进一步优化国有企业混合所有制改革的策略探讨

苏英亮

（中国社会科学院工业经济研究所，北京 100010）

自改革开放以来，我国国有企业经历了从最初的承包责任制、股份制、产权改革到后来混合所有制发展的四个阶段。国家有关部门在2015年明确提出了有关深化国有企业改革的具体意见，其中强调要进一步发挥混合所有制改革优势，优化国有企业制度创新，形成一大批具有更强大国际竞争力和创新能力的企业群。从微观层面来看，国企混合所有制改革正在逐步构建具有中国特色的现代企业制度，从而进入到制度创新发展的新阶段。国有企业的治理机制和市场化适应能力也进一步提升，之前所存在的经济动力缺乏、企业管理质量差、效率低等问题也得到有效改善。混合所有制改革本质上是将两种或两种以上的所有制经济形式相融合，各类产权主体交叉持股，取长补短、共赢发展。因此，它能够形成企业与企业之间的优势互补，共同构建更加多元化的综合治理结构和市场发展机制，进一步推动我国经济体系的整体发展。国企混改的实质是国有资本和民营资本的混合，混合的目的是追求利润最大化，抑或是追求资本增值的最大化，因此，并不是所有国企都适合发展混合所有制。例如，公益性国企提供公共品，需要财政补贴，不能实现资本增值、自然垄断性国企提供准公共品，只能盈亏平衡或微利，也难以实现资本增值。本文论述的国企混合所有制改革主要以竞争性国企为对象，或通过重组、剥离公益性或准公益性功能的“纯国企”。

一、国有企业混合所有制改革的意义

（一）有助于改善国有企业自身弊端

在较长发展时期内，国有企业经营管理普遍存在发展动力缺失、效益偏低、内部治理结构不完善等问题，许多国有企业的经营管理者存在理念落后性，企业的开放性程度也普遍不足，无法实现资源的有效配置。因此，通过混合所有制改革，有助于企业在决策环节将非公有资本的追求投资收益最大化理念融入其中，避免过于追求职工收入和经营管理者报酬最大化，在混合所有制改革过程中，国有企业可以通过围绕党的领导主线，坚持“两个原则”，构建科学规范运作体系，全面提升公司治理水平。有助于将党的领导和公司治理有机统一，进一步划分经理层、董事会、党组织之间的权责关系和工作运行机制，促进企业自身发展的规范化、制度化和有序性[1]。对于董事会来说，混合所有制改革有助于企业决策层更好地制定发展战略，进行科学决策，降低管理风险；对于经理层来说，混改有助于加强制度落实、强化管理、提高经营效益。

（二）有助于形成健全的市场化经营管理机制

在国有企业进行混合所有制改革过程中，非公有资本的进入以及与市场经济的有效对接，有助于构建更具时效性和应用性的劳动人事以及分配机制，同时，还有助于进一步强调市场在资源配置中的决定作用，有助于突破传统国有企业存在的利益固化问题。相关管理者能够根据市场经济发展规律形成创新性、灵活性的管控机制。在人员管理方面，企业也能够以任期制和契约制为基础，对经理层成员和经理人进行市场化管理，有助于更好地健全国有企业用工机制以及薪酬分配制度。在市场化经营管理过程中，企业还可以发挥市场主体性作用，以产权为基础，以管理章程为准绳，优化经营管理方式和管理环境。同时还可以借助国有资本的规模优势，为非公有体制提供有力保障，从而更好地满足各类股东的权益诉求。

（三）有助于对国有企业管理运行形成有效监督

首先，从资源配置的角度来看，不同股东因为所持有的股权各不相同，因此，在财务管理和企业资源分配方面也各不相同，对企业权力监督的有效性也各不相同。而通过混合所有制改革可以进一步引入大型的、成功的民营企业，这些非公要素能够对市场的发展需求产生更加迅速的反应。其次，外资企业、机构投资者等要素的引入能够发挥专业性优势，对企业进行更加全面和系统的监督。一般来说，外资企业拥有更高的审计标准，对财务信息保障也更加完善。因此，它有助于帮助国有企业在管理运行中及时发现财务漏洞或经营管理缺陷，从而提供更高质量的盈余信息[2]。另外，在未来发展中，新闻媒体也会对混合所有制改革企业进行有效监督，有助于通过更加客观全面的报道发挥社会媒体的监督作用。

二、国有企业混合所有制改革过程中存在的主要问题

（一）股权结构不够明晰

国有企业在经历混合所有制改革后，有效缓解了之前国有企业权力集中、所有权分散等问题，一定程度上促进了国有企业的有序发展。并且国有企业通过混合所有制改革可以进一步吸引非公有资本参与进来，进而发挥非公有资本经营管理优势，为国有企业改革发展注入新的活力，实现国有资本保值增值，最终提高企业发展的整体竞争力。但通过对当前国有企业所有制改革现状进行分析，许多学者发现国有企业混合所有制改革还需要进一步实现多元化产权。许多国有企业在改革后仍然存在一股独大、产权不明晰等问题，进一步抵消了混合所有制改革的有效性。另外，部分国有企业还存在“大股东侵犯小股东利益”等问题，导致国有企业股权结构存在不合理之处。

（二）资产定价和资本流动监管体系存在缺陷

尽管许多国有企业都在近些年完成了混合所有制改革任务，但在之后的经营过程中仍然存在某些无法解决的问题。例如，企业在组建环节并未构建较为科学的资产定价评估机制，尤其是在企业上市和企业重组的过程中，无法对国有资产进行准确的定价和评估。在进行资产交易的过程中，也存在制度体系不完善、资产定价和资本流动监管不够充分等问题。一般性企业无法对国有资本流动进行有效监督，这也进一步导致国有企业在经营管理过程中很容易出现侵吞国有资产等腐败行为[3]。某些企业在资本流动过程中仍然存在违规操作等问题，例如，个别企业会伪造会计账簿和财务报表，许多经营管理不善的企业也会将营收状况以支付款形式付给个人或企业，进而造成国有资本的流失，整体上对相关企业和个人的资产无法进行有效评估。

（三）治理模式缺乏系统性

国有企业在经历混合所有制改革后成为混合所有制企业，因此，尽管股东会分为国有股东和其他股东，每个股东也都按照出资比例享有相应的股东权益。但是，在企业治理发展过程中，不同的股东还会因为利益诉求的差异性产生意见分歧，主要体现在针对社会服务或利润最大化的过程中。例如，国有企业在进行社会公共产品的供给时，为了进一步保证国民经济稳定运行，顺应国家经济发展整体体系势必会损害私有资本的股东利润，这也是混合所有制企业在经营管理过程中面临的突出性问题。还有许多有关国家经济命脉和国民经济安全的重点企业并未构建行业发展、企业治理的统一模式。因此，行业协会和投资公司无法对混合所有制企业进行有效管理和监督。另外，企业在处理共有、私有资本的利益冲突时也缺少有效机制，因此，无法保证国有资本有效运行，也无法有效实现企业发展的阶段性目标。

三、国有企业混合所有制改革的优化策略

（一）灵活运用多种混合所有制改革方式

从目前我国国有企业混合所有制改革历程来看，主要可以分为企业上市、引入非公资本、员工持股、成立基金会、改制重组等基本模式。并且许多国有企业在进行混合所有制改革时，大都会融合一种或两种基本改革模式。因此，国有企业在未来改革发展的过程中，要进一步尝试将多种混改方式相结合，要根据各自企业发展的经营管理现状和发展环境构建出灵活性的混改设计方案，以便发挥多种混改方式的有效性，共同促进企业混合所有制改革的有效实现[4]。例如，某国企在混合所有制改革之前存在负债率高、业务量少等问题，通过引入战略投资和财务投资的方式进行改革，进一步保障了企业运行的资金流转，并且通过业务转型的方式降低了负债率，提升了企业业绩。除此之外，国有企业混改要避免总是停留在股权改革的层面，而是要深入到制度设计、激励机制等深层次领域，以便有效提高资本协同运行，激发员工共同参与治理企业的积极性，为企业长期稳定发展奠定良好基础。

（二）进一步优化市场化管理机制

当国家绝对控股时，在较长时期内，政府有关部门对国有企业的人事任命、内部管理、监督治理等环节造成了严重干预。在这种来自政府的行政干预情况之下，国有企业内部制衡能力较差，从而引起非效率投资，并进一步导致职业经理人的缺失以及企业内部管理和企业发展利益相冲突，并且企业整体治理水平和管理效益普遍偏低，进一步限制了市场经济体制的有效性。因此，国有企业要通过混合所有制改革摆脱来自政府的行政干预，进一步构建薪酬体系、市场化管理机制。一方面，提高经理人、企业员工的工作积极性，使更多的人参与到改善企业经营的工作中；另一方面，也要发挥市场化改革的优势。因此，企业在未来发展过程中，要进一步吸收混合所有制改革经验，更加清晰地理清政府和企业间的关系。要进一步降低政策性负担，政府也要降低对企业的干预程度，使更多的企业能够根据当前市场环境的变化进行科学决策。在财务管理方面，也要引入市场化管理机制，了解企业当前真实的盈利情况和经营管理状况。要从业绩提升出发制定有效措施，发挥市场化机制优势，实现政企分离，从而实现在企业经营管理绩效提升的基础上履行相应的社会责任和义务。

（三）针对国有企业发展的差异性制订相应的改革发展战略

从近些年国有企业混合所有制改革的实践经验中可以看出，不同行业的企业存在行业发展、企业竞争、资源分配、资产结构的差异性特点。在引入混合所有制改革时，所形成的改革反应也各不相同，混合所有制改革的结果也有好有坏。因此，在未来发展过程中，那些更加适合混改的国有企业应该进一步总结经验，坚持改革发展道路，而无法通过混改提高企业效益、不适合进行改革的国有企业也应该选择其他发展路径。从目前来看，科技类产业和消费类产业往往能够产生更好的混合所有制改革效果，所以，相关企业也对混合所有制改革更加热情；而制造业和金融领域的企业都对混改热情较低、动力不足。因此，混合所有制改革是一个双向选择的过程，要因地制宜，选择合适的发展赛道，更好地适应市场发展环境。另外，不同级别层级的国有企业也应该遵循差异性的混合所有制改革。例如，央企的改革发展效益明显不如地方企业突出[5]。因此，中央国有企业在引入混改机制时，可以相对引入持股比例较少的投资者，或者在进行员工持股时构建小规模的内部持股项目，降低改革风险。

（四）构建国有企业与民营企业的协同发展机制

在未来混合所有制改革发展中，各类型企业都应该充分承担相应的经济发展、社会责任，要鼓励国有企业和民营企业共同参与行业协会建设发展，形成有效的国民政企沟通渠道。具体来说，一方面，在关系国民经济发展命脉的关键领域，要重点突出国有企业发展的优势作用，要保证市场化环境中基础产品的价格和服务的稳定供给。另外，还应该发挥国有企业在技术密集、资本密集领域中的发展优势，为民营企业提供产业链的保证。在科技研发方面也要发挥技术的扩散效应和辐射效应，使民营企业拥有更加理想化的技术创新环境，实现自身的转型升级。另一方面，要充分发挥民营企业灵活经营的优势，要鼓励民营企业参与到风电、光伏、储能等发展领域，为社会提供更加多元化的产品和服务，进一步满足广大人民对于公共服务产品需求。要发挥混合所有制优势，进一步促进我国西部大开发、中小型城市转型。

四、结语

混合所有制改革是国企改革领域中的热点性问题，各行各业以及各级领导都应将混合所有制改革放在重要位置。应促进集体资本、国有资本、非公有资本的交叉持股，完善企业治理结构，创新经营管理体制。一方面，应提高国有资本的优化配置和资源利用效率；另一方面，应为我国市场经济注入新的发展活力。在混合所有制改革中，应着重处理好国有和民营资本之间的关系，同时还应该创新原有企业的激励机制、绩效管理机制，充分发挥员工持股的优势，真正提高员工的工作积极性。