数字政府建设：技术与制度的互嵌与重构

张家才，张晓杰

（中共上海市委党校 社会学教研部，上海 200030）

一、前言

数字政府建设是在我国转变政府职能、推进放管服改革的背景下应运而生的，是政府对社会演进到数字形态的自我适应与改变［1］，更是推动国家治理现代化的重要途径［2］。

通过对我国政府政策中信息化政府的不同关键词进行分析，可以将其划分为“政府信息化”“电子政务”“数字政府”三个阶段，并基于三个阶段对数字政府进行重新界定：数字政府在技术层面即政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息,在组织层面即政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构［3］。而经济合作与发展组织分别对数字政府和数字化转型做出了定义：政府数字化转型的基本含义在于运用数字技术改变政府的结构、功能、工作流程、服务提供的方式以及文化，再造政府履行职能和治理模式；数字政府指运用数字技术创造公共价值，它是整体政府现代化战略的一个不可分割的部分［4］。如何理解数字化转型和数字政府建设两者间关系？一部分学者从技术的角度出发，论述了技术对数字政府建设的重要性与必要性，但受限于学科背景与实践，相关研究不可避免地陷入全面技术理性陷阱。还有一部分学者从制度的视角出发，分析在我国现有体制机制下，数字化转型和数字政府对条块关系和科层制的影响，但是对于如何打破部门壁垒、理顺条块关系还未能形成共识性的分析框架。从比较视角和微观视角出发，对不同地区建设数字政府的实践进行讨论和对比，通过梳理我国数字政府建设实践归纳出一般规律，找出相应的政策扩散路径，以指导欠发达省份的数字政府建设，十分必要。

基于此，本文从技术嵌入、制度重构、实践路径三个维度，尝试分析技术与数字政府的关系、数字平台与政府的关系、数字政府与科层体系的关系以及如何嵌入到科层体系中、数字政府建设中的一般性规律有哪些。这些问题的解决对数字政府建设向纵深发展至关重要。

二、数字政府建设与技术嵌入

数字技术是数字政府建设的基础，技术本应是嵌入到数字政府建设之中并且服务于数字政府建设，然而在运用数字技术的过程中，常常出现目的与手段的错位，导致数字政府治理绩效无法提高。同时，在建设数字政府平台时，平台与政府的关系也将影响数字政府的效能。

（一）目的与手段的错位及校正

智慧治理面临人的主体性、隐私与自由、社会公正等诸多伦理的挑战，这些挑战正是过度强调技术理性造成的［5］。全面技术理性也可以理解为技术本位主义。人民城市人民建，人民城市为人民，数字政府是推动建设人民城市的重要抓手，其核心目的是推动政府实现良治，更好地达成政府施政的政策目标，为公民和社会创造更好的公共价值［6］。学者们在数字政府建设的导向方面形成了较为一致的共识，即数字政府的建设应以民众的需求作为建设导向［7］。但是在技术的实际运用中，回应群众需求这一目的在一定程度上会被政府绩效、政府效率这些本应服务于群众需求的因素所掩盖，在压力型体制下，效率被过度重视，导致技术手段与公共管理目标的错位［8］。与人工智能应有基本的道德性类似［9］，数字政府也应有基本的道德性，这意味着数字政府需要承担起权利保护、效率激励、公共利益维护等多重价值，弥合不同主体间的利益诉求。为此学者们进行了大量讨论。

与技术理性相对的是价值理性。在技术治理中，“技术”强调追求效率，而“治理”强调实现人的价值和公共性。在追求技术理性时，不能将政治运作简化为技术运作，否则会造成价值理性被后置［10］。相关实证研究发现，技术在参与治理时，只能将事务化繁为简地引出来，保证其程序的严谨性与合法性，但如何做却给了操作者极大的空间。操作者可以利用技术选择事务化繁为简的方向［11］。国家与技术治理之间已然演变为一种“分途”的关系，这种关系源于技术与国家政府等部门的目标偏离会造成技术治理的失真与替代［12］。这种分途的关系并非全然不利的，在这种关系中，技术会与政府形成一种互动关系，推动国家或积极或被动地形塑技术与社会、技术与政府的关系。自上而下的改革难以理清技术治理带来的模糊性问题，而要超越数字治理应从两方面入手：一是通过政党跨领域跨体系的组织优势推动系统改革，形成以政党组织优势为依托的“互联”“互补”“互通”系统改革框架；二是努力推动地方政府尤其是基层政府向下负责，更好地赋权社会［8］。技术治理在当前社会中体现为一种数据权力，而技术理性导致这种权力成为数据暴力［13］。因此，在技术治理中，技术与数据虽是基础，但是对数据与技术的管理才是实现良性技术治理的保障。

技术理性是步入信息时代不可避免的过程，当前学者们普遍认识到技术理性的缺陷，并从制度、组织结构等方面提出了建议，但是，这些政策建议在某种程度上又呈现出技术与治理的二元困境，如何真正找到技术与治理的平衡点，打破这种二元分化，还有待进一步思考。

（二）数字平台与政府的关系

数字政府以平台为载体。受限于专业性，数字政府平台是由第三方组织搭建的，在这一过程中，平台与政府的关系将影响数字政府治理的模式和效能。“政府即平台”意味着政府应提供基础应用和服务，并且民众可以在这些应用和服务上面开发新的附加应用［14］。“政府即平台”的核心理念强调数字政府应该是开放式的、数据共享的，能够通过各部门、各层级之间的平台实现互通互联，在这一模式下，政府不再只是服务的提供者，它还应该是同公民、社会一起提供服务的合作者。在形式上，平台既是一种技术实现、一种工具、一种模式、一种机制，也可以是一种组织机构；在本质上，平台就是一种分工［15］。

平台也被看作是纯粹的技术，如“互联网+政务服务”网站的建设目标是数据开放和服务集成［16］，而在驱动高水平政府网络建设的路径中，技术型驱动路径在提升政府网站建设绩效上发挥着更加重要的作用［17］。上述研究关注到技术在治理中的重要性与功能作用，却忽视了其更深层次的满足在人民需求的目标，将技术的工具性和手段性倒置为目的。还有学者从平台与政府之间的管理关系来讨论，认为平台应由企业搭建，政府与平台应该是一种合作监管模式［18］，这也正是广东省数字政府建设发展方向，政府应该是平台的管理者或已成为我国大多数地区构建数字政府的基础。

科层制与政府平台之间存在一定张力。从复杂制度环境到政府平台组织再到政府组织机制转型的完整理论框架来看［19］，“科层”与“平台”并轨运行是推动国家治理现代化的重要契机,但是平台的过度使用也会给政府造成较大的压力。一方面，“数字政府即平台”的发展理念是英国数字政府建设发展的重要经验，这一模式可以让政府的决策与平台的基础建设分开，使政府能够聚焦于民众，更好地回应民众需求［20］。另一方面，应从技术的角度构建以公众需求导向的完善的数字政府建设绩效评价机制，注重数据分析及应用与培养数字人才，探索我国“政府即平台”的建设路径。此外，“整体性治理”是数字政府建设的内在逻辑［21］。整体性意味着技术理性和价值理性的有机统一，这需要通过政府平台建设、运行机制变革和治理理念的转变来实现。

总体看来，技术理性在数字政府的前期建设中发挥着较大的作用，但是在深入推进数字政府建设后，全面的技术理性应让步于积极回应公民需求的建设理念，基于以人为本构建的平台型政府才会更具开放型、回应力。

三、数字政府建设：制度重构与界面治理

传统科层制要求实行等级制的原则，并以此建立合法性权威［22］，而在政府数字化转型的背景下，平台型政府的建设一定程度上突破了科层制，模糊了部门之间以及纵向政府层级的界限，数字政府这种扁平化的结构与作为现代政府运行基础的科层体系之间产生了冲突。对科层制的突破主要体现在平台治理与界面治理两个方面，二者是具有相同内涵但是不同外延的治理方式：平台治理强调技术的应用，界面治理则强调制度结构的变化。

（一）数字政府对科层制的嵌入

作为现代政府运行的基本制度，科层制自上而下的命令指挥能够发挥我国集中力量办大事的政治优势。但是随着社会发展，社会问题以更加复杂多元的方式呈现，导致非人格化、效率优先的科层体制无法灵活地应对这些问题。因此，科层制面临价值危机、制度危机和绩效危机，而通过数字政府技术、价值和组织架构三个向度的转型能够一定程度上克服这种危机。但数字政府的数字化过程也不是对科层制的全面否定，科层制的存在能够保证政府的统一指挥和权威性。因此数字政府应形成一种“科层结构+平台嵌入”的扁平化结构［23］。

数字政府理念变革应该满足五种向度——逻辑起点、物理意义、组织方式、治理方式和服务理念的转换［24］，通过这五种理念的变革，能够实现科层制向数字政府的转型。与政府科层结构一致的“分类管理，分级负责”的应急管理体制一旦遇到跨界、跨域、系统性的风险危机，往往会趋于失效［25］，因此，重大公共危机中的有韧性的积极型政府能够激活科层制活力、整合社会力量、主动回应社会需求［26］，从而实现重大危机中的跨界治理。从这个意义来理解，数字政府与政府跨界治理具有价值理念、治理结构、治理工具等方面的一致性。因此基于跨界治理理论，从结构、过程、领导方面搭建的政府数字化转型的框架［27］，有可能纾解科层制政府应对现代化危机的能力不足困境。可见从组织结构、价值理念、方式方法等方面可以窥见数字政府如何嵌入到科层制体系中，一定程度上弥合科层制困境。因此，扁平化的平台政府结构将是数字政府的发展方向，这也在实践过程中不断得以证实。

（二）开放型的数字政府

根据治理理论，参与治理的主体是多元化、多样性的。同样，根据“政府即平台”的要求，数字政府既强调数据的公开，也要求多元主体的参与。

政府数据开放价值是公众关于政府数据开放的期望集合,包括期望从政府数据开放中获取怎样的价值及怎样获取价值两个维度［28］。这意味着政府数据开放的目的是实现公共价值。但是现阶段的政府数字化转型中，往往存在数据共享与开放水平不高［29］、数据风险［30］等问题。因此，应通过顶层设计，平衡好数据开放共享与安全的关系，这一方面需要为数据共享提供科技支撑，另一方面需要完善数据开放的制度设计和机制，保障数据安全有效运行［31］。

与科层制垂直体系相对应的是扁平化结构，与部门分割相对应的是整体性政府。政府内部的科层体系在一定程度上被打破后，也为引入社会力量提供了条件。从智慧监管这一角度看，智慧政府要通过走结构集成之路，达到政府机制集成和职责集成的效果，最终实现基于数字政府平台的功能吸纳［32］。这种功能吸纳是构建整体性政府的基础，它有助于更好地向扁平化政府结构靠拢，扁平化的组织结构更具备包容性。实践层面的城市集中执法实践蕴含着整体性政府与后科层制扁平化的思想［33］，而这和数字政府的内涵不谋而合。因此，以平台型政府为基础，推动垂直权力下移，构建扁平化的政府，实现整体性治理，将是数字政府的未来发展方向。但平台型政府关注的重点主要在技术侧，对制度侧的关注有所不足。

从非政府组织角度来看，数字社会中非政府组织参与政府治理的研究主要从为什么、怎么做展开［34］。从公众角度来看，数字政府的建设要以人民需求为导向，政府对公民需求的回应就至关重要。相关实证研究和量化分析发现，领导的注意力对本层级政府回应性具有正效应［35］，而为了避免落入“有回应无质量”的政府回应陷阱，要坚持事实与价值两个维度的回应取向，既要从事实的维度做到有回应、快回应，照章办事地解决问题，也要重视价值维度的原因解释、心理补偿和结果协商。

（三）界面与制度的突破

界面是理解数字政府制度重构的重要维度。西蒙将界面定义为内部环境（人、工、物自身的物质和组织）与外部环境（人、工、物的工作环境）的结合点［36］。从组织间关系出发，界面规则是组织间关系的基础，具有一定整合作用，本质上界面规则是一种协调机制［37］。从治理理论来看，在界面治理理论中，内部结构（内部环境）、界面、功能、外部环境是其核心要素，治理功能通过治理界面来实现，治理功能是否取得成功取决于其外部环境和内部结构［38］。可见，界面是组织和实施治理的平台，是行动者相互关系构成的互动网络［39］。治理界面运行具有四个维度——面积、跨度、层次、密度，界面治理逻辑包含着治理对象、治理主体、部门间的条块关系以及互动关系［40］，这与现阶段数字政府建设的逻辑基本一致。基于界面治理理论，数字政府建设的关键是建设一个数字治理界面［7］，这为数字城市建设提供了一般性思路。

因此，界面治理强调功能、资源的整合，主张通过界面协调各方力量，实现系统化、整体性治理，将过去一对一的治理模式转为一对多或者多对一的治理，本质上与数字政府的跨部门平台协同、扁平化结构蕴含着同样的思想基础，平台政府是数字政府的技术化表现，治理界面是数字政府制度重构的特征。

四、技术嵌入与制度重构的实践路径

数字政府建设在实践层面呈现出多样化趋势，各省市均推出了各自的数字政府品牌。我国庞大的地域所带来的复杂区情决定了不存在一条万能的数字政府建设路径，但是，通过梳理，仍然可以发现当前数字政府建设路径中存在一些具有普遍性的原则。不论是较发达省市还是欠发达省市，其实践均遵循着完善顶层设计、积极推动政府平台建设、积极构建治理界面等原则，并在这些原则的指导下较好地实现了数字政府治理绩效，其中顶层设计明确了方向，政府平台建设体现了技术的嵌入，界面则提供了制度重构的路径。

（一）完善顶层设计，合理规划数字政府总体建设

数字政府的建设遵循自上而下的发展思路。从中央层面看，党的十九届四中全会提出数字政府的概念，指出要打造数字政府、培育数字经济、构建数字社会，也就是要加快网络力量、数字中国和智慧社会的建设，利用大数据促进国家治理的现代化，推动政府管理和社会治理的创新；在十三届全国人大四次会议上，政府工作报告提出加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制，推动电子证照扩大应用领域和全国互通互认，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，企业和群众经常办理的事项基本实现“跨省通办”。从地方层面看，2018年，广东省印发《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》，以“政府互联网思维”为指导，从顶层设计、整体框架、总体目标等方面规划出广东省数字政府建设的探索之路［41］。贵州省从顶层设计出发，通过省委、省政府的统筹部署，在一定程度上克服了省内经济较落后的困境，统一领导、统一建设，以省政府带领地方政府，摆脱了地方政府“各人自扫门前雪”的工作模式，不只推动构建省内一体化政府服务平台，还积极与其他省市沟通，完成了与国家政务平台的对接，与省市56个自建审批系统完成了融通。浙江省借鉴英国“数字平台即政府”的战略，搭建了“基层治理四平台”，实现了由名义上的协同治理到数字化转型后的一体化治理的转变［42］。

广东、浙江、贵州数字政府建设的实践在一定程度上能够反映我国数字政府建设的现状，并分别代表了相对偏远的地区与较为发达的沿海地区。地方实践既体现了中央政策导向，也发挥了地方能动性。

从中央和地方两个层面的规划可以发现，数字政府的有效运转离不开指向明确的政策规划与强有力的领导，因此，数字政府建设需要完善的顶层设计作为支撑。首先，需要在中央指导下形成整体规划，明确建设思路、发展目标与发展路径，作为有序推动数字政府建设的保障；其次，基于顶层设计所形成的权威机构，通过顶层设计的赋能与赋权，能够应对数字政府建设对政府结构的冲击所带来的政府内阻力，从而推动数字政府建设的连续性与数字政府治理绩效的可持续性；最后，完善的顶层设计能够充分应对实践过程中的突发问题，以其权威性与资源禀赋强有力推动数字政府建设。

（二）推动政府平台建设，通过技术嵌入实现技术价值

数字政府构建的基础是技术所产生的生产力，但技术并不必然带来政府能力的提升，技术进入到政府中面临着认同困境、制度困境等问题。21世纪初我国就开展了如火如荼的电子政府建设，但是直到“放管服”改革之后，随着政府内部结构的调整、行政人员对技术的理念的转变才推动了数字政府建设的发展。数字政府的技术体现是数字平台的建设，国内外成功实践证明，平台是数字政府发现问题与解决问题的载体。首先，平台需具备开放性。作为联系社会与政府的渠道，一个开放的平台能够使政府与社会更好地交互信息，通过互换信息构建政社间的社会资本并运用这些信息数据进行生产活动，数字政府平台的开放性主要体现在其包容度上。其次，平台需具备整合性。数字政府本质上是一种整体性治理，平台需集成内部各机构职能，通过平台将民众需求精准识别，实现一体化办公与一站式服务。技术的嵌入只是第一步，对技术的使用以实现其价值才是目的。人力资源是技术生效的要件。从存量看，基于技术搭建起来的平台需要专业技能作为基础，但是有技术的人才却缺乏治理方面的意识，这就要求我们在行政人员的培训中，更加重视行政能力与数字技术能力的并行提升；从增量看，在数字政府建设的背景下，政府政策对这类人才的吸引力度不足，缺乏足够的激励手段，这就要求我们从实际出发，在引入门槛、人才激励机制方面做出更多的努力［43］。完善的法律体系是技术得以安全使用的保障。2021年11月1日《中华人民共和国个人信息保护法》正式实行，这表明我国对于数据使用的监管迈出了重要一步。从2008年这一法律相关议案被提出，到该法律实行，技术更新迭代数次，正是技术对民众生活的渗透推动了该议案从提议到被纳入法律体系。因此，法律对技术的使用既是一种保障，又是一种约束，通过法律界定技术的边界，能够让技术获得更广泛的社会信任。

（三）构建治理界面，增强政府社会互动的连接

界面是政府与社会交互的连接点。界面的特征表现为集中，浙江省提出的“最多跑一次”、上海市的两网建设、广东省的“1+N+M”政务云平台，都体现出将不同部门、不同层级的服务汇聚到一起的整体界面思维。界面具备集聚治理过程中各要素的优势［39］，有助于将分散的治理资源集中以形成治理合力。当前治理对界面的重视程度仍存在不足，对数字政府的讨论重心仍是技术的应用和如何将分散的部门进行整合，而界面可能提供给我们一个新的思路。我们需要认识到数字政府以及基于数字政府进行治理的目的是实现治理能力现代化，不管是数字技术还是对更有效政府模式的探索都要服务于这一目的。界面对科层制的突破在于将各部门与某些治理问题相关的内容汇集，使其能够成为民众感知和政府反馈的交互工具，却不会影响科层体制的本质运作。界面的形成需要平台政府作为根基，以平台为载体，以顶层设计为支撑，各部门在有序的顶层规划下，理清责任清单，将本部门的治理资源、能力集中到数字治理界面中，以一体化的治理界面实现问题的集中处理、一站式服务。

五、结论与讨论

数字政府的建设既是技术的嵌入，更是制度的变迁。技术嵌入到政府中形成平台型政府除了具有正向的作用，如推动构建开放型政府、提高行政效率，也会具有反向的作用，例如不当的技术嵌入可能将政府的目标导向他处，造成全面技术理性主导政府工作流程。要合理利用技术，避免目的—手段的错位，就要抓住数字政府以人为本的本质，利用数字政府实现制度突破，将数字政府的建设嵌入到科层体系中。在嵌入过程中，平台政府成为制度重构的实现路径。平台政府以扁平化结构、开放为主要特征，能够弥补科层制系统封闭的缺陷，使政府与群众实现更好的互动，贯彻以人为本的治理理念。开放的数字政府需要以治理界面作为其连接社会与政府的中介，相对平台型政府的技术偏向来说，治理界面更强调制度方面的变化。我国数字政府建设已经取得较好的成绩，各省市均构建了一体化、电子政府等平台，但是，一些地方政府操之过急，造成政府绩效偏低、技术赋能与投入不匹配。同时，我国数字政府建设起步晚，发展基础薄弱，由于我国特殊而复杂的人口、环境国情，因此，对其他地区及西方的借鉴应保持充分的判断力。要根据党的十八届三中全会提出的推进“国家治理体系和治理能力现代化”的要求，在数字政府建设过程中把握我国的制度基础，充分体现中国特色、体现地区特色。

数字政府在我国如火如荼的进行，但是，各地遵循的建设理念并不相同，政府对数字化建设与转型的注意力也有较大差别，对于一些技术尚不完善的城市来说，暂时性的技术理性是否有利于数字政府建设，哪些因素对影响到数字政府建设，值得进一步讨论。此外，界面治理理论作为近两年数字政府建设中的新兴理论框架，其与传统平台型政府理论是否有内在联系，也值得深思。