韧性理论视角下突发公共卫生事件社区应对策略探析——以安徽H社区为例

柳发根，欧齐翔，沈兴蓉

1.江西理工大学应急管理与安全工程学院，江西 赣州 341000；2.安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032

进入新世纪以来，因各方面原因，我国各类突发公共卫生事件时有发生，从SARS疫情，到甲型H1N1流感疫情，特别是2019年12月以来的新冠肺炎疫情，成为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]。面对严峻形势，我国从法制建设、基础设施建设、人才队伍建设、体制机制改革及科技支撑等方面采取坚强有力措施，成效显著。

随着城镇化进程的深入推进，城市人口和规模不断扩大，加之人口密集，人流、物流频繁，更容易造成一些传染病的发生与流行。社区既是城市治理的基本单元，也是防控突发公共卫生事件的前沿阵地[2]。做好社区突发公共卫生事件的预防与应对，不仅关系到人民群众对美好生活的需求，也关系到国家的长治久安。但是，在这次新冠肺炎疫情的应对实践中，暴露出我国传统的社区治理模式还存在不少弊端，如何推进我国治理体系和治理能力现代化，创新社区治理模式，既要各级政府精准施策，也需要学术界深入研究。

目前为止，既有研究从不同视角探讨了社区治理的路径，但都存在不足之处。近几年来，在社区治理中对韧性理论的研究逐渐成为学术界的热点，韧性治理被普遍认为是一种更具自主性、适应性和变革性的可持续治理思路[3]，但现有关于社区韧性的研究大多以国外社区组织以及自然灾害类突发事件为背景，不能有效地为我国突发公共卫生事件情境下提升社区韧性的实践活动提供有力的理论支撑。基于此，本文尝试以韧性理论为观察工具，以安徽省H社区为例，深入分析当前社区在应对突发公共卫生事件中的困境，并据此有针对性地提出相关策略建议。

1 突发公共卫生事件中社区韧性的内涵

韧性理论起源于上世纪60年代到70年代初期的生态学研究，上世纪90年代韧性理论的研究逐步关注于社会发展领域，在这里韧性被指为系统冲击之后，仍然保持本质上相同的功能、结构和身份等，更多地表现出一种弹性、适应性与可转化性[4]。除此之外，韧性还涉及组织的可持续发展，比如组织的发展、重组与更新，在具有韧性的社会系统中，冲击有可能为新事物、创新与发展创造机会；而在韧性不足的系统中，即使是很小的冲击也可能产生难以挽回的后果。

2002年，美国学者佩顿首次将韧性理论引入社区研究之中。目前，社区韧性概念虽然还没有形成共识，但大致可以分为过程论和能力论。过程论将社区韧性定义为一个包含了一组能够使社区在遇到干扰后在具有功能性和适应性的正面轨迹下发展的适应性能力的过程。能力论则将社区韧性定义为社区响应并从灾害中恢复过来的能力，认为社区韧性是组织能力与环境互动的产物，包括应对能力、稳定能力、恢复能力、适应能力等，且这种能力可以通过不同形式表现出来[5]。

新冠肺炎疫情发生后，一些学者从突发公共卫生事件情境下对社区韧性进行了相关研究。王鸿江等认为，在应对突发公共卫生事件时，有韧性的社区既要能抵御突发公共卫生事件的冲击，又能从突发公共卫生事件中学习并迅速的自我恢复[6]。严则金认为，突发公共卫生事件中的韧性社区是在面对突发公共卫生事件时，能够对事件做出快速反应，保证社区医疗设施及各项基础设施不受重大冲击，在最短时间内做好患病人员的初期治疗与隔离工作，同时保持社区组织与成员稳定，并在事件结束后快速恢复社区原有秩序的社区形态[7]。本文认为，突发公共卫生事件中有韧性的社区，是在事件来临前，能够充分做好应对准备，在事件发生后，能够在第一时间内组织协调各方力量开展自救互救，最大限度地保护易受伤害人群的身体健康和生命安全，在事件结束后，能够在最短时间内将医疗卫生服务及生产生活秩序恢复至事件前状态。

2 安徽H社区应对突发公共卫生事件韧性分析

安徽H社区位于A市老城区与经济开发区结合部，管辖面积20万平方米，管理小区6个，其中老旧小区4个，新建小区2个，住宅楼78栋，辖区居民3 347户，人口17 828人，其中65岁以上老年人1 201人，残疾人151人，辖区内有企事业单位及个体工商户198家，其中社区卫生服务机构1个，小学1所，应急避难场所1处。

2.1 资源韧性有待提升

目前我国的社区规划中，统筹考虑突发事件应急救援方面较少，无法为应急救援缓冲提供足够的空间支撑[8]。H社区既有物业管理型新小区，也有开放式老旧小区，但在规划和建设中都存在一定缺陷。老旧小区没有围墙，发生突发公共卫生事件时无法进行封闭式管理，即使是新建小区，也缺乏应急相关设施和空间。如小区入口处没有预留应急处置室，在检疫时发现的疑似患者只能待在露天场所等待救援，既增加了传播风险，又容易使被留置者情绪不稳引起纠纷；社区内的避难场所、学校等由于没有预留公共卫生危机平战转换接口，缺乏相关配套设施，不能供突发公共卫生事件应对时及时启用；还有一些小区内楼栋之间道路过于狭窄，阻碍了医疗救援车辆通行，生命通道不畅造成极大的安全隐患。另一方面，医疗资源布局不合理，过度集中在主城区，而经济开发区、城乡结合部等卫生设施不足，缺乏发热门诊和隔离留观场所，H社区仅有1个社区卫生服务机构，辖区内未设置综合性医院，难以满足应对突发公共卫生事件时的需要。

2.2 制度韧性有待提升

社区自治权未落实。根据相关法律规定，社居委是居民自治组织[9]，但在实际运行中，H社区与上级政府仍然是领导和被领导的关系，上级指令性任务繁杂，消耗了社区大量的时间和精力，社区难以实现真正意义上的自治，即使在新冠肺炎疫情期间，上级政府要求社区每日填写的报表就达十余种，过多的“痕迹管理”挤占了社区工作人员时间，使一些本该由社区承担的任务而没有及时落实到位，降低了社区应对突发公共卫生事件的效率。

法规制度不配套。《突发事件应对法》第12条和《突发公共卫生事件应急条例》第9条对征用补偿、人员补助作了原则性规定，但由于一些地方没有出台实施细则和配套政策，社会资源被紧急征用后却没有得到及时补偿、补助或补偿、补助不到位。H社区卫生服务站系民办医疗机构，自新冠肺炎疫情以来，政府和社区经常抽调其专业人员承担疫情防控具体任务，至今已经2年多时间，仅仅给予了5 000元补助，已严重影响到该站正常运行。

应急预案不健全。科学、合理的应急预案在突发事件应急管理中发挥着重要作用，然而，在实际中很多社区对预案编制不重视，存在预案不全、照搬硬套上级预案的现象[10]。H社区甚至未将突发公共卫生事件列入社区应急管理内容，先后制定了应对自然灾害、事故灾难、社会安全类突发事件应急预案，唯独没有突发公共卫生事件应急预案，新冠肺炎疫情发生后，H社区才制订了一个专项预案。而分析这份预案，也存在不完整、不规范、不具体等问题，操作性不强，实用性不高，预案的培训和演练也流于形式，没有动员社区居民参与，形成了预案和实际应用“两张皮”，没有起到预案的科学指引作用。

2.3 机制韧性有待提升

多方参与机制不完善。我国社区应急管理多以政府主导、社居委主管的模式为主，动员社区内社会力量共同参与机制不健全，一旦发生重大突发公共卫生事件，社区往往面临人手不足、顾此失彼的窘境[11]。H社区虽然有30人的应急志愿者队伍，但人员大都有自己的职业，社区有应急任务时很难做到全员到岗。社区平时同辖区内社会组织、企事业单位、居民之间缺乏联系，没有建立有效的沟通平台，联动机制不健全，一旦战时需要，社区动员能力明显不足，不能及时组织辖区各方力量共同抗疫。在小区检疫、社区排查、封闭管理、核酸检测服务保障等方面只能求助上级机关抽调人员配合社区开展工作。

分级诊疗机制不完善。建立和完善分级诊疗机制，实现首诊在基层[12]，平时有利于方便患者就近就医，减轻大医院人满为患的压力，战时可以防止传染病患者从社区到大医院之间流动，减少社区传播的机会，有利于突发公共卫生事件的控制。但由于多方面原因，即使在新冠肺炎疫情期间，这一制度仍然没有在H社区全面落实，很多呼吸道病人不是在社区门诊首诊，而是直接前往大医院就医，增加了疫情从社区输出的风险。2020年2月，A市就曾发生新冠肺炎患者确诊前到大医院就诊过程中，导致密接者被感染的事件。

2.4 韧性文化有待提升

随着社会变迁和城市化进程加快，原有的社区居民之间的邻里关系逐步瓦解，社区居民的群体结构发生了很大变化，各群体之间的文化素质不同、生活方式不同、价值观不同，快节奏的城市化生活又使居民之间交流沟通较少，难以形成一致的互帮互助的社区共识。H社区居民有职工群体、老年人群体、流动人口群体等，这些群体彼此利益诉求和价值观均不一致，在新冠肺炎疫情防控中难以形成协调一致的抗疫共识和行动。

另一方面，社区平时在突发公共卫生事件预防与应对知识的宣传教育方面存在明显短板。H社区虽然是红十字会“博爱家园”示范点，也组织社区居民和学校师生开展了一些红十字自救互救知识与技能的培训，但受众普及率不高，尤其对传染病防控知识和政策的宣传较少。在突发公共事件中，由于对未知的恐惧是人们的本能反应[13]，加之社区居民文化素质参差不齐，对危机的心理承受能力高低不一，当突发疫情来临时，很多居民缺乏对信息的辨别能力和对疫情的基本认知，加之一些自媒体的盲目炒作和社会不实传言，居民心理压力加大，容易引起社会恐慌。有的因社区隔离而产生了焦虑等心理问题，还有的听信传言擅自购买一些中草药或用土方法进行预防，甚至有极少数极端者求神拜鬼，利用封建迷信来扰乱正常防控秩序。

3 社区突发公共卫生事件韧性提升的策略建议

3.1 基础——优化资源布局

优化社区空间布局。这次新冠肺炎疫情提示我们：人居环境是居民生命安全和健康生活的重要保障。社区空间韧性的打造要从规划设计环节开始，围绕15分钟社区生活圈规划、设计、建设居民生活所需的各类公共服务设施[14]，至少应包括：社区卫生服务机构、幼托机构、文体活动中心、快递网点、商超、酒店、银行、微型消防站、应急避难场所等。应坚持平战结合的设计理念，充分考虑公共设施的空间，预留相关功能转换接口，当应急需要时，能及时平战转换，并能满足社区居民的基本生活保障。

完善社区应急设施。针对建成小区在应对突发事件中暴露出的问题，有计划地进行升级改造，既可以充分利用现有空间进行功能调整，也可结合老旧小区改造项目重新规划、建设，着力补齐社区公共服务、应急设施等方面的短板，基本解决社区应对突发事件过程中的“堵点”。值得一提的是，由于历史原因，老旧小区普遍没有留足社区医疗卫生服务机构用房，在小区规划改造中必须予以重视，堵住这一缺口。

合理配置医疗卫生资源。世界卫生组织认为80%的医疗需求可以在基层得到解决[15]。而据《2021年中国卫生健康统计年鉴》提供的数据测算，2020年我国此项指标只达到52.1%[16]，这其中一个重要原因就是医疗资源分布不均，优质资源主要分布在主城区、大医院，应重视城乡结合部、新城开发区等薄弱地带的医疗设施建设，实现均衡发展，城市社区卫生服务中心承担着和农村乡镇卫生院相同的功能，应坚持政府主导，加大投入，完善发热诊室、隔离留观室等服务功能，推进技术人才下沉社区，提升社区应对突发公共卫生事件韧性能力。

3.2 保障——健全制度体系

加强顶层制度设计。韧性社区建设可以成为推动社会治理体系和治理能力现代化建设的一个重要抓手，建议纳入国家发展战略，制定中长期建设规划，从国家层面出台韧性城市、韧性社区建设指导意见，明确韧性社区建设的标准和考核评估指标体系，在试点的基础上，由点到面，逐步推广。

进一步落实社区自治制度。现行的社区行政管理关系使社区过多依附于政府，社区工作处于被动应付，应急管理方面容易产生应急准备不充分、应急反应迟滞等弊端。政府应进一步厘清与社区的关系，切实转变职能，主动简政放权，积极推动社会治理重心下移[17]，从社区的领导者转变为指导者，真正落实社区自治制度，为基层减负，从而充分调动社区积极性，实现自主管理。

完善预案体系。突发公共卫生事件是四大类突发公共事件之一，社区应结合自身实际，制定可操作的社区突发公共卫生事件应急预案，在预案制定过程中，应充分发挥专家的参谋作用，并注意吸纳社区各利益相关方的意见，预案出台后，要加强预案的宣传、培训与演练，依预案要求做好应急物资和应急队伍的准备，只有这样的预案，才能在应对突发公共卫生事件时真正发挥作用。

细化配套政策。地方人大和政府应针对突发事件应对中的具体问题，如征用补偿、人员补助、志愿服务、社会捐赠、线索举报等。应结合上位法要求，出台具体地方性法规或政策，特别是对社会资源的征用，要明确具体的补偿、补助标准和时效，保护各方利益，以取信于民。

3.3 依托——完善治理机制

在突发事件应对中，社区居民和辖区单位既是受益者，也应是参与者。韧性治理倡导多方参与机制，实现共商、共治、共享，应充分发挥党组织的政治权威与号召力，把强化社区党建作为韧性社区建设的首要任务[18]，特别是要进一步理顺社区党组织和社会组织、辖区单位党组织之间的关系，通过党建引领、政策引导，构建一个由社区牵头，多主体共同参与的突发事件应对模式，建立和完善联防联控、群防群控新机制。同时，也应借助政府的力量，发挥各自优势，形成多元主体协同一致的行动力。

另一方面，应结合医药卫生体制综合改革，主动搭建社区医疗卫生服务机构和上级医院的医疗联合体，建立健全双向转诊和信息通报机制，把“首诊在社区”落到实处，当社区发现疑似传染病人时，可循规定渠道向上转诊，并通过闭环管理，阻断传染病在社区传播，防止社区突发公共卫生事件的发生。

3.4 支撑——形塑应急文化

社区管理者应牢固树立韧性理念，发展韧性文化，逐步形成人人主动提升个体韧性、积极参与韧性社区建设的良好氛围。社区可针对不同群体，通过社区讲坛、文艺表演、新媒体等多种形式和载体，培育社会主义核心价值观，凝聚各方共识，增强社区居民归属感和共同体意识，打造特色鲜明的社区文化，为突发公共卫生事件的应对构建牢固的心理防线。

要加强突发公共卫生事件科普知识和技能操作的宣传教育与培训，从这次新冠肺炎疫情防控实践中可知，只要大家做好预防，就能有效阻止传染病的传播。专家指出，健康教育是预防传染病最经济、有效的举措，在社区开展应急健康教育是一项成本小收效大的措施[19]。因此，社区应逐步培养居民的应急意识，广泛开展传染病防控知识和应急技能培训与演练，提升居民自救互救能力。社区还可结合志愿服务活动，组建由专业人员参加的心理危机干预工作队，提供心理咨询服务，开展心理危机应急干预，缓解居民心理压力。同时，要依法做好信息公开，及时澄清谣言，用官方的声音和科学知识破除封建迷信，消除群众恐慌心理，切实维护好社会稳定。

利益冲突无