民生行政法的主题变迁及实现路径

2023-04-05文翔文清

法制博览 2023年7期

关键词：民生问题行政法民生

文翔文清

1.中共广东省委党校（广东行政学院），广东广州 511466；2.美国加州大学欧文分校，美国加州

我国民生问题解决的目标与社会发展整体性是一致的，为了实现全民共同富裕，需要创设符合实际的制度措施，创新出更多样化的行政手段与措施，同时需要加强民主行政法的实现，通过法治保证多样化的行政手段与措施的有效实施。

一、我国行政法视域中的民生样态

（一）民生行政法的理论基础

在行政法的理论领域当中，一直存在着两种对立的模式，分别为管理论和控制论。如果将行政法看作是一部专门针对国家行政主体的部门法，那么其中的行政法管理论主要伸张的是加强行政主体进行管理的权力，重点所关注的是国家行政部门在行政过程中，对于行政组织法和行政行为法中规定的管理权可以顺利进行实施。而行政法控制论重点所关注的是国家行政机关部门在行政过程中，加强行政程序和流程的规范性，以及保障司法监督与审查的实施。因此，控制论主要伸张的是对于国家行政机关部门的行政行为给予约束和控制的权力。

从以上行政法的产生与发展历史来看，行政法的理论基础并不是单一的。不论是管理论还是控制论，这两种形式历来都很难单独存在并发挥作用。如果单一进行偏重，那么必然会束缚行政主体的相关实施动力，降低了行政法的执行效率。因此，兼顾两者的平衡论在现代行政法中逐渐产生和发展起来，探索平衡论对于有效解决民生问题是十分重要的。创建和谐社会的关键所在是对于民生问题的高效解决，而民生问题的解决离不开国家行政机关部门正确实施行政主体能动性。在这种情况下，行政法的平衡论与我们党和政府提出的构建和谐社会的远大理想是一致的，两者遥相呼应，相得益彰，有异曲同工之妙。

（二）民生行政法的行政根源

每个民族与国家都具有不同的民生，具有各自的特色，在中华民族的传统思想与经验当中，民生一直是中国社会基础治理的重点与焦点。我国几千年的历史长河之中，社会治理的民生问题以及主要民生任务集中于百姓生活生产、农业粮食种植以及贸易财物的流通。在当代社会，随着社会发展，传统民生的范畴逐渐扩大，发生了一系列的变化。当前，我国民生问题的存在有如下一些根源。

首先，由于我国民生问题长期受到传统思想的影响，在政策制定上对民生工作往往重视程度不够，导致了我国民生相关的工作长期进展缓慢。在改革开放之前，我国实行的计划经济体制虽然在一定范围内缩小了贫富差距，但是过于集中的模式，对于人民群众的生活水平提高却不能形成积极的推动力量；其次，在新中国成立初期由于受苏联经济发展的影响，过于重视工业发展，虽然这是为了抓住机遇打下工业基础而被迫做出的选择，但是由于削弱了对于农业投入，对于农业的发展与农村农民的生活都造成了严重的影响。以至于很长的时期，农村经济发展都面临严重的滞后，农村基础设施落后，医疗与教育保障差，农民收入水平低，生活艰辛。随后城镇化的进程，进一步造成了城乡发展的不平衡，形成了一些相关的民生问题。这也继而引发了最后一点，也是最关键的影响，那就是近几十年以来，我国主体环境一直处于激烈社会与经济转型当中，民生问题不断发展与形成，在民生领域形成了多重的隐患。但是，由于民生问题的解决不是一蹴而就的，大部分民生领域通过短期的投入往往是得不到明显回报的［1］。

（三）新时代民生的发展阶段

民生发展可以分为生存型民生、发展型民生与发达型民生这三个主要阶段。第一阶段即生存型民生阶段，以解决生存型民生问题为主，主要关注的问题是吃饭问题与温饱问题；第二阶段即发展型民生阶段，主要解决发展当中遇到的问题；第三阶段即发达型民生阶段，世界范围内的主要发达国家处于此阶段。而我国当前正处于以第二阶段为主，兼顾第三阶段的情况，即发展型兼发达型民生阶段。为了我国人民获得更美好的生活，民生问题的解决划定了更高的标准。在为人民群众的基本生活提供基础保障的前提下，国家行政机关部分还需要解决更多的民生问题。为了民生问题得到更好解决，需要加强民生方面的行政立法，建设服务型政府，以使得我国人民获得更好的教育资源、医疗保障等。

二、新时代民生行政法的主题变迁与发展

（一）行政立法与民生问题的内在联系

我国行政法中对于民生问题的解决已经过了一段时间的积累。行政法中已形成一些较典型法律成为民事行政法的组成部分。民事行政法有着既存的立法系统与参照对象，并有着比较完善的相应标准。同时，在解决安全与稳定等方面的民生事务也是行政法执法的主要体现。同时为了处理社会保障问题与维护社会安全等民生事务，对社会保障行政法也作出了若干具体调整，从而逐渐产生并积累了一些基本等价的法律转化。此外，在国民经济行政法方面，也面临着政府必须承担的民生事务部分。而政府管制和社会经济发展对民生事务的处理也都有着关键性影响。从上述分析中我们能够发现，在民生领域与行政诉讼的各方之间都存在着直接与具体的法律联系。所以，在民生领域的行政法上必须建立并形成专门的法律标准，把现有的民生问题处理经验和发展成就采用立法的方式进行确认，从而可以更好地应对在新型民生领域中可能面临的新问题，为民生的健康发展提供法制方面的坚实保障［2］。

（二）民生行政法的双重主题

在整体上，民生可以概括为人民群众的基本生存状态、生活幸福感程度，以及基本的发展权益。相应民生内容可以概括为两个方面。第一方面的内容是指基础的生存保障，以及经济社会文化发展的权益，即生存权与发展权这两项基本权利。当前中国已建立和健全了基本的社会保障体系，以帮助全国人民群众享受国家经济社会的发展成果，并确保了公众在年老、患病、工伤、失业、生育等一系列的特定情形下，可以依法获取一定的财政民生补助；而第二方面的内容则是指，除了基本生存权和发展权以外的一些由国家有关政策或者规范性文件所涵盖的其他社会民生行政的有关内容。我国全面建成小康社会是以人民群众为重心，而人民政府最需要解决的是进一步完善改革开放，逐步完善社会管理制度，与人民群众处理好关于教育、分配、就业等一系列的个人发展实际问题。通过上述两方面的民生内容，促进了人民行政法向群众和社会双重主体的发展。

（三）民生行政法的人民主体

我国民生问题解决的两方面内容，形成了民生行政法的双重主体发展。在双重主体的发展目标中，又呈现出两个不同的层次。一个层次是区域发展不均衡与个人家庭贫困所需要解决的生存层次的温饱需求；另一个层次则是向较高层次转换的发展需求，也即是向高品质生活发展的需求。这两个层次目标的实现不仅在宪法中有所体现，在国家行政政策方面也有所体现。

民生行政法的人民主体首先是立足于国家民族的共同富裕，位于个人全面发展的层面之上。然后，民生行政法的人民主体还体现在国家行政纲领上。具体表现如民生的发展目标与小康社会的个人与家庭生活富裕的主旨是一致的。小康社会的主旨是通过民生建设实现社会中的个人获得全面发展，其本质在于对个人尊严的维持与发展的保障。对于中国全部实现小康社会的目标，我国建立与实施的相关措施基本上都是以民生为重点，制定具体的工作方式，进一步促进个人、单位、社区之间的共享生活。同时，在推进工作的进程中，还将对民生保障做出持续的改进，维护民生稳定，使人民群众共同工作和生活中能够享受到更多的生活保障。在新时代，民生行政法所面对的社会发展现实就是小康社会发展任务。无论从部分或者从全面上讲，目的都是实现有利于广大民众的高品质的社会福利，也反映了民生行政法的社会宗旨［3］。

三、新时代民生行政法促进民生问题解决的实现路径

（一）制定平衡政策推动区域协调发展

民生问题产生的主要原因在于经济上的落后，所以解决民生问题的根本途径是大力发展经济。但是经济的发展需要从整体上进行推动，不然就会对于民生问题的解决难以收到成效。这是因为，如果只是局部区域的经济得到了飞速发展，而整体上的区域经济发展不均衡，那么很容易滋生各种区域不平衡所带来的民生问题。区域经济发展的不平衡，不仅在城乡发展之间有所体现，在产业发展之间也有所体现，另外还在经济发展与政治进步之间等诸多社会发展的方方面面都有所体现。

在新时代，要达到民生行政法对缓解民生问题的有效促进，就必须以地方政府统筹发展政策措施为主要手段，逐步建立经济均衡发展的政策措施体系，并采取完善立法的方式提高政策措施执行的实效。加强跨行政区划帮扶，进一步健全和完善地方社会保险管理与援助体制，精准帮扶，以逐步提高全国欠发达地区的基本养老保障水平，继而再将地区发展目标与计划逐步提升，以推动全地区均衡发展，达到以民生为主题的总体目标。

（二）制定积极的政府干预措施

政府通过民生行政法立法保障民生区域发展，有利于实现积极的政府干预措施并加强实施，从而激发市场和社会发挥出解决民生问题的力量，例如可以通过政策对发展落后区域进行直接的扶助。直接的扶助有人力与财物两个方面。一方面在财产上利用财政资金实现财政转移支付，或进行捐款捐物，另一方面在人力上利用政府措施完成对文化教育、医学领域的职业培训和人员派遣。这意味着，区域脱贫致富和实现富裕的最有效民生措施是利用技术手段来完成，而科学技术是利用人力资本来推动的，同时还能够利用经济政策带动致富，运用信贷政策引导中小企业、社会团体和个人进行小额贷款，运用政策促进参加帮扶的中小企业、社区团体和个人依法获得税费优惠政策。

（三）以区域协调发展措施促进人的全面发展

民生目标的实现与区域性的均衡发展有着非常密切的关系。我国存在发展缓慢、不如发达国家的问题，大多是由地区反映出来的。我国由于产业结构等方面的不同，使得城市之间存在着一定的差别，而且我国的东西地区以及南北地区之间，也存在着一定的差别。如部分地区存在城乡之间发展不均衡的现象。除此以外，尚有部分城市内部的棚户区和老旧社区中所出现的住宅、教育、医院、公共交通服务等公共条件较差的现象。要想彻底解决这些困难，并不是简单的社会救助式福利供给模式所能够做到的，而需要进行一系列十分复杂的具有区域性的发展战略规划、协作以及合作等。

首先，采取直接辅助的模式。中央政府以及发达地区可以为欠发达地区提供有形的人力、物力、财力等援助。换言之，中央财政部门以及发达地区可以为欠发达地区提供直接的资金支持，专业人才、干部等人力方面的直接援助，除此之外，还可以展开劳务派遣、教育卫生方面的职业技能培训等；其次，加强技术输出。大部分学者认为，要想使得欠发达地区实现良好的发展，那么最有效的方法便是通过技术的提升，带动欠发达地区的发展。在现阶段，科学技术、互联网、物流和新的经济交易支付手段以及高铁运输，是对欠发达地区展开经济建设、达到制定的民生目标的主要工具。再次，从经济发展的角度出发，展开科学合理的政策方面的引导。可以通过政府财务、投资、地方金融、社会保险、农村用地扶持，并设立专项开发资金，采取政府补贴和社会风险补助等方法，逐步引导地方金融机构和保险机构实施具有帮扶性质的小额贷款，并实施具有地方特色的农村保险；建立健全生态环境保护补助制度；大力发展与民营企业、社会组织和个人有关的项目，在此基础上，相关项目还可以依法享有政府税收、贷款等一系列的优惠；积极主动将大量资本引入到项目之中，展开高效率的返乡发展活动。最后，加快欠发达地区的新产业发展和基础设施建设。以政策带动新产业发展，通过对各种新项目的引进、实施工业技术的高效转移以及投资等，展开区域性的园区合作模式，由此便可展开对于欠发达地区的有效建设，建设过程中主要涉及的范围有：农林作物工业建设、文化旅游建设、电商建设、科技建设等。除此之外，还要对欠发达地区的基础设施设备展开建设、合理规划，尽可能实现社会公共服务方面的平衡，这便是改善区域发展均衡的关键性政策［4］。