

当前，一些国有企业在工业项目投资建设方面的相关制度制定不够细化，制度设计不够深入、制度约束较为宽泛导致具体实施行为无法对标对表制度要求或者无制度可依。如投资决策管理制度中，未对可行性研究报告中数据来源的可靠性、报告的调整时限、调整程序、可行性研究对于投资考核约束等进行明确规定；预算管理制度中未明确投资计划的年度预算安排，项目管理中未明确投资成本的管控的规定；工程建设管理中未明确施工前图纸完整的标准、若预计工程已远超招投标确定的合同金额时再招标的限额范围、工程验收结算规范要求等。

（二）监督不强不严、存在监管漏洞

投建过程中，虽然建立了规章制度，但实施过程中存在未按制度执行或人为规避制度约束的情况，出现这样的情况往往是监管不到位造成的。如招投标中的串标、拆标采购、建设款项未签合同先付款，无竣工图却完成验收及竣工结算审核等，上述情况均是监管不严、不及时导致的结果。监管存在漏洞，势必使实施行为偏离制度执行，一旦偏离，可能还会引起巨大的损失或不可挽回的后果。

五、防止投资建设风险的举措

（一）建立细化、规范化的管控制度

针对投资建设中的薄弱环节，建立对项目总投资的控制机制，细化可行性研究工作的规定和约束，对项目总投资从估算到概算，再到预算进行层层控制；对工程建设施工的监管，尤其是工程变更从申请、变更的方案提出、论证、方案选择、决策等工程管理制度应该细化规则；采购管理方面则应对采购的申请、采购方式的决策、采购中标（中选）单位选择流程等进行严格规定。只有细化、规范化的规章制度，才能充分发挥制度的指导性和约束性作用，减少人为的可操作性。

（二）建立跟踪监管的长效机制

建立了制度化的约束，还要对落实情况进行及时监督检查，多措并举，结合多种方式，及时发现和纠偏，防止损失。一是针对审计发现工业项目投资建设存在的共性问题，形成流程化、规范化的监管规程，从工业项目投资建设立项开始，对投建各环节进行检查，审核投资建设过程的合同签订、资金使用、工程建设、采购等各类型资料；二是采取定期或不定期检查的方式，到实地开展跟踪监督检查或进行审计；三是设置或委派监督员，赋予其直接向上反馈投资建设情况的权利和职能。

（三）构建数字化的风险管控平台

全面梳理工业项目投资建设的风险管理需求，将工程资源转换为数字化，在工业建设项目构建投建信息管控平台，建立含组织协同管理模块、投资建设各环节管控的模块、建设进度与投资计划对比分析管控模块、投资计划与资金使用对比分析管控模块、风险数据分析模块等，集中有效对投资建设进行智能化管理，将该平台嵌入工业建设项目全生命周期，利用该平台进行风险识别、投资建设数据分析和管理、实现利益相关者在内的数据共享，打破不同利益相关者之间信息不对称的数据壁垒，让利益相关者可以及时进行决策。同时，平台智能预警可以在一定程度上避免监管不到位的地方，减少风险对工程建设带来的负面影响。

结语

我国实体经济的良性发展，是激发我国经济活力、提升我国综合国力的重要措施和必要保证。随着国家不断推动工业高端化、智能化、绿色化发展，工业项目投资建设风险控制也遇到极大的挑战，通过对国有企业工业项目投资建设的审计，探索其存在的主要问题和突出问题，分析问题产生的原因，从而使项目得到全面风险控制，使投资达到预期目标。