我国人口负增长及其经济社会影响

左学金

(南通大学经济与管理学院，南通 226019)

一、我国人口将长期负增长

2020年第七次全国人口普查(以下简称“七普”)数据明确揭示了我国人口低生育率、低出生率、老龄化和走向负增长的大趋势。(1)本文引用的七普数据，除特别说明的以外，数据均来自国务院第七次全国人口普查领导小组办公室编写的《2020年第七次人口普查主要数据》，参见国家统计局网站：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html。我国人口变动的主要风险，已经从当年人口数量过大和增长过快转向低生育率、长期负增长与人口老龄化。

(一) 2013年以来的生育政策调整及其启示

虽然我国人口负增长与老龄化的趋势早在预料之中，但是对人口变动实际进程的判断一直存在较大争议。多年来我国相关部门偏向高估人口生育率和人口总量。(2)郭志刚：《六普结果表明以往人口估计和预测严重失误》，《中国人口科学》2012年第2期，第2—13页。近年来国内外研究机构关于中国人口的预测也偏于高估。(3)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。如受到较多关注的联合国世界人口展望2019年版，关于中国人口的中方案预测显著高估了中国人口的峰值规模并晚估了达到峰值的时间。(4)United Nations, “World Population Prospects 2019,” https：//www.un.org/development/desa/pd/news/world-population-prospects-2019-0.在我国第七次人口普查后，联合国世界人口展望2022年版大幅修正了关于中国人口的预测。(5)United Nations, “World Population Prospects 2022,” https：//reliefweb.int/report/world/world-population-prospects-2022-summary-results.

在过去相当长的一段时间内，我国一种流行的看法是，只要放宽生育政策，我国人口的生育率就会迅速反弹。(6)张维庆：《以人的全面发展统筹解决我国人口问题——关于人口热点问题的问与答》，《人口与计划生育》 2006年第7期，第4—6页。但是2013年以来我国实施“单独二孩”和“全面二孩”生育政策的实践与相关人口统计数据，已经明确地否定了这种看法。在经历了短暂的二孩生育率回升后，从2017年开始我国出生率与生育率重新进入下降通道。2020年第七次全国人口普查数据更加清晰地揭示了我国人口走向负增长和快速老龄化的大趋势。在这样的背景下，中共中央、国务院在2021年7月发布了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，决定实施三孩生育政策及配套支持措施。同年8月全国人大常委会通过对《中华人民共和国人口与计划生育法》的第二次修正。此后各省先后修改计划生育条例，出台带薪产假与育儿假，对养育子女的家庭实行个人所得税抵扣与婴幼儿津贴，以及发展托育设施等生育支持政策。接下来一个自然的问题是，我国开始实施的生育支持政策能否取得提升生育率的显著成效？或者更直接地说，我国人口的生育率能否回升到更替生育水平以上，最终扭转我国人口负增长的趋势？

(二) 极低生育率与低生育率陷阱

自20世纪90年代初以来我国生育率的持续下降，是在生育政策相对稳定甚至逐步放松的背景下实现的，所以至少在这个时期内，我国广泛而深刻的经济社会变化是推动生育率下降的关键因素。

值得关注的一个基本事实是，生育率下降并非中国人口的独特经历，而是世界各国的普遍趋势。在1960—2021年的61年中，全球人口的生育率从平均每位妇女生育5.29个孩子下降到2.31，下降了一半以上；其中高收入国家从2.98下降到1.56，上中收入国家(upper-middle-income countries)从4.52下降到1.52；即使低收入国家的生育率也在显著下降。(7)United Nations, “World Population Prospects 2022,” https：//reliefweb.int/report/world/world-population-prospects-2022-summary-results.上述数据还表明，东亚地区已经成为全球生育率最低的地区，尽管这些国家(地区)早已采取鼓励生育的政策措施。2021年日本的生育率为1.3，韩国为 0.88， 新加坡为1.02，我国的台港澳地区分别为1.11、0.75和1.09。与世界上的其他地方相比，这些国家或地区的生育率变动路径对我国内地具有更重要的借鉴意义。

已有大量研究文献从经济学、社会学和人口学等不同视角来说明现代化和后现代化进程及其带来的广泛而深刻的经济社会变化是生育率下降的主要驱动力。(8)Warren S. Thompson, “Population,” The American Journal of Sociology, vol.34, no.6 (May 1929), pp.959-975；Frank Notestein,“Population：The Long View,” in Theodore W. Schultz, ed., Food for the World, Chicago：University of Chicago Press, 1945, pp.36-57； Gary Becker, “An Economic Analysis of Fertility,” in Universities-National Bureau, eds., Demographic and Economic Change in Developed Countries, Columbia：Columbia University Press, 1960, pp.209-223； John C. Caldwell, “Toward a Restatement of Demographic Transition Theory,” Population and Development Review, vol.2, no.1 (1976), pp.321-366； Richard A. Easterlin, Birth and Fortune：The Impact on Numbers and Personal Welfare, New York：Basic Books,1980；Ron Lesthaeghe, The Second Demographic Transition in Western Countries：An Interpretation, Oxford：Clarendon Press, 1995, pp.17-62.基于欧洲国家生育率变动的实践，Lutz、Skirbekk和Testa提出了“低生育率陷阱”假说，认为人口惯性、低生育率社会规范的代际传承与青年世代的相对收入下降等三个机制共同作用形成了低生育率陷阱。(9)Wolfgang Lutz, Vegard Skirbekk, and Maria Rita Testa, “The Low-Fertility Trap Hypothesis：Forces that May Lead to Further Postponement and Fewer Births in Europe,” Vienna Yearbook of Population Research, vol.4 (2006), pp.167-192.

沈可、王丰和蔡泳分析了世界各国生育支持政策的影响，发现东亚地区日本、新加坡、韩国和中国台湾推行鼓励生育措施并不断加大政策力度，但效果却不尽如人意。(10)沈可、王丰、蔡泳：《国际生育政策调整的实践与成效》，《行政管理改革》2013年第5期，第32—37页。王广州认为，在我国造成低生育率陷阱的相关机制已经形成。(11)王广州：《中国走出低生育率陷阱的难点与策略》，《学术探索》2021年第10期，第71—82页。左学金在分析我国人口变动的70年历史后指出，生育控制政策和经济社会变化共同推动了我国生育率的下降，但是经济社会变化对生育率下降所起的作用是更加基础性和更加关键的。(12)左学金：《生育政策与生育率变动的考察》，任远主编：《历史的经验：中国人口发展报告(1949—2018)》，北京：经济管理出版社，2019年。

七普数据表明，我国人口的总和生育率已降到1.3的极低水平，2021年更降到1.2以下。要扭转人口负增长的趋势，需要将生育率提升到2.1或以上并长期保持下去。现在看来，这是一项十分艰巨的任务。

(三) 人口负增长惯性的影响

由于人口负增长惯性的作用，即使我国的实际生育率在若干年后提升到更替生育水平2.1以上，此后也需要至少几十年的时间才能扭转人口的负增长趋势。有研究认为，我国人口负增长惯性(negative momentum of population growth)的长期积累将使人口负增长长期持续。(13)王丰、郭志刚、茅倬彦：《21世纪中国人口负增长惯性初探》，《人口研究 》2008年第6期，第7—17页；茅倬彦：《中国人口惯性研究》，北京：中国人口出版社，2018年。陈蓉、左学金和王美凤根据稳定人口模型的模拟结果发现，假定我国人口的总和生育率从2015年的1.55线性增长到2040年的更替水平2.1，并在此后一直保持不变，那么要等到2097年，即达到更替水平近60年后，人口的负增长趋势才能逆转。由于目前我国人口的实际生育率(1.2以下)已经低于上述假设，且难以在2040年回升到更替水平，我国人口负增长将持续到下个世纪更远的未来。(14)陈蓉、左学金、王美凤：《我国未来人口长期变动情景——基于稳定人口模型的考察》，《社会科学》2018年第1期，第55—63页。

长期以来我国是世界头号人口大国，因此人们较多关注我国人口的数量增长而对人口的结构变动关注相对不足。即使在近年，中国还有人认为中国未来100年不缺人口。(15)王培安：《中国不缺人口数量 未来一百年都不会缺》，2017年3月11日，https：//lianghui.huanqiu.com/article/9CaKrnK1bxX。这是典型地将人口数量与人口年龄结构割裂开来的看法。显然，这种说法忽视了人口与劳动力禀赋对我国经济增长的积极作用，也忽视了人口规模与结构变动的内生联系及其对未来经济社会发展的重大影响。

本文将根据作者主持的国家自然科学基金重大课题研究的主要成果，以及第七次人口普查及其后发布的相关数据，对我国人口负增长与老龄化的长期趋势及其经济社会影响作出新的判断和展望。本文在第一节讨论我国人口负增长的长期趋势后，第二节讨论在人口负增长趋势下人口年龄结构与空间结构的变动；第三节讨论人口结构变动的经济社会影响；第四节在总结讨论的基础上提出相关政策建议。本文希望为未来我国人口负增长的老龄社会提供一个广视角的图景，但受篇幅限制，本文的讨论只能是粗略的。希望本文的讨论能抛砖引玉，引起对相关问题更多和更深入的学术研究与政策思考。

二、人口负增长与人口结构变动

(一) 我国人口的少子老龄化趋势

2020年第七次全国人口普查数据及最近两年的年度统计数据揭示了我国人口少子老龄化的变动趋势。2021年年末全国人口自然增长率仅为0.34‰，接近零增长。2022年年末我国人口141 175万人，比上年减少85万人，从而开启了我国人口负增长进程。(16)2021年数据来自国家统计局: 《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227 _1827960.html；2022年数据来自中华人民共和国国家发展与改革委员会: 《数据概览：2022年人口相关数据》，2023年1月31日，https://www.ndrc.gov.cn/fgsj/tjsj/jjsjgl1/202301/t20230131_1348088.html。

未来我国人口老龄化的变动前景如何？本文利用作者主持的上海社会科学院研究团队的人口预测(以下简称为“老龄社会人口预测”)来展望未来中国人口变动。(17)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。

老龄社会人口预测分低方案、中方案和高方案三种情景，分别假设总和生育率(18)除非特别说明，本文将“总和生育率”与“生育率”视作同义词使用。从2019年的1.48开始，经历不同的变动路径后在2080—2100年期间分别稳定在1.1、1.6与2.1的水平。根据老龄社会人口预测的中方案预测结果，我国人口总量在2026年达到峰值14.13亿(19)这里的中方案预测结果与实际情况相比，峰值比较接近，但是达到峰值的时间还是晚了几年。该预测假设的生育率高于实际生育率，所以把达到峰值的时间向后推迟了。，此后逐步下降为2050年的13.13亿和2100年的8.27亿。低方案与高方案预测我国人口总量分别下降为2100年的5.95亿与10.89亿。

劳动年龄人口变动前景。根据中方案预测，我国15—64岁劳动年龄人口将从2020年的9.86亿下降到2050年的7.73亿和2100年的4.07亿，占总人口的比重也从 68.77% 分别降为58.90%与49.20%。2020—2050年期间我国劳动年龄人口将以年均0.81%的速度下降，2050—2100年期间将以年均1.27%的速度下降。

65岁及以上老年人口变动前景。中方案预测65岁及以上老年人数量从2019年的1.76亿快速增长到2058年的峰值4.49亿，然后逐步下降到2084年的3.81亿和2100年的3.31亿。65岁及以上老年人口占总人口的比重，从2019年的12.5%快速上升到2033年的21.3%，标志我国进入超老龄社会，此后进一步增长到2050年的31.1%和2100年的40.1%。我们可以看到，2020—2060年是我国快速老龄化时期。到21世纪末，高方案与低方案老年人口的比重将分别为32.0%与51.7%。

0—14岁少儿人口变动前景。中方案预测的少儿人口将从2020年的2.35亿快速下降到2040年的1.54亿，此后进一步下降到2100年的0.90亿。少儿人口占总人口的比重将从2020年的16.68%逐步下降到2050年的11.29%和21世纪末的 10.80%。 到2100年，高方案与低方案预测中少儿人口占总人口的比重分别为15.71%和5.91%。

(二) 人口城镇化与空间再分布

改革开放以来，我国人口与劳动力不断从边际生产力较低、经济机会较少的农村与中西部地区向边际生产力较高、经济机会较多的城镇和沿海地区迁移。七普数据表明，这个大趋势没有改变。在2010到2020年两次人口普查间的10年，我国城镇化率从 49.68% 大幅提升到63.89%。2020年全国人户分离人口5.04亿，其中流动人口3.85亿。

我国人口继续从东北地区和中西部地区向东部沿海地区迁移。在两次普查间的10年，东部地区人口占全国人口的比重上升2.15个百分点，西部地区在成渝城市群的带动下微升0.22个百分点，中部地区下降0.79个百分点，而东北地区人口所占比重显著下降1.20个百分点。在我国31个省市自治区中，人口增长最多的5个省是广东、浙江、江苏、山东和河南，也是2020年我国地区GDP最大的5个省，其中4个在东部地区。常住人口减少的6个省区(按人口减少量从大到小排列)分别是黑龙江、吉林、辽宁、山西、内蒙古和甘肃。东北三省是全国人口减少最多的3个省，其中黑龙江人口减少了六分之一，吉林减少了八分之一。

两次普查的10年期间，在全国330多个地级行政区(包括地级市、地区、自治州和盟，以下简称“地市”)中，共有149个地市人口减少，占全部地市的44.7%。这些地市主要集中在东北与中西部地区。(20)林小昭：《中国十年人口大迁徙！149市人口减少，他们去了哪里》，2021年8月9日，https：//www.yicai.com/news/101135657.html。在全国2000多个县区中，人口流失的达1506个，占总数的52%。(21)吴林静、程晓玲：《人口减少的收缩城市，中国究竟有多少个？专家们的统计结果五花八门》，2022年3月17日，https：//new.qq.com/omn/20220317/20220317A01LBE00.html。

可以预料，在人口负增长和老龄化的趋势下，我国人口与经济活动将进一步向沿海(沿海三大城市群)、沿江(沿江两大城市群)和沿线(沿交通干线)的部分城市群，以及向部分区域性中心城市和都市圈集聚。实际上，正如世界银行所指出的那样，人口与经济活动向部分大都市集聚，是世界各国发展的共同趋势。(22)世界银行：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年。

在人口负增长的趋势下，我国人口与经济活动向部分地区的集聚，将使越来越多人口流出的地区，首先是偏远农村地区、缺少产业支持的小型城镇化地区和部分资源枯竭型城市，出现常住人口持续负增长甚至最终无人化的趋势。我国人口空间布局的重大变化，要求我国各类空间规划、交通通信等基础设施建设规划与经济社会发展规划具备更充分的前瞻性和更好地适应未来人口空间布局的新格局。

我国人口空间再分布带来的一个人口学后果是人口老龄化的再分布。由于中青年人口的迁移率远高于老年人的迁移率，人口迁出地(农村与中西部地区)的老龄化水平已经远高于人口迁入地(城镇与沿海地区)。七普数据表明，我国农村60岁及以上老人占常住人口的比重为23.81%，65岁及以上老年人的比重为17.72%，分别比城镇高7.99个百分点和6.61个百分点。如何应对养老资源严重不足的农村的人口老龄化问题，需要我们给予更多关注和研究。

三、人口负增长趋势下人口结构变动的经济社会影响

以上我们简要讨论了人口负增长趋势下人口年龄结构与空间结构的变动前景。需要指出的是，人口结构的变化内生于人口数量的变化，两者密不可分。下面我们将重点研究人口年龄结构与空间结构的变化对经济社会发展的影响。

(一) 对经济增长和经济结构的影响

劳动力成本上升与经济转型。人口负增长与老龄化直接影响劳动年龄人口数量及其占总人口的比重。根据上述老龄社会人口的中方案预测，在2020—2100年期间，我国劳动年龄人口将平均每年减少720多万。劳动力如此快速下降，将对我国劳动力的稀缺性价格、生产要素的资源禀赋与比较优势等产生重大影响。如果说，大约在1980—2010年期间我国充分享受了人口红利(Demographic Bonus)的好处的话，那么今后我们将经历一个漫长的人口负担(Demographic Onus)期。

我国经济正在由高速度增长向高质量发展转型。在1980—2010年期间，我国经济年均增长达10%，2010年以后逐步放慢，2018与2019年已经降至6%附近。(23)2020年与2021年的增长率受新冠疫情的影响波动较大，不能代表正常年份的情况。陆旸和蔡昉指出，中国经济增长放慢的重要原因，是由于劳动力供给增长放慢并转向负增长，从而推动中国经济的潜在增长率下降。(24)陆旸、蔡昉：《人口结构变化对潜在增长率的影响：中国和日本的比较》，《世界经济》2014年第1期，第3— 29页。

今后我国经济增长速度将进一步放慢。上海社科院研究团队将上述老龄社会人口中方案预测输入团队开发的中国老龄社会CGE模型进行模拟。模拟结果表明，中国实际GDP增长率将会从2018年的6.7%下降到2030年的5.8%和2050年的4.0%。研究团队还以人口中方案作为基准方案，模拟比较人口高方案与人口低方案对基准方案的偏离。模拟结果显示，与基准方案相比，人口高方案下2100年的实际GDP将增加 22.2%， 就业将增加36.2%，资本存量将增加14.9%。而与基准方案相比，人口低方案下2100年的实际GDP将下降27.6%，就业将下降35.9%，资本存量将下降20.6%。模拟结果表明，在人口负增长和老龄化的趋势下，生育率越低，对经济增长的负面影响就越大。(25)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。

储蓄率及投资率下降。人口老龄化还会通过影响储蓄率与投资率来影响经济增长。莫迪利安尼和布伦伯格提出的生命周期假说认为，劳动年龄人口的劳动收入大于他们的消费，所以他们一般是储蓄者，而少儿人口与老年人口的劳动收入小于他们的消费，相应的赤字需要通过自己的财产性收入、提取自己的储蓄、接受家庭或公共转移支付等办法来弥补。(26)F. Modigliani and R. Brumberg, “Utility Analysis and the Consumption Function：An Interpretation of Cross-section Data,” in K. Kurhira, ed., Post Keynesian Economics, New Brunswick：Rutgers University Press, 1954, pp.388-436.该假说隐含的一个重要推论是，人口老龄化将导致储蓄率下降。相关实证研究发现我国人口老龄化倾向于抑制储蓄。(27)杨继军、张二震：《人口年龄结构、养老保险制度转轨对居民储蓄率的影响》，《中国社会科学》2013年第8期，第47—66页。近年来我国相关统计数据也支持了这个推论：中国的储蓄率从2000年的36.7%一路攀升到2010年的峰值50.7%，2011年以来开始逐步下降，在2019年已降到44.2%。(28)参见CEIC经济数据库，https：//www.ceicdata.com/zh-hans。

一个国家的投资来源于国内储蓄与跨境投资的净流入。假定其他条件不变，储蓄率下降将导致投资率的下降。我国的投资率在2010年和2011年达到47%的峰值后开始下降，2019年下降到43.1%。(29)参见国家统计局网站。未来我国投资率将进一步下降，投资或资本存量的增长对我国经济增长的贡献将相应下降。我国未来经济增长将更多地依赖人力资本、技术进步与创新(包括制度创新与企业家精神)。

对需求结构与产业结构的影响。一个值得注意的消费现象是，某些产品的人均消费会随年龄变化。如6—18岁年龄组对中小学教育服务的人均消费较高，老年人对医疗服务的消费是中青年的3—5倍。这种人均消费随年龄变化的模式，我们称之为“年龄消费模式”。

研究年龄消费模式的一个难题，是相关的实证数据难以获得。抽样调查收集的消费数据一般是以家庭为单位的消费，而不是分年龄的家庭成员个人的消费。为此，有些研究按户主的年龄来分析年龄对家庭消费的影响。但是在不能控制其他家庭成员年龄的情况下进行这类分析，显然难以获得可靠的结果。Mankiw和Weil首创了通过回归分析将家庭住房需求分解为分年龄家庭成员需求的方法。(30)N. G. Mankiw and D. N. Weil, “The Baby Boom, the Baby Bust, and the Housing Market,” Regional Science and Urban Economics, vol.19, no.2 (1989), pp.235-258.近年国内有人基于Mankiw-Weil模型来研究年龄对消费的影响。(31)米红、任正委：《家庭户电力消费的年龄性别模式与节电减排的政策选择》，《人口研究》2014年第4期，第37—49页；朱勤、魏涛远：《中国城乡居民年龄别消费模式量化与分析》，《人口研究》2015年第3期，第5—19页。

上海社科院研究团队按照这一思路来研究人口老龄化对教育、医疗、长期照料(涉及社会工作和居民服务两个部门)需求的影响。(32)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。研究团队分别从抽样调查数据获得相关的家庭消费数据，然后通过Mankiw-Weil模型将家庭消费数据分解为分年龄的个人消费数据，再从相关财政支出数据估算相关的公共消费数据，最后获得包括私人消费与公共消费在内的分年龄消费数据。

上海社科院研究团队在中国老龄社会的CGE模型引入年龄消费模式，并通过CGE模型的模拟来分析人口老龄化对相关产业的消费需求及产业结构的影响。(33)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。模拟结果表明，与没有引入四个部门年龄消费模式的基准模拟相比，到2100年，教育部门的家庭消费需求与政府消费需求合计降低47.6%；医疗卫生部门的家庭消费需求与政府消费需求合计提高93%；社会工作部门的需求合计提高55%；家庭服务部门的消费合计提高20%。

如果未来能收集更多部门，尤其那些具有较强年龄消费模式的部门，如住房、汽车等耐用消费品、电子通信产品等部门的分年龄消费数据，那么可以将相关研究扩展到这些部门。

对技术进步与创新的影响。人口负增长与老龄化对技术进步与创新的影响，首先是对创新供给的影响。有研究发现，科学生产力的巅峰时期通常在30—40岁之间。(34)H. C. Lehman, Age and Achievement, Princeton, NJ：Princeton University Press, 1953； D. K. Simonton, “Age and Outstanding Achievement：What Do We Know after a Century of Research?” Psychological Bulletin, vol.104, no.2 (1988), pp.251-267.Jones利用一个多世纪以来包括544位诺贝尔物理学、化学、医学和经济学奖得主与286位伟大的技术发明家的相关数据，分析了年龄和创新成就的关系，发现这些人做出相关成果的平均年龄是39岁。(35)Benjamin F. Jones, “Age and Great Invention,” The Review of Economics and Statistics vol.92, no.1 (2010), pp.1-14.Liang等人还分析了多国的人口和经济数据，发现在老龄化社会不仅年轻人少了，而且每个年轻人的活力也会大打折扣。(36)James Liang, Hui Wang, and Edward P. Lazear, “Demographics and Entrepreneurship,” Journal of Political Economy, vol.126, no.S1 (2018), pp.140-196.上述研究表明，从供给侧来看，人口老龄化对技术进步有一定的负面影响。

当然，技术进步与创新活动还受到投资回报率的直接影响。在当代社会，研发创新的特点是投入较大且风险较高，但是一旦成功，提供产品或服务的边际成本极低。所以，研发创新的市场规模越大，创新激励也就越大。人口负增长与老龄化将使国内市场需求的增长放慢，从而可能对创新的规模经济与回报率产生负面影响。当然，这方面还需要更多和更深入的研究。

(二) 对社会保障体制的影响

对基本养老保险的影响。人口老龄化对基本社会保障体制的财务收支平衡形成直接冲击。如上所述，21世纪内我国老年人口对劳动年龄人口的比率即人口的“老年赡养比”不断上升；或者劳动年龄人口对老年人口的比率即人口的“潜在支持比”(potential support ratio)不断下降。根据上述中方案预测，我国人口的潜在支持比将从2020年的5.1个劳动年龄人口支持一个老年人，下降到2050年的1.85与2100年的1.23。

对各类基本社会保险产生更加直接影响的是所谓“体制支持比”(system support ratio)，即参保缴费职工相对于参保离退休人员的比率。我国城镇职工基本养老保险基金的体制支持比，已从2000年的3.30下降到2010年的3.08与2020年的 2.57。 体制支持比的下降意味着实行现收现付制的基本养老保险基金的收入相对于支出不断下降。近年来已有较多研究关注我国面临的基本养老保险隐性债务与政府债务问题。(37)马骏、张晓蓉、李治国：《中国国家资产负债表研究》，北京：社会科学文献出版社，2012年；李扬、张晓晶等：《中国国家资产负债表2020》，北京：中国社会科学出版社，2021年。

笔者的研究团队利用中国老龄社会CGE模型，模拟了不同人口增长方案对基本养老保险基金债务的影响。在人口中方案情景下，我国基本养老保险的亏损或债务，在2100年将累计高达GDP的260%。相比之下，人口高方案情景将使该债务大幅减少，而人口低方案情景将使债务进一步大幅增加。(38)左学金等：《中国老龄社会的经济特征及支持体系研究》，北京：科学出版社、龙门书局，2021年。

伴随人口老龄化的是家庭规模的小型化。在2010年六普与2020年七普之间的10年中，我国平均家庭户规模从3.10人下降到2.62人。家庭规模的缩小使家庭或子女的养老功能弱化。孙小雁和左学金分析“中国健康与养老追踪调查”(CHARLS)数据，发现2017年养老金与财政转移支付已占城镇老人总收入的80%以上；该类收入虽然只占农村老人总收入的31%，但是也在快速增长。随着未来农村老人子女数量的进一步减少，他们的收入也将在更大程度上依赖基本养老金或其他公共转移支付。但是2017年农村居民基本养老金平均年收入仅为1572元，不足农村贫困线的一半。未来我国农村老人养老金的充足性问题将日渐突出。(39)孙小雁、左学金：《中国城乡老年人收入结构变化及影响因素分析》，《上海经济研究》2020年第6期，第62— 73页。

养老金充足性问题除涉及农村老人外，还涉及部分在城镇就业的老年人。目前我国城镇职工基本养老保险覆盖面过小，参保职工人数(含参保农民工)仅占总就业的不足一半，占第二与第三产业就业的约六成。我国农村就业人员的全部，以及进城农民工和互联网平台“零工”等城镇灵活就业人员的大部分，都未参加城镇职工基本养老保险。这些人大多数转向参加城乡居民基本养老保险，但是他们退休后，尤其在失去劳动能力后，将面临养老金收入不充分的问题。

值得注意的是，目前我国人口的老龄化水平还低于美国等发达国家，除人口老龄化的影响外，目前我国基本社会保险的一部分问题是保险体制本身的缺陷所造成的。例如我国城镇职工基本养老保险的强制缴费率过高，覆盖率过低，基本养老保险权益的可携带性较差，不能适应劳动力自由流动的需要，养老金体制过于偏重第一支柱而第二第三支柱的发育严重不足，社会保障在调节收入分配方面所发挥的作用有限等。(40)朱玲：《中国社会保障体系的公平性与可持续性研究》，《中国人口科学》2010年第5期，第2—12页；李实、朱梦冰、詹鹏：《中国社会保障制度的收入再分配效应》，《社会保障评论》2017年第4期，第3—20页。

对基本医疗保险的冲击。人口老龄化同样对基本医疗保险基金收支产生直接冲击。人口老龄化使基本医疗保险基金的参保缴费职工与退休人员的比率即“体制支持比”不断下降，从而使基金的收入相对支出不断减少。我国城镇职工基本医疗保险的参保职工与退休人员的比率，从2011年的3.02下降到2019年的2.78。(41)2011年7月开始实施社会保险法，各地自行出台的农民工医疗保险与城镇职工基本医疗保险合并，从而提高了基本医疗保险的体制支持比。如果不包括农民工，该保险的体制支持比则从2011年的2.31下降到2019年的2.23。

人口老龄化还造成基本医疗保险的支出增加。封进、余央央和楼平易利用中国健康与营养调查(CHNS)的1991—2011年的数据分析年龄对医疗费用的影响，发现65岁及以上老年人的人均医疗费用大约是费用最低的15—29岁年龄组的四倍。(42)封进、余央央、楼平易：《医疗需求与中国医疗费用增长——基于城乡老年医疗支出差异的视角》，《中国社会科学》2015年第3期，第85—103页。彭秀健、左学金和杨昕等发现将医疗服务的年龄消费模式引入中国老龄社会CGE模型，2100年医疗卫生部门的消费将比(不考虑年龄消费模式的)基准模拟提高近一倍。

为了应对人口老龄化对医疗保险与服务的挑战，我们需要更加有效地配置有限的医疗服务资源。影响我国人口健康的主要疾病已经从传染性疾病转向慢性非传染性疾病。对于慢性非传染性疾病来说，预防和早期治疗比晚期治疗更有效，成本也更低。但是目前我国医疗保险的给付与医疗服务的收费都向治疗性服务，甚至向过度用药与过度医疗倾斜，造成我国医疗服务机构的微观激励与以健康为中心的社会目标不相吻合甚至背道而驰。为了更好地应对老龄化对基本医疗保险与医疗卫生服务的挑战，需要深化医疗保险与服务体制的改革，为医疗保险与服务机构转向以人民健康为中心提供更多经济激励。

(三) 人口空间再分布的经济社会影响

我国人口负增长与老龄化将推动我国人口继续从农村向城镇迁移，以及继续向部分城市群、都市圈和中心城市集聚。随着我国城市化水平和劳动者受教育水平的不断提高，未来迁移流的构成，除了农民工与他们的家属外，还将包括越来越多的城镇—城镇的迁移者和高学历的迁移者，以及他们的家属。

劳动者可以通过迁移从边际生产率较低的产业或地区转移到边际生产率较高的产业或地区，可以更加接近就业与发展的机会，所以不但能提高劳动力资源的配置效率，还能提高收入分配的公平性。但是统计数据表明2020年我国城镇居民人均可支配收入仍然是农村的2.7倍，第二、第三产业的劳动生产率分别是第一产业的4倍与3.5倍。如此悬殊的收入差距与劳动生产率差距，表明劳动力在城乡间和产业间的流动还存在一些障碍。

一个相关的问题是我国特有的“半城市化”或“浅城市化”现象，(43)王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期，第107—122页；左学金：《“浅度城市化”如何破题》，《人民论坛》2010年第7期，第66—67页。即由于我国城乡二元结构和户籍分割的制度安排，在城市化进程中产生了进城农民工和其他非户籍迁移者以及他们的家属，在流入地不能充分享受当地社会保障与公共服务的“市民待遇”问题。

“半城市化”或“浅城市化”的另一个后果是流出地的地方政府税费与劳动力一道流向流入地，但是部分义务教育与居民基本养老保险和基本医疗保险的支出仍然留在户籍所在的流出地，加剧了流出地与流入地之间基本社会保障收支不平衡的情况。由于向外迁移的年龄选择性，越来越多的老年人留在农村地区，造成农村地区的老龄化水平远高于城镇地区。(44)根据国家卫健委发布的《2020年度国家老龄事业发展公报》，我国乡村60周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重为23.81%，65周岁及以上占17.72%，比城镇分别高7.99个百分点和6.61个百分点。参见http：//www.nhc.gov.cn/cms-search/xxgk/getManuscriptXxgk.htm?id=c794a6b1a2084964a7ef45f69bef5423。在养老资源非常稀缺的农村地区应对日益严重的老龄化问题，将比城市地区面临更多困难。

在人口负增长与老龄化趋势下，部分人口迁出地区的人口减少甚至无人化，会造成这些地区的道路、通信等基础设施与义务教育、社区养老服务等公共服务运行困难乃至难以为继，需要开展更多前瞻性的研究并提出相应对策。

四、总结性讨论与政策建议

在前两节我们讨论了中国人口负增长与老龄化的长期趋势及其经济社会影响。根据老龄社会人口的中方案预测，从2020年到21世纪末，我国人口总量将下降40%，15—64岁劳动年龄人口数量将下降近60%，而我国65岁及以上老年人占总人口的比重将高达40%。如此快速的人口负增长与老龄化进程将对我国未来经济社会发展产生广泛而深刻的影响。

我国劳动力(不计其中的人力资本)与资本等传统要素投入增长对经济增长的贡献率已经并将继续下降，创新与技术进步成为推动未来经济增长的主要驱动力。经济增长速度将逐步放慢。人口老龄化将对我国的基本养老保险、基本医疗保险体制和长期照料服务的财务可持续性产生直接冲击。人口负增长与老龄化还将重塑中国人口的空间分布。在规模经济与集聚经济等客观经济规律的作用下，人口与经济活动将进一步向三沿(沿海、沿江和沿线)城市群、部分区域性中心城市与都市圈集聚。部分人口流出地区，包括农村与城镇化地区将面临人口减少甚至逐步无人化的衰落过程。我们的相关制度安排与建设规划，要更好地顺应与应对这一过程。基于以上讨论，本文提出如下政策建议。

(一) 加大对人力资源数量的投资

进一步完善生育支持政策。2021年7月以来，政府已先后启动三孩生育政策和相关生育支持政策。但是生育支持政策所需资金主要来源于城镇职工基本医疗保险(原城镇职工生育保险已并入基本医疗保险，但分账核算)，所以生育支持政策主要惠及城镇职工基本医疗保险的参保人群。2021年全国城镇职工基本医疗保险参保人数26106万人，仅占总就业74652万人的34.97%，占第二、第三产业就业57557万人的45.36%。(45)2021年年末城镇职工生育保险参保人数参见《2021年全国医疗保障事业发展统计公报》，2022年6月8日，http：//www.nhsa.gov.cn：8000/art/2022/6/8/art_7_8276.html；总就业人数和第二第三产业就业人数参见《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022年6月7日，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202206/t20220607_452104.html。或者说，大约占总就业65%和占第二、第三产业就业55%的育龄人群难以享受生育支持政策的好处。

为了提高生育支持政策的有效性，建议将生育支持政策的覆盖面扩大到全体育龄人口，实现城乡育龄人口的全覆盖。因此，生育支持政策的资金来源，需要从基本医疗保险基金调整为政府财政。同时，要提升生育支持政策资金的统筹层次，实施全国统一的相关政策，为农民工等非户籍人口在就业地及居住地就近享受生育支持政策提供方便。

我国出台的生育支持政策之一，是对生育养育子女的家庭给予个人所得税抵扣。但是由于我国个人所得税的起征点为6万元/年，绝大部分城乡居民都无须缴纳个人所得税，所以基于个人所得税抵扣的生育支持政策实际上不能惠及广大中低收入人群。(46)如2020年我国农村居民人均可支配收入中位数为15204元，城镇居民人均可支配收入中位数为40378元，假定城乡劳动者的劳均收入分别是上述人均收入的1.5倍，则几乎全部农村劳动者与近一半城镇劳动者都未超过每年6万元的起征点，从而无须缴纳个人所得税。本文建议，将个人所得税抵扣政策改为对生育子女的家庭在孩子出生后的2年或3年内每年按统一标准给予一定数额的专项财政津贴；发放这种财政津贴的理由在于孩子所具有的社会价值，所以只需要与孩子挂钩，而与他们的父母的户籍、职业或就业状况及居住地无关。

进一步优化生育政策，实行城乡家庭自主生育。在人口负增长和老龄化的趋势下，限制家庭生育数量的政策法规早已完成历史使命。建议进一步优化生育政策，取消对家庭生育数量的任何限制，让城乡家庭自主决定生育数量和间隔，并将生育支持政策适用三孩以上孩次。让计划生育工作回归“家庭计划”的本意，工作重点转向提供家庭计划服务(包括避孕与辅助生育)、促进生殖健康和妇幼保健服务。

构建生育友好型的经济社会环境。要扭转我国目前的极低生育率，除了完善生育支持政策外，还需要进一步营造生育友好型的经济社会环境和提升育龄人口的生育意愿。要通过经济社会领域的更加广泛与深入的变革，提高育龄人口的就业与收入预期、营造方便育龄妇女兼顾家庭与事业的工作环境、减轻家长与孩子的教育焦虑、完善妇幼保健与基本医疗服务，加强城市基本住房保障，以及克服与纠正长期以来形成的对人口作用的负面认识等。

(二) 加大对人力资源质量的投资

面对我国人口的负增长与老龄化，未来不但需要提升人力资源的数量，还需要努力提升人力资源的质量。提高人力资本的存量对经济增长具有重大意义。(47)Theodore W. Schultz, “Investment in Human Capital,” The American Economic Review, vol.51, no.1 (1961), pp.1-17； Gary S. Becker, “Investment in Human Capital：A Theoretical Analysis,”Journal of Political Economy, vol.70, no.5 (1962), pp.9-49；Paul M. Romer, “Endogenous Technological Change,” Journal of Political Economy, vol.98, no.5 (1990), pp.71-102.有人提出开发第二次人口红利的理论和相关建议。(48)Andrew Mason and Naohiro Ogawa, “Population, Labor Force, Saving, and Japan’s Future”, in M. Bloomström, B. Gangnes and S. La Croix, eds., Japan’s New Economy：Continuity and Change in the Twenty-First Century, Oxford：Oxford University Press, 2001, pp.48-74； Andrew Mason and Ronald Lee, “Reform and Support Systems for the Elderly in Developing Countries：Capturing the Second Demographic Dividend,” Genus, vol.62, no.2(2006), pp.11-35；蔡昉：《如何开启第二次人口红利？》，《国际经济评论》2020年第2期，第9—24页。我国经济增长已经从要素驱动转向创新与技术进步驱动，要努力增加对人力资本的投入，提高投入的效率与公平性。

加大对教育的财政性投入。长期以来我国重视基础设施投资对经济增长的拉动作用，但是对人力资源或人力资本的投入相对不足。多年来我国财政性教育经费占GDP的比例略高于4%，低于世界平均水平，与高收入国家相比差距更大。财政性教育经费投入在城乡之间与地区之间的公平性较差。

随着我国基础设施硬件(如高速公路与铁路、通信设施、城市建设等)投资规模的不断积累，基础设施硬件投资的边际回报率下降，我国人口负增长和人口的空间再分布更加快了部分地区这种回报率的下降趋势。另一方面，我国人口变动与经济转型使基础设施软件投资(如人力资源和研发创新投资)的边际回报率上升。在人口负增长和老龄化的趋势下，建议尽快推动投资转型，将对基础设施硬件的部分投资转向对基础设施软件尤其是对人力资源的投资。这样不但能更有效地推动未来以人力资本与创新驱动的经济增长，还可以为每一个孩子提供更加公平的发展机会。

建议中央财政在义务教育筹资方面发挥更大作用。缩小公共财政对人力资源投入的城乡与地区差距，将原来主要由地方(县市级)层面筹资提升为中央与地方共同筹资，扩大中央财政在教育投入方面的事权。努力提升中小学教育的均等化水平，首先是生均经费的均等化水平。建议中央统筹义务教育的一半经费，按统一标准向全体城乡学龄儿童发放，费随人走；留守儿童和流动儿童均可随家人在户籍所在地或实际居住地(流入地)接受义务教育，所在学校获得中央的生均拨款和地方财政的配套经费。

将义务教育延长到高中阶段。根据世界银行按人均国民总收入的国家分类标准，我国已经成为上中收入国家，建议将义务教育延长到高中阶段，同时可将中小学教育12年学制缩短为11年或10年。2020年全国一般公共预算的生均教育经费，普通高中(18671.83元)已经超过普通初中(17803.60元)。(49)参见《教育部 国家统计局 财政部关于2020年全国教育经费执行情况统计公告》(教财〔2021〕6号)，2021年11月6日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/01/content_5655192.htm。普通高中不实行义务教育或免费教育，主要影响的是农村儿童与进城流动儿童的入学率。

在延长义务教育年限的同时，建议将职业教育与普通教育的分流推迟到高中以后；减少中小学教育的升学考试，从根本上减少学生和家长的应试压力。

(三) 提高劳动力资源的利用效率

延迟退休年龄，充分利用年轻老年人的人力资源。目前我国法定退休年龄源于20世纪50年代的相关规定。(50)参见1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》第十五条之规定，1955年12月国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》第二条之规定。目前我国实际退休年龄平均不到55岁，是世界上退休最早的国家。(51)《人社部：中国平均退休年龄不到55岁为全球最早 将逐步推迟》，2015年10月15日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/15/c_128319235.htm。而2019年我国人口的预期寿命已经提高到77.3岁。(52)《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》，2020年6月6日，http：//www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/202006/ebfe31f24cc145b198dd730603ec4442.shtml?u=2803301701&m=4512758748898602&cu=2358277357。我国政府早已宣布要延迟退休年龄，但是迄今尚未出台延迟退休的具体办法。实际上延迟退休是一个复杂的政治过程，需要广泛的社会讨论或辩论并形成共识。在实施过程中，还需要相关的配套政策，为年长劳动者延迟退休和为企业聘用年长劳动者提供更多经济激励。

Sanderson和Scherbov提出前瞻性年龄(prospective age)的概念。日历年龄或回顾性年龄(retrospective age)是从人的出生日期开始计算，而前瞻年龄则用人的预期余寿来度量，能更好地反映人的健康与工作能力等特征的变化。他们因此建议，按照预期寿命减去15年的办法来定义退休年龄。(53)W. Sanderson and S. Scherbov, “Rethinking Age and Aging，” Population Bulletin， vol.63, no.4 (2008), pp.3-16.今后我国可按照这个原则思路，随人口预期寿命的延长而相应推迟退休年龄。

本文建议还可以根据养老金收支基本平衡的需要来定义退休年龄。对于实行现收现付制的基本养老保险来说，要实现财务的可持续发展，就需要使参保缴费人员与参保退休人员的比率(即体制支持比)保持在某一阈值(如2)以上；如果体制支持比过低，那么养老金将难以为继。因此我们可以据此调整退休年龄，使得养老金的体制支持比达到2或以上。(54)养老基金收支平衡要求：养老金替代率=养老金缴费率×养老金支持比，这里养老金替代率是平均养老金与平均工资的比率，养老金缴费率是养老金缴费占工资的比例，养老金支持比是参保缴费职工人数与退休人员人数的比率。根据以上等式，如果缴费率为18%，支持比为2，则可以让退休人员得到36%的养老金替代率而实现养老保险基金保持收支平衡。如果体制支持比下降到2以下，可以通过延迟退休年龄来增加缴费职工人数和减少退休人员人数，从而使体制支持比回升到2或以上。

加快形成全国城乡统一的劳动力市场，减少劳动力流动的障碍。提高劳动力资源配置的有效性，要求劳动力能自由地从边际生产率较低的部门或地区流动到边际生产率较高的部门或地区。为此，需要消除妨碍劳动力自由流动的相关制度安排。

目前我国劳动力市场分割的一个重要原因，是按属地和按人群双重分割的“碎片化”的基本保障体制，缺少一个由全体国民共享的统一的基本社会保障平台。虽然从2022年开始我国已经启动基于调剂金制度的基本养老保险全国统筹，但是第一支柱养老保险账户仍由属地政府管理。当劳动力跨地区流动时，包括在城乡之间或城镇之间流动时，往往由于基本养老金权益转移接续的困难而造成养老金权益的损失。建议我国在以中央调剂金制度为主要工具实现基本养老金的全国统筹后，进一步深化改革，推进基本养老保险基金统收统支的全国统筹，同时实现基本医疗保险基金的中央与地方合作统筹，形成全体国民共享的社会保障基础平台。建设全国城乡统一的劳动力市场要求中央政府部门发挥主导性作用，同时充分调动中央与地方两个积极性，适当兼顾中央与地方之间，以及不同地方之间的利益诉求。

(四) 深化养老保险体制改革，实现有保障的老龄化

人口老龄化将对我国社会保障体制产生重大冲击。以上我们已经讨论了社会保障如何更好地适应劳动力的流动性的问题，下面我们重点讨论如何提升基本社会保障的充足性和财务可持续性的问题。

把城乡居民基本养老保险提升为全体国民共享的非缴费型(“零支柱”)养老金。2020年我国城乡居民基本养老保险参保人数已达54244万人，其中，实际领取待遇人数16068万人，参保人数与领取待遇人数均超过同年城镇职工基本养老保险。但是城乡居民基本养老保险的待遇水平较低，2020年全年人均约2090元，(55)如2020年城乡居民基本养老保险基金支出3355亿元，假定全部支出用于发放养老金待遇，按2019年年末实际领取待遇人数16032万人与2020年年末领取人数16068万人的平均数16050万人估算，平均养老金待遇为2090元。其中农村居民更低。

借鉴加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等国家的实践，建议将我国城乡居民基本养老保险提升为非缴费型(“零支柱”)养老金，由中央财政筹集资金，向全国65岁及以上老年人按统一人均标准发放。建议将养老金待遇提高到我国人均GDP的6%，略高于农村贫困线。2020年我国人均GDP(71828元)的6%约为4300元，相当于当年农村人均可支配收入(17131元)的25%或城镇人均可支配收入(43834元)的近10%。虽然城乡按统一标准发放，但是占农村人均收入的比例要高得多，对农村老人的帮助也更大。我们建议对全体老人发放而不区别他们是否就业，因为如果只对未就业的老人发放，将不利于鼓励老年人就业。

“零支柱”养老金全部由中央财政负担。2020年中央财政支出只占中央财政收入约40%，其余主要是向地方财政的转移支付，所以上述非缴费型养老金支出在很大程度上只是将目前中央向地方拨付的专项经费改变为制度性转移支付。当然，今后随人口预期寿命的延长，还可相应延迟开始领取零支柱养老金的年龄。

将城镇职工基本养老保险升级为覆盖全体就业人口的城乡就业基础养老金。如上所述，目前我国城镇职工基本养老保险的缴费率高而覆盖率低，养老金权益的可携带性较差。建议在降低缴费率的基础上将城镇职工基本养老保险(第一支柱养老金)扩展为覆盖全体劳动者(不分城乡、职业与地区)的城乡就业基础养老金，由中央政府统筹与管理运行。建议城乡就业基础养老金的强制缴费率为12%。为了鼓励多缴多得和长缴多得，每年可根据参保人的缴费情况与计算公式透明地计算个人的年度养老金权益得分，退休时根据各年度权益得分的加总决定养老金待遇。

我国非工资劳动者(包括农业劳动者、城乡个体经营劳动者和其他灵活就业人员)一般收入较低，且个人收入或缴费基数也较难确定。建议鼓励城乡非工资劳动者直接参加全国统筹的城乡就业基础养老金，以(工资劳动者的)社会平均工资为缴费基数，按“标准”缴费率(12%)的一定折扣率(如折扣率为30%、40%或50%，则缴费率分别为 3.6%、4.8%或6%等)缴费，并按同样的折扣率计算养老金权益。这样做可允许这些非工资劳动者“少缴少得”，而不是将他们排斥在全国统筹的基础养老金的覆盖范围以外；当他们在城乡之间或正规就业与灵活就业之间流动时，他们的养老金权益得分可简单累加，不会因转移接续困难而造成权益受损。

建设多支柱养老保险体制。目前我国养老保险仍然是第一支柱独大。建议将建设多支柱养老保险体制作为未来改革的重要方向，加快发展第二支柱养老金(企业年金与职业年金)和第三支柱养老金(个人养老金)。多年来我国政府鼓励发展第二支柱养老金，但是实际效果不尽如人意，2020年在执行企业制度的参保职工中，只有不足7%的人参加了企业年金。(56)根据《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，2020年我国城镇职工基本养老保险执行企业制度的参保人数为39908万人，而其中参加企业年金的职工仅为2718万人，不足参保职工的6.8%。2022年《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》(国办发〔2022〕7号)正式发布，通过个人所得税递延等优惠政策鼓励中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者参加个人养老金制度。但是，由于第一支柱养老金的强制缴费率过高，挤压了第二、第三支柱养老金的发展，所以需要先降低第一支柱养老金的强制缴费率，才能为第二第三支柱养老金的发展留出更大空间。

(五) 进一步改革医疗保险与服务体制，实现健康老龄化

我国医疗卫生改革一个长期争论的问题，是政府与市场在医疗卫生资源的配置中各自应该发挥什么作用。实际上，医疗服务与一般服务不同，一方面具有某些公共品(public goods)和公益品(merit goods)的性质，另一方面也具有一些私人品(private goods)的性质。一级医院(及其下属医疗站点)提供预防性服务与全科医疗服务，这些服务具有较强的公共品与公益品性质；二级医院提供常见病与多发病治疗性服务，这些服务也有一定的公共品与公益品性质；而三级医院重点提供疑难杂症诊断治疗服务，这些服务从性质上来看主要是私人品。

基于以上观察与分析，本文建议政府(财政与基本医疗保险)对一、二级医院承担主要筹资责任，实行“补供方”的补偿办法，把它们办成全体国民可及的、真正的免费医疗或廉价医疗，这也是全体国民共享的基础医疗体系。通过这个体系切实加强对慢性非传染疾病的群体性预防和有病早治，有效减轻人口老龄化下的疾病负担。对三级医疗服务继续采取由两类基本医疗保险购买服务的办法，改革医疗服务价格与支付模式，鼓励社会办医，满足不同收入人群对三级医疗服务的多元化需求。(57)周婷、左学金：《深化我国医药卫生体制改革的操作性思路及经费测算研究》，《上海经济研究》2021年第2期，第5—16页。

(六) 高度重视发展的终极目标，确保中华民族人口的长期延续

长期以来大家讨论“发展”，更多的是关注物质文明的发展，有时也关注精神文明的发展，但是很少关注一个发展的终极问题，即中华民族人口的长期延续问题。这是发展的终极问题，因为物质文明与精神文明归根结底都需要由人口来承载。

那些总和生育率已经降到很低水平或极低水平的国家的人口延续问题，已经引起越来越多的关注；因为一个国家的低生育率，只要保持足够长的时间，就必然意味着该国人口及相关文明走向灭绝。实际上，我国的近邻日本与韩国，已经有越来越多的这样的担心或危机感。2021年我国生育率已经降到1.16的极低水平，成为世界上生育率最低的人口大国，同样需要引起更多的关注。从长期来看，我国生育率应该逐步回升到更替水平，这不但是我国经济社会可持续发展的需要，更是中华文明的延续和中华民族人口延续的终极需要。