美国当代国家应急预案体系：理念、结构及过程

杨 青

（中共北京市委党校，北京 100044）

美国的国家应急预案体系是一个涵盖全主体、全流程、全灾种的横纵交融、多维联动、有机整合的“大应急”体系。预案体系在进程维度通过全流程预案框架实现平战结合，在各类灾害系统内部实现行政层级纵向整合，同时，国家突发事件管理系统（NIMS）为整个预案体系的实施、应急指挥协调等提供全方位一体化平台支撑。通过以上政策设计，美国国家预案体系成为国家防备和国家安全体系的政策支撑和行动指导。

一、以“整个社区”、适应性、整合性为理念

美国国家应急预案体系站在国家安全的高度以实现国家防备为目标。国家防备（National Preparedness）是指在应急管理过程中为了建立和维持必要的能力而进行的预案编制、组织、装备、培训和演练行为，这个应急管理的过程包括预防（Prevent）、防护（Protect）、减缓（Mitigation）对国家安全构成各种威胁的影响、应对（Response）这些威胁并从中恢复(Recovery)［1］。美国的国家防备目标是：建设一个能够在“整个社区”（The whole community）中具备预防、防护、减缓、响应和恢复这五类能力的安全和有弹性的国家［2］”。国家预案系统提供了统一方法和通用术语来预防所有的威胁，力争实现所有的任务领域里的全部能力。

美国当代国家应急预案体系遵循以下基本理念。

（一）基于“整个社区”的参与式伙伴关系

预案体系遵循“整个社区”的全主体参与方法，承认每个人都可以为国家防备做出贡献并从中受益。全主体包括个人、家庭、企业、社区、宗教团体、非营利组织、各业务领域、学校和学术界，以及各级政府［3］；而由五个任务阶段组成的全流程国家防备将日常风险治理与应急响应衔接起来，实现了平战结合，也促成了“整个社区”的深层实现。“整个社区”理念强调：准备是共同的责任。在所有防备材料中“整个社区”的指导原则意味着两件事：一是使各类主体参与制定国家防备相关文件，二是确保他们的作用和职责反映在文件的内容中。

（二）实施中的适应性

美国预案制定强调“Resilience”，它是复原力、抗逆力和弹性的意思，强调一种具有灵活性和可伸缩性的适应能力，即：适应不断变化的条件，承受并迅速从紧急情况造成的中断中恢复的能力。这是预案体系战斗力和有效性的保证。体系的适应性来源于要素的可扩展性，体现在核心能力和协调结构的弹性设计上。美国国家突发事件管理系统（NIMS）和国家响应框架（NRF）是典型的基于可扩展、灵活和适应性强的概念设计的应急支撑平台和制度框架。比如：国家突发事件管理系统，其组件适用于任何情况，包括预案中的特殊事件、例行的本地事件，以及涉及各州间互助或联邦援助的突发事件，一些事件需要多机构、多辖区或多学科的协调，灵活性使它具有可扩展性，使它能够适用于在危险、地理、人口、气候、文化和组织机构方面差异很大的突发事件［4］。

（三）结构的整合性

体系内部结构的连贯性、整合性和一体性是美国国家预案体系实效性的保证和科学性的体现。基于美国国土安全环境的复杂性，美国政府认为，以社区为中心的全体国民只有共同努力才能实现防备目标，因此整合性是其政策设计的重要考量，借助国家预案系统制定出一致的跨组织整合预案方法是其追求，它力图通过促进情景意识形成更好的协作，使所有努力形成统一的力量，同时保持灵活性以适应不断变化的条件。它通过国家预案的架构、框架和编制流程等整合了美国整个国家防备系统的主体要素。

美国国家预案体系是“大应急”理念的落实和呈现，这些关键理念指导着美国国家防备目标中确定的32项核心能力的执行，是美国确保和加强国家应急准备的内在因素。国家预案框架为建设、维持和交付实现国家防备目标所需的核心能力设定了战略和原则［5］。

二、“三层、两类、五阶段”的体系结构

美国国家预案体系的整体结构可以概括为“三层、两类、五阶段”。从预案内涵的宏微观视角看，它包括战略、运营和战术三个层面，从其机动性需求来看它分为深思熟虑类和快速反应类两种类型，按照突发事件生命周期看它又分为五个阶段。

（一）三个层次

战略层面的预案设定了运营预案的背景和期望，运营层面的预案提供了执行战略预案所需的任务和资源，战术层面的预案则显示了如何运用资源，并在给定的时间内完成行动任务。整个社区最终通过这些预案的编制和执行共同向国家交付防备目标中确定的核心能力。

1.战略层面的预案

战略层面的预案为指导美国国土安全活动提供了一个框架，也可以称为安全战略或应急规划。这种级别的预案使利益相关者有机会着眼于更长远的目标，并阐明和评估五个阶段中可能存在的所有风险和威胁的工作；同时，战略层面的预案也是一种机制，用于统一多个组织或一个组织内部的合作，从而支持全面有效的国土安全防备方法。战略层面预案的主要代表有：国家战略（如：《全国黏性荒地火灾管理战略》）、州国土安全战略、本地危害减缓战略等。

2.运营层面的预案

运营层面的预案受到目标和优先级的影响，这些目标和优先级是根据战略层面预案的指导和对未来风险的预判而综合确定的。运营预案描述了突发事件中机构或各级政府的角色、职责、任务、整合要求和行动等，运营预案还指导常态活动的能力提升，如风险管理预案、人员安全预案等；另外，协调整合政府与社区的多机构的活动及资源的预案也属于运营预案。

运营预案适用于所有威胁和危险，内容包含特定组织响应中拥有的管理权限和行动指南，这一点在国家响应框架（NRF）中尤为明显。总之，运营级预案是基于风险评估推导的最优设计，在现实中能与其他预案相结合使用，灵活且适应性很强［6］。联邦机构间运营预案、部门和机构运营预案、各地方级别的减缓预案、州紧急运营预案、灾难前恢复预案、非政府和私营部门组织预案，以及个人和家庭预案都属于运营级预案。

3.战术层面的预案

战术预案通常概述了要完成运营预案规定的目标所需的具体行动，它们侧重于管理突发事件中起直接作用的资源、人员和设备，并整合多方利益相关者的能力和资源。现有运营预案的事前战术预案一般会有些提醒事项，预先确定人员、设备和其他的执行任务。实时战术预案运用在短期或即时的作战期间，要考虑到实际事件情况和面临的风险情况。因此，它往往会包括在一个操作周期内完成每个事件目标所需的行动、资源和支持的综合列表［7］。战术级预案的代表有：事前行动预案、事件行动预案和预定位预案。

（二）两种类型

以上三层级预案按机动性需求分为两类：深思熟虑类预案和快速适应的行动类预案两大类。

1.深思熟虑类预案：所有的预案都需要事前科学谋划，因此都属于这类预案，其目的都是预防、防范、减轻威胁或危险的影响、做出响应并从中恢复。

2.快速适应的行动类预案：发生在一个时间有限的环境中，根据实际情况进行决策，制定快速适应的作战和战术预案来应对即将发生或正在发生的事故。运营和战术层级的预案与现实中突发事件的关联更紧密，突发事件是千变万化各不相同的，因而对预案的具体应用会有所不同，因此它们也属于快速适应类行动预案。

（三）五阶段框架

国家预案体系的目标是通过对国家安全构成最大风险的威胁进行系统的准备来加强美国的安全和复原力。国家防备目标确定了预防、防护、减缓、响应和恢复五个任务领域和32个核心能力，每个备灾任务区都有相应的联邦机构间运营预案（FIOP）和联邦机构间国家预案框架（NPF）。五阶段框架是美国预案体系发展过程中最重要的突破，是其平战结合和“基于应急准备”的结构化呈现和实现工具。

国家防备目标中确定的32种核心能力, 每一项核心能力都与能力目标相关联。核心能力是实现国家防备所需的独特要素，国家预案框架根据逻辑上最适合的位置将这些能力分在五个任务区域即五个子框架里，有的只属于一个任务领域，有的适用于几个领域，有的则五个任务领域都适用。每个框架是一份翔实的文件，其中规定了在该任务区中要达到的目的、指导原则和任务区范围，明确了整个社区中各部分的作用和责任，规定新的或现有的协调结构,使整个社区能够共同协作以实施核心功能。

1．国家预防框架（National Prevention Framework）

预防，指避免或阻止受到威胁即将发生的，或实际的恐怖主义行为。不同于其他四个阶段，应急预防阶段仅适用于恐怖袭击的预防，目的是确保国家做好防备防止针对美国的恐怖主义行为所必需的那些能力和行动。国家预防框架描述了“整个社区”的所有主体在发现迫在眉睫的恐怖袭击威胁时应采取的行动。迫在眉睫的威胁是指针对美国的具体和即将发生的恐怖威胁或持续袭击的警报或操作信息。预防框架阐述了在发现威胁情报或信息时整个社区应该做些什么、怎么去做，如何挫败最初及随后的恐怖袭击。该框架为各主体提供指导，防止威胁或制止实际的恐怖行为；指明防止迫在眉睫的恐怖行为所需的核心能力、协调关键角色和协调机制，在时间紧迫的情况下如何提供预防能力，为进一步的运营协调和规划奠定基础，使整个社区内保护、缓解、响应和恢复任务区的预防工作同步进行。预防阶段包括防止或制止威胁或实际的恐怖主义行为所必需的7项预防核心能力。

2．国家防护框架（National Protection Framework）

防护，指保护美国的公民、居民、国土和资产免遭人为和自然灾害，使其利益、理想和生活方式得以蓬勃发展的必要能力。国家防护框架包含的防护流程和指导原则提供了一套统一的方法，适用于特定的防护任务要求、任务活动、管辖范围和部门。它重在防范各种形式的灾害风险，告诉整个社区的多元使用者为防范恐怖主义袭击、人为或自然灾害等各种威胁或危险应该去做些什么。美国应急管理的保护任务区追求“为一个更安全、更有保障、更有复原力的国家创造条件”，它界定了11项需要的核心能力［8］，防护预案还用于进行设计、实施培训和演习预案、促进信息共享、确定研发重点和技术要求、解决常见漏洞、整合资源和促进保护能力的实现。

3．国家减缓框架（National Mitigation Framework）

减缓，指通过减少未来灾难的影响来减少生命和财产损失的必要能力。国家减缓框架描述了整个社区的缓解角色，为协调和解决国家如何通过提升减灾能力来管理风险，并为之建立一个共同的平台和论坛。减缓能力包括社区范围的风险降低项目、努力提高关键基础设施和关键资源生命线的复原力，以及在灾难发生后降低未来风险的措施等。国家减缓框架为整个社区如何与其他任务区域以综合方式建立、维持和交付“国家防备目标”中确定的减缓核心能力设定了战略和原则。它基于大量证据、客观的知识和社区经验，通过控制风险、减轻灾害的影响来减少生命和财产损失，旨在提高整个社区的风险意识并利用缓解产品和资产。该框架阐述了国家将如何开发利用和协调控制风险、降低灾害的核心能力，参与减缓的实体所需的7项核心能力有:预案、公共信息检测预警、行动协调、社区复原力、长期脆弱性减小、风险和灾难复原力评估、威胁和危险识别。

4．国家响应框架（National Response Framework）

响应，指在发生灾难性事件后，要迅速做出反应以挽救生命、保护财产和环境，并满足人类的基本需求的能力。国家响应框架是国家如何应对各种灾害和紧急情况的指南。它建立在国家事故管理系统中确定的可扩展、灵活和可适应的概念之上，以协调全国的关键角色和责任。应急任务区的目标是拯救生命、保护财产和环境、满足人类基本需求、稳定事故、恢复基本服务和社区功能，以及建立一个向恢复过渡的安全环境［9］。其应急任务区包括15项核心能力。国家响应框架描述的结构和程序实施允许有规模的响应、特定资源和能力的实施，以及适合于每个事件的协调水平，它不是基于一个一个的组织结构，而是在承认分级反应的概念的基础上，强调对事件的反应应该在能够处理任务的最低管辖级别处理。

5．国家灾害恢复框架（National Disaster Recovery Framework）

恢复，指通过重点和及时地实施行动，加强和振兴基础设施、住房和可持续经济，帮助受灾难性事件影响的社区在社会、文化、历史和环境结构等方面获得有效重振的能力。国家灾害恢复框架为整个社区如何建设、维持和协调恢复能力的交付建立了一个共同的平台和论坛。该任务区包括了7项核心能力。国家灾害恢复框架为受灾地提供有效的恢复支持。它提供了一种灵活的结构，致力于如何最好地恢复，重建和振兴社区，并建设一个更具弹性的国家。它定义了指导恢复核心能力开发和恢复支持活动的八项原则和一个协调结构，规定了恢复协调员和其他利益相关者的角色和责任，以达到在整个恢复过程中把握社区可以利用的机会重建更强大、更智能、更安全的社区的目标。

（四）预案的整合

多组织协调整合预案的过程是通过对相关能力、关系、目标和资源需求的共同理解来实现的，通过纵横整合预案，完善统一的预案编制方法，最终建成科学有效的国家预案体系。纵向一体化是指在一个特定的职能范围内，将不同规模的预案整合在一起；横向整合是指跨职能、任务领域、机构和管辖范围的预案整合。纵横向整合预案有助于确保应急管理效能的协调和实现。由各级政府、私营部门、非政府组织和个人共同制定的预案系统是整个社区合作伙伴了解彼此能力和从其他利益攸关方获得额外资源的综合方式。

通过对术语和预案编制过程及方法的共同理解，国家预案系统支持基于整个社区的全主体整合、从社区至联邦的各级政府之间的纵向整合、跨区域间横向整合，以及五个任务区之间的全流程整合。同时，美国应急预案在局地的存在形式又是多维的，在一个任务区内就会有多个预案在发挥着作用，比如应急响应预案、国土安全战略、战略性城市发展预案、减缓预案、恢复预案和事故响应预案等。

三、“六步骤”预案编制过程

了解一个辖区需要哪些预案和如何制定或修订预案，是预案最终是否有效的关键。预案活动有两个要求，即：确保用户的支持和进行共同的编制过程。通用的预案流程有以下“六步骤”，它们支持和保证了以上两要求的满足。

（一）组建预案编制团队

“整个社区”的预案编制方法强调对风险、需求和能力的知情和共享式理解，通过增强整个社区成员的能力来提高整体应急能力。清晰理解领导意图和领导对预案工作的参与可确保对所有合作伙伴的参与提供必要的支持，最现实和完整的预案是由一个多样化和综合的预案团队共同打造出来的。

（二）了解情况

预案从根本上说是一种风险管理的方法。它是这样一个过程：利益相关者明确风险的相关背景，识别和评估风险，分析、决定、实施和评估管理这些风险的行动方案，最终建立、维持和交付必要的能力。通过了解风险状况，预案团队可以在风险管理和能力开发方面做出更好的决策。

（三）确定目标和目的

预案团队使用以前确定的需求来建立优先级、目标和目的。优先事项表明了一种理想的最终状态，通常基于高级官员传达的愿景。目标是相对宏观的陈述，表明实现任务的预期方法，满足优先事项并具体说明期望的结果；目的是在操作过程中执行更具体和可识别的行动。优先级、目标和目的的明确使得参与执行预案的各小组和活动之间的努力目标一致。

（四）制定预案

在制定预案时，预案团队应首先制定和分析可能的解决方案或行动方案，然后评估各种标准（如：可接受性、充分性、假定风险、可行性、灵活性、成本、收益等）。基于这种比较，编制者可以选择首选的行动方案来完成预案编制。

（五）预案准备、审查和批准

预案编制团队制定出粗略的预案草案（包括附录和附件），并根据需要进行修改，添加表格、图表、图形和其他内容；团队打磨最终文本案，并将其分发给负责实施预案的组织征求意见；团队应检查预案文本是否符合适用的法律要求和标准，以及在实践中是否有用；一旦通常通过演练或实际突发事件检验了预案，权力方可以根据适用法律签署预案，并分发给利益相关者。

（六）预案实施和维护

预案修正和细化主要通过以下途径来实现：演练检验、实际突发事件应对中的纠正、例行的定期维护、风险态势的变化，或是法律、政策或学说的变化等。预案编制团队需建立一个循环流程来审查和修订预案，并通过组织培训、演练和现实事故灾害的应对来评估相关预案的有效性。联邦政府通过包括技术援助互动、重点数据收集利益攸关方反馈最佳做法和经验教训等在内的各种方式，推动对国家预案系统及其支持要素的修订更新。

美国在每次重大灾害或突发事件后都对其体制机制进行了调整完善。最新版美国国家应急预案体系形成于2016年，之后其中的有些预案又进行了更新，如国家应急响应预案2019年编制出台了第四版等。除了美国国家预案系统的实施，美国应急管理还开发并不断更新支持性的标准化工具——国家突发事件管理系统（NIMS）［13］，辅助预案实施，并提供指导、教育、培训和其他资源，不断提升其抵御安全挑战和进行国家治理的能力。

综上所述，通过了解美国国家预案体系的编制理念、预案结构、框架和编制过程，可以从不同的层面和路径了解美国国家应急预案体系。预案结构描述了预案和预案整合的战略、运营和战术级别；预案框架呈现了实现不同阶段能力目标的持续协作要义，以及应急管理全流程、全主体治理的方法；预案编制过程是整个社区全民参与的风险排查、制定预案和应急准备的过程。美国国家应急预案体系不仅规定了预案的文本结构，提供了一种有效的共同编制预案的方法，而且提出并融合了先进的应急理念，运用政策科学的工具将这些先进理念落实到了应急预案体系中，使该体系本身展示出一套应对系统性复杂风险灾害的科学方法。