产业资金综合绩效评价的探索——以江西省景德镇市陶瓷产业资金为例

●周云坤 张 欢

一、引言

近年来， 随着预算绩效管理工作的全面推进， 江西省景德镇市在提升财政资金使用效率、 发挥资金效益上取得了明显成效。 陶瓷产业作为景德镇市支柱产业和特色产业， 市财政局每年投入大量资金用于支持产业发展。 但长期以来涉陶资金分散在各部门，在管理和使用上较为零散，呈现出“撒胡椒面”式的“利益均沾”，不便于统筹管理， 资金的使用效益也难以集中体现。 为用好这些财政资金，市财政局将预算绩效管理手段运用到产业资金的管理上，组织开展了2021 年陶瓷产业资金综合绩效评价。

二、产业概况

陶瓷是景德镇立市之本。 为深入贯彻落实习近平总书记在江西省调研时提出 “要建好景德镇国家陶瓷文化传承创新试验区， 打造对外文化交流新平台”的重要指示精神，落实省委、省政府对景德镇市陶瓷产业发展作出的具体要求， 景德镇市以打造特色产业发展新高地作为切入点， 坚定不移实施工业强市战略， 计划用三年时间举全市之力决战决胜工业强市， 实施“三个千亿”工程，其中陶瓷产业作为景德镇市特色产业， 将承担1/3 的重任， 即陶瓷产业经济总量三年要突破一千亿。 为实现千亿目标，景德镇市提出把先进陶瓷作为陶瓷产业发展的主攻方向， 成立了市先进陶瓷产业发展推进领导小组，举全市之力科学、务实推动先进陶瓷产业发展， 努力把千年瓷都打造成国际瓷都。

本次评价的对象主要是2021 年财政资金在陶瓷产业方面的投入，涉及 5 个部门、14 个项目， 资金规模约5000 万元，涉及省、市两级资金。 实施内容主要有：对陶瓷项目进行补助、对陶瓷企业实施贷款优惠、 帮助引进人才、举办瓷博会等。

三、绩效评价实践

（一）评价思路

按照“决策－过程－绩效”的评价思路对陶瓷产业发展资金进行综合评价。一方面，立足产业整体，进行整体评价和分析；另一方面，考虑到涉及的项目、部门、资金量较多，从工业发展、科技创新、文化发展等维度对相关项目、资金进行分类，按照领域进行具体评价。

1.宏观层面的评价重点。一是关注各类资金所带来的效益， 如受扶持企业产值、营业收入的增长情况，对行业的税收贡献情况等； 二是关注产业发展的综合效益，如陶瓷产业对经济、税收、出口、就业等的贡献程度；三是关注财政资金投入方式、 投入结构是否合理；四是关注产业规划是否健全、政府管理是否到位、 发展环境是否有利等长期影响因素。

2.微观层面的评价重点。 一方面，关注各项目决策是否科学、管理是否到位，其中项目决策主要考察项目立项依据是否充分、 立项程序是否合规、 绩效目标是否明确、资金投入是否科学等，项目管理主要考察项目资金是否及时到位、 资金使用率是否达标、资金使用是否合规、管理制度是否健全、制度执行是否有效等；另一方面，关注各项目产出是否达到预期， 项目产出主要考察工作计划是否完成、质量是否达标、时间是否拖延等。

（二）评价方法

在评价方法上，根据项目实际情况，采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法以及标杆管理法等不同评价方法。 在评价指标体系的设计上，采用“1+5”的方式， 即一个总体评价指标体系和5 个分领域评价指标体系。在成果方面，将形成1 个产业发展总报告和5 个分报告。 总报告不仅包括分报告的核心结论和观点，也会从产业整体进行分析，得出综合结论；分报告是总报告的展开， 详细阐述分领域内产业发展现状、 资金情况、 工作落实情况等，提出具体建议。

（三）评价过程

本次评价分为三个阶段：

1.形成评价实施方案阶段。 （1）进行前期调研，研发设计评价指标体系、基础数据报表体系和调研方案；搜集政策相关资料，全面了解各项目基本情况， 前往各项目单位现场调研， 与相关负责人员进行交流与探讨，研发设计完整的综合评价指标体系、基础数据报表体系以及调研与访谈方案，形成工作方案。 （2）征求意见、修改定稿阶段。 评价组将工作方案反馈给市财政局及项目主管部门征求相关意见， 并根据相关意见对工作方案进行修改完善， 形成绩效评价工作方案终稿。

2.项目实地核查阶段。 评价组到各项目主管部门及其他相关单位组织开展访谈等调研，实地采集数据，并对基础数据进行查验， 就项目的目标及实施效果等做深入了解。

3.形成评价报告阶段。 （1）评价组汇总分析评价数据， 依据制定的评价标准和评分规则， 对各项目投入产出绩效进行量化分析，撰写综合项目绩效评价报告，针对存在的问题提出改进建议。 （2）评价组将评价报告初稿反馈给市财政局及各项目主管部门征求相关意见， 并根据相关意见修改完善评价报告，形成绩效评价报告终稿。

四、评价结论

总体来看， 近年来景德镇市委市政府多点发力，通过补助企业项目、提供贷款贴息、人才入企等措施，推动陶瓷企业发展，组织办展参展、推进招商引资，加强与各方的经贸合作与交流， 从而引导陶瓷产业产值不断提升，产业不断壮大。但同时也存在几方面的问题， 该评价针对问题提出相应的建议。

（一）存在的问题

1.财政资金杠杆效应不明显。 一是陶瓷产业税收贡献度较低。 近三年产业税收占地区税收的比重平均约为4%，总体产值税收率平均为10.61%，产值税收率平均为0.98%， 即每百元产值提供税收10.61 元，每百元产值提供税收0.98 元，远低于总体水平。二是陶瓷产业出口贡献率逐年下降。近三年产业出口额占地区出口额的比重呈逐年下降的趋势， 出口增加值占陶瓷产业增加值的比重均为负数， 陶瓷外需对产值的拉动作用正在减弱。

2.财政资金投入不够科学。 一方面，资金投入结构不够合理。 财政涉陶资金使用分散且交叉重复，影响资金使用效果。 主要表现在：一是贷款贴息资金使用分散。 在资金层级上涉及省、市两级财政资金，在部门层级上涉及多个部门财政资金。 二是企业补助资金交叉重复。 在补助方向上资金重复率近70%，在补助企业上企业重复率近30%，且各企业获得扶持资金差异大。 另一方面，财政资金投入方式较为单一， 对于撬动金融和社会资本的力度不足。 当前财政资金支持陶瓷企业发展主要是采取无偿拨款的形式， 即由企业提出项目建议书和可行性研究报告，政府管理部门进行审批决策，确定补助额度。 在市场经济条件下， 这种单一的资金投入方式虽然能有效支持相关企业发展， 但是项目扶持决策难以贴近市场要求， 也不利于财政资金使用效益的最大化。

3.资金管理不够规范。 一是预算编制不够科学。预算编制不够细化，不符合预算与目标相对应的原则， 出现了预算与实际支出不符的情况。二是资金分配依据不够充分。部门在分配资金时缺少明确的分配依据，随意性、主观性较强。三是资金管理制度适用性较低。项目资金管理制度对资金使用要求不够明确，包括未明确补助资金分配方式、缺少实施过程中资金监管要求以及项目结束后的财务验收和资金跟踪要求等。四是预算约束不足。个别项目存在超支，部分项目存在较多结余，执行率不高。五是部分资金使用不规范。存在公用经费在专项资金中列支的情况， 不符合专项资金规定用途。

4.组织管理机制不够健全。 一是行业主管部门管理不到位。试验区管委会办公室（原市瓷局）虽是陶瓷行业主管部门，但由于缺少上下条线， 职能较弱， 难以主导推进各项工作，而当前该部门仍处于部门改革过渡期，工作任务尚不明确， 从而导致试验区管委会办公室（原市瓷局）在陶瓷行业管理方面的定位不够清晰。二是统筹协调机制不健全。由于财政资金的科目分类、 管理体制都是以部门块块为主，财政资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、 执行和资金使用要求各不相同， 在使用涉陶资金尤其是财政资金扶持陶瓷企业发展方面尚未形成有效的协调机制，在项目立项、审批、资金分配和管理方面，各自为政，各行其是，从而导致项目重复，资金使用分散。三是行业数据统计不全面。各部门对陶瓷行业的界定不一致， 造成统计口径不一。 另外，各部门均专注规上陶瓷企业，对规下企业和个体户的管理和引导较少， 相关信息掌握也不全面。 而景德镇市陶瓷产业呈现小而散的特征，个体户众多，这部分数据的缺失不利于推动手工陶瓷的发展。

5.项目管理不到位。一是项目质量控制不足。 各部门对于扶持企业项目的检查和考核方式主要是中期检查和期末验收， 缺乏实施过程中的质量监控和进度监控， 不利于及时把控项目情况，防范财政资金风险。而在项目验收完成后， 各部门也没有建立补助项目和补助企业的后续跟踪机制， 关注项目和企业的后续发展， 如成果转化情况、 产业化情况等，不利于财政资金的长效发挥。 此外，各部门对于补助企业的信息和数据未进行动态跟踪监控，不能据此及时调整每年的补助方式、资金分配方案等。二是信息公开不完整。各部门均未公开补助资金分配方案， 甚至部分项目未公示立项结果， 导致多个企业在官网的“咨询投诉” 专栏中询问项目立项和分配结果。

6.绩效目标管理不完善。一是部分项目未设置绩效目标。二是绩效指标设置不够科学。绩效指标与绩效目标关联度较低。

（二）相应的建议

1.整合涉陶资金，形成推进合力。 一是建议统筹整合存量涉陶资金。 要建立系统思维和系统观念，打破条块分隔，在市系统形成“一盘棋”工作思想，集中财力，将分散在各部门的碎片化涉陶资金全面统筹集中，整合设立市级陶瓷产业发展专项， 设立资金池，实施归口管理，以解决资金多头管理、结构固化、投向分散、效率不高等问题。 二是建议调整资金结构，优化资源配置。 由资金归口单位协同涉及部门共同确定当年度资金投入方案，如贷款贴息、项目补助、企业补助、人才入企等。重点集中陶瓷企业贷款贴息资金，集中各部门陶瓷企业项目扶持、企业扶持资金，实行统一分配，避免财政资金重复投入。 三是建议综合考虑上级补助资金。 在分配、使用市级涉陶资金时要充分考虑上级补助资金，尤其是贷款贴息、项目补助、科技特派员等与市级项目性质类似的资金，避免多级资金重复投入到同一个企业、同一个项目。

2.加强预算约束，规范资金使用。 一是建议细化预算编制。 要转变预算编制模式，全面落实预算测算要求， 按照项目计划实施内容、达成目标、实施计划等细化项目预算测算， 并通过横纵向对比等多种方式提高预算编制合理性和精细化水平， 力争做到每一笔资金都言之有据。 二是建议完善资金管理制度。一方面，要建立和完善涉陶专项资金管理办法，明确资金使用范围、使用方式等要求。 涉陶资金各使用方向均应具备完整、适用的管理要求，如企业项目扶持资金应明确补助项目范围、 财政资金分配方式、补助标准，健全事中事后资金监督机制，建立项目验收和资金跟踪收回机制等。另一方面，要完善资金分配方案。运用因素法、 项目法、 因素法与项目法相结合等方法，采用全额补助、定额补助、按比例补助等形式，确定资金分配方式和分配标准，提高资金分配的科学性、合理性。三是建议强化预算执行。 一方面，要加强预算约束，资金支出要与预算明细相对应， 既要避免超支，也要减少资金结余；另一方面，要加强预算执行监控， 对资金使用不规范的情况要及时予以纠正， 同时按照实际情况及时申报预算调整，提高预算执行率。

3.强化组织保障，夯实责任落实。 一是建议充分发挥景德镇市先进陶瓷产业发展推进领导小组作用。将陶瓷产业发展资金的管理职责纳入领导小组职责范围，将试验区管委会办公室、市委组织部、市人社局、市科技局、市工信局、市委宣传部、市财政局等部门，以及各区县主要领导共同纳入领导小组成员，同时整合国家陶瓷文化传承创新试验区、先进陶瓷发展等陶瓷相关工作。 由领导小组研究部署和指导全市陶瓷产业发展的各项工作，明确各成员单位职责分工，部署年度工作计划，督促、检查和考核各单位工作落实情况等。二是建议完善领导小组办公室（先陶办）架构。 领导小组下设的办公室设陶瓷专项资金管理组， 负责专项资金的日常运作，包括协调落实各项事宜，跟踪了解各部门、各区县工作进展，建立信息沟通机制，收集、整理、发布各类信息，组织调研等。 三是建议区县设立陶瓷产业工作小组。负责管理各区陶瓷企业、个体户等，分区对接、服务陶瓷企业，管理陶瓷小作坊。

4.加强资金管理，提升管控能力。 针对陶瓷产业发展资金，建议按照“统一集中、统一决策、统一分配、统一管理、统一考核”的模式进行项目和资金管理，由先陶办把控资金使用方向， 相关职能部门组织项目申报，专家评审提出建议， 先陶办确定补助项目，财政部门下达资金， 各部门分工联动抓实绩效。 对于应急项目或特别重大项目，可采取“一事一议”方式，由先陶办提出申请，经领导小组同意后立即组织实施。

5.完善绩效目标，衔接预算编制。 一是建议完善绩效目标编制。 相关部门在编制预算明细时应按照 《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引 （试行）》（财预〔2021〕101 号）等相关文件要求，进一步分析项目需要解决的主要问题和财政支出的主要意图、方向，研究明确涉陶资金的总体绩效目标，并将其分解为子目标，细化任务清单，设置绩效目标和绩效指标。指标设计方面，应遵循量化易评原则，能量化的指标尽量量化，对于难以量化的指标，可采用定性表述，但应具有可衡量性，可使用分析评级（好、一般、差）的评价方式评判；指标值设计方面，应当参考相关历史数据、行业标准、计划标准等，科学设定指标值， 指标值的设定要在考虑可实现性的基础上，尽量从严、从高设定，以充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用。 二是建议加强绩效目标审核。 市财政局要将绩效目标作为预算安排和资金拨付的前置条件和必备内容，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算编制实现“同步申报、同步审议、同步批复、同步公开”，未按要求设定绩效目标或审核未通过的不得或暂缓安排预算。

五、案例亮点与不足

（一）案例亮点

1.评价模式有所创新。 与一般项目评价相比，本次综合评价打破了部门条块分隔，围绕陶瓷产业财政资金确定评价范围， 除专项外，将科技、工业、文化发展等专项资金中涉及陶瓷产业的资金也纳入评价范围， 将产业资金整体作为评价的着力点，横向对比，系统考核， 重点关注财政资金对产业发展的引导作用和撬动作用。

2.评价结果得到有效应用。 在评价报告形成后，综合各方意见，市财政局拟定并出台了资金整合意见，集中财力，调整资金结构，实施归口管理，按照五个统一的模式，以解决资金多头管理、结构固化、投向分散、效率不高等问题。

（二）案例不足

1.资金范围不完整，无法全面反映产业资金投入现状。本次评价资金的范围依据委托方提供的项目清单确定，但是据了解，除纳入本次评价的五个单位的涉陶资金外，其他部门也有部分财政资金的投入，因此本次评价资金范围并非2021 年市级政府投入的全部财政资金。

2.相关数据不全面，无法深入分析财政资金投入所带来的效益。一方面，全市行业数据统计中未将陶瓷产业进行单独分类， 各部门在履职时也未将陶瓷产业单独剥离， 且未能获取相关税务明细数据， 因此无法进一步深入分析。另一方面，各部门对受扶持企业相关数据未作跟踪收集， 因此本次评价中受扶持企业相关数据主要来自企业问卷结果以及部门提供的部分数据， 评价组虽已剔除明显异常数据以保证数据的相对准确， 但该数据仍不能全面、完整地反映受扶持企业情况。

六、小结

地方产业， 尤其是支柱产业对拉动地方就业和GDP 以及对财政贡献度的作用至关重要。 以财政资金为抓手， 以绩效评价为手段， 对产业资金进行综合绩效评价有利于从战略层面优化财政资金投入方式， 提高财政资金使用效益。 本文通过对景德镇市陶瓷产业资金进行综合绩效评价， 形成财政资金投入和管理建议， 并协助地方出台资金整合实施意见，实现了评价结果的有效应用。