多中心治理下智慧社区居家养老服务优化探究

张雨

(广西民族大学 政治与公共管理学院 广西南宁 530000)

据我国第七次人口普查数据显示，当前我国老龄化程度13.5%，虽低于深度老龄化的14%标准，但据世界银行预测，到2027年我国将由老龄化社会转入老龄社会[1]。“十四五”规划明确提出要构建居家、社区、机构相协调，医养、康养相结合的普惠型养老服务体系，并对智慧养老的未来发展提供了方向。当下少子化现象显现，“421”的家庭格局占比增大，年轻人忙于工作没有足够的时间和精力照顾和陪伴老人，出现了空巢老人、独居老人，传统的社区居家养老已经不能满足部分老年人的生活需要，因此，从新时代老年人多元的需求出发，依托互联网技术的智慧社区居家养老模式应运而生，该模式对于满足养老服务的内在需求，完善养老服务供给机制具有积极作用。在我国的养老服务供给中，实行以政府为主导，营利性组织为辅，非营利组织补充的多元主体参与格局，在这种多中心治理下，养老服务不再是一种单向的政府治理行为，而是鼓励多个主体积极参与到智慧社区居家养老事业，使之进一步向现代化和专业化导向升级。

1 多中心治理与智慧社区居家养老服务

1.1 理念提出

“智慧社区居家养老”服务模式基于“智慧养老”而生，智慧养老最早源于英国生命信托基金，这是一种打破时间和地域束缚，使老年人享受高质量服务的养老方式[2]。围绕老年人的生活照料、健康管理、安全保障、应急救助、娱乐休闲和学习分享等诸多方面，通过现代智能设备为老年人服务，促进老年人在物质生活和精神生活的不断提高。现阶段，对于智慧社区居家养老，国内外学者对其还没有准确的概念界定。该文中，智慧社区居家养老是智慧养老和社区居家养老的结合体，以社区为依托、以家庭为单位，以社区智慧养老服务平台为核心，将政府、服务商、服务人员、老人及社区紧密结合，在互联网、物联网、大数据的技术覆盖下，老年人能够住在长期生活的社区里，通过服务平台自由选择需要的家政服务或健康服务，享受高质量的养老。

1.2 两者的契合

奥斯特罗姆夫妇在迈克尔·波兰尼“多中心”的基础上发展形成了“多中心治理”理论[3]，意在加快转变政府角色，使公共物品生产供给与公共事务治理上有多个主体。近年来，我国有学者提出在公共事务的处理上，多中心治理应从我国国情出发，加快转变政府职能，打破单中心的政府治理模式，使治理权力逐渐下沉，构建政府、市场和社会三维框架下的多元共治，在公共产品上提倡多元供给，使社会更加富有活力和效率[4-5]。在养老领域中服务供给是核心的一环，面对老年群体日益庞大，养老需求逐渐多样化，只凭政府的力量不能够提供面面俱到的服务，将多中心治理模式引入智慧社区居家养老服务，从老年群体的需求出发，使服务供给从“单个中心”走向“多个中心”具有重要意义[6]。将政府主导的基础养老服务和企业提供的个性化养老服务以及社会组织的自发助老爱老同步推进的同时，又要明晰三者之间的关系。

1.3 参与主体的职责、边界与互动

作为养老服务供给的参与者，应该明晰各自的作用范围、角色定位、参与地位，以及在服务供给过程中的权力划分与边界。

1.3.1 公共服务的主要供给者——政府

政府的职责是提供直接服务如政府购买，以及间接服务如政策制定、财政支持和监督评估等。但在政府履责过程中，也有职责不清现象，例如：地方政府回避养老事业责任、市场登记准入的门槛设置较低、非营利组织监良莠不齐、政府过度挤压市场力量参与、非营利组织和营利组织的寻租行为、管理缺位以致福利供给有限、供给失衡问题。政府部门应继续加强政策、资金和服务这3 个方面的责任意识，强化从老年人的需求出发提供福利性供给。

1.3.2 个性化养老服务的代表——营利组织

智慧社区居家养老在建设中需要市场的资金、技术以及人才加入其中，营利组织能够预测养老市场的热点，敏锐地捕捉到老人的需求并进行适时调整，这种优势是政府和非营利组织无法企及的，但同时养老服务的福利性限制了营利组织的利润空间。企业从理性人角度出发，以实现利润最大化为目标，企业会考虑老年人的支付水平来提供服务，很容易出现“市场失灵”现象。与此同时政府与营利组织进行着博弈，政府运用政策规章、财政补贴等直接影响着商家，但市场也在操纵着进入养老业的资本、技术和人才，市场与政府在避免过度民营化和争取利润最大化间博弈。

1.3.3 养老服务的补充者——非营利组织

非营利组织一方面通过承接政府购买的部分养老服务，弥补政府资源配置的不足，另一方面又担任着监督者的角色，对政府分配给营利组织的服务补贴和扶持资金等进行监督，防止其出现违规行为。当下政府与非营利组织间的关系愈发错综复杂，非营利组织对政府的依赖性加强，如何能够在与政府合作提供公共服务的同时保持自身的独立性是非营利组织所要面临的问题。另外，部分民非养老组织开始将重点放在市场运作上，与营利组织产生了竞争关系，这种异化行为使其身份界定和辨别上变得模糊，背离了作为政府和市场补充作用的初衷。

2 多中心治理下我国智慧社区居家养老服务的问题

2.1 政府层面

2.1.1 低参与率与资金压力并存

智慧社区居家养老的运行主要依托于智慧养老服务平台，而当下平台的保密技术还不够成熟，老人出于保护意识不愿提交或谎报信息，使服务平台无法准确识别老人的需求而精准提供服务；此外，“数字鸿沟”的存在使老人与当代智能化社会差异变大，而相关部门疏于培训，老年人对智慧养老的概念了解不足，使该模式的价值被低估。另外，养老事业是一项福利性工程，政府承担兜底作用，在智慧养老服务平台的前期建设和后期维护上都需要投入大量资金，地方政府也面临着财政经费不足问题。种种原因导致老年居民、社会组织、物业企业以及养老企业未能有效参与到智慧养老建设中来，导致智慧社区服务平台面临着成本高、效率低的问题，制约着智慧社区居家养老的发展。

2.1.2 顶层设计及监督评估体制不合理

由于智慧社区居家养老发展还未成熟，行业标准的设置也在摸索之中，政府发布的文件大多只停留在“建议”和“倡导”阶段，缺乏针对该养老服务的可直接用于指导实践的政策文件。另外，在协同合作上也呈现“多龙治水”现象，在智慧养老的实际运作中经常会出现部门条块管理，在涉及市场、政府、社会、老年群体这几个参与者时，缺少完善的沟通机制，未能共享和及时反馈信息而造成养老服务的碎片化供给、供给重叠、供给盲区等问题，不能准确甄别老年人的需求来实现高效供给。最后，地方政府为完成绩效任务，对智慧社区居家养老建设的监管偏向于注重数量，缺少对服务质量的专业评估调查与反馈，种种原因导致养老服务效果的不尽如人意。

2.2 市场层面

2.2.1 服务及管理人员专业水平不足

智慧社区居家养老的推行需要高水平人才，但当下专业护理人员的供给远远满足不了需求，多数社区居家养老服务中心的护理人员是年龄偏大、受教育程度偏低的妇女，卫生意识不强且缺少正规资质认证，而社区服务中心配备的医护人员，并未系统接受过针对老年群体的健康培训。另外，许多专业医护院校毕业的年轻人对养老服务行业存在排斥心理，认为服务人员社会地位不高、薪资不理想，这直接导致养老业的新生力量不足，专业人才供需上出现不平衡且矛盾状态，难以激发养老行业的进一步发展。

2.2.2 服务质量及智慧产品错位

智慧养老是新兴行业且具有福利性质，利润空间尚不清晰，企业在资金、精力，以及服务质量上不愿对此行业进行过大投资。政府通常采取财政补贴及税收优惠鼓励企业进入，但这种行为易引发服务商之间的“补贴战”，老年人根据优惠力度来选择服务商而忽视了自身真正所需的养老服务，而服务商也因客户源不稳定出现频繁进出场现象，最终影响服务效果。另外，智慧养老公司也相应推出智能产品，但产品生产成本大、价格高，结合我国“未富先老”的情况，不太符合老年人的消费水平，且一些智能手表、手环等穿戴设备，存在容易损坏、防水性能差等问题[7]，性价比不高，老年人购买欲望低，智慧产品推行受阻。

2.3 社会及家庭层面

非营利组织虽响应国家提出的助力老爱老的口号，但未深入涉足老年人的养老问题，为提高本组织的竞争力，会在社区内举办敬老活动、文艺表演等，强制老年人到场观看，引起老年人的反感，而年轻学生作为最有活力的群体也没有真正参与到社区的老年服务中，学校举办的敬老活动大多是搞形式、走流程，以至于敬老活动变成“面子工程”，没能真正融入养老事业中，使养老服务供给低效。虽然非营利组织的社会力量强大，但在引导全社会形成敬老爱老风气上效果并不明显，公民参与敬老活动的热情不高，对于智慧社区居家养老的观念淡薄，家庭作为居家养老的内在潜力未完全发挥，老年人从家庭得到精神慰藉较少，而这种精神需求完全依靠智慧养老来解决是远远不够的。

3 发达国家居家养老领域多中心治理的经验

3.1 政府规范引导

发达国家政府一方面通过颁布政策法律直接支持居家养老，另一方面进行资源整合，构建政府、市场、社会组织多元主体对养老进行间接支持[8]。日本由于最早进入老龄化，在养老立法上较为完善，先后颁布了《老年人福利法》和《老年长期护理保险法》，英国设立了《工作与家庭法案》和《照料者（认可和服务）法案》，同时还设立了完善的照护津贴制度，中央提供普惠式津贴，地方设置审查式照护服务[9]，为居家老人的照护提供制度支持。在协助老年人智慧化养老的探索中，澳大利亚政府牵头成立在线第三龄大学（U3A Online）开展远程教育[10]，利用互联网为不同地区和文化背景的老年人提供学习资源，弥补老年人的数字鸿沟。在美国，“自然形成退休社区”（NORC）提出政府要发挥主导作用，引导社区公民、服务商等参与者运用公共权力，通过平等协商方式进行社区治理以实现服务需求供给最优[11]。

3.2 社会组织的爱老助老

社会组织和公民也参与养老服务中，在美国的NORC 社区内，居民本身不仅是被服务者，也是志愿者，发挥着自身力量积极参与到社区的决策中[11]，日韩两国的居家养老服务涉及精神慰藉、物质补给、护理人才等多方面，日本设立了“紧贴型服务”，由社区内的志愿者执行“友爱访问员派遣制度”，委托低龄老年人定期访问高龄老人，避免其“孤独死”[12]。韩国更注重对年轻人“孝”道的培养，鼓励年轻人照护老年人，另外还经常通过由非营利团体来营运的社会福利馆对居家老年人提供服务[12]，同时韩国政府还在民间组织间设立了竞争机制，以期社会组织能够提供更为多样化的养老服务。

3.3 企业提供技术支持

企业在养老中提供了相应的技术支持，美国推出了快乐养老保险，参保的老人通过参加保险公司的社交活动起到了强身健体、减少抑郁的作用，保险公司所承担的因病理赔额也因此得到大幅度降低，实现了共赢[13]。日本作为深度老龄化国家，研发的“海豹宝宝PARO”是一种“神经逻辑治疗机器人”，老人可以与之交流以缓解焦虑，对阿尔茨海默症的治疗有所效果，在英国、德国等西方国家也得到了广泛运用[14]。日韩两国不仅在适老产品上有所创新，在居家养老的护理人才培养上也较为先进，从业人员需经专业考试、培训、取得资格证后进入养老行业工作，而这种专业化的养老服务人员正是我国所缺少的。

通过以上发达国家的居家养老的经验，我国需要在顶层设计上需进一步完善，提供居家养老的制度支持，推进互联网适老化以缩小老年人数字鸿沟。养老企业应更具社会责任感，精准识别老年群体需求提供相关智慧产品，加强对专业护理人才的培养，社会组织在全社会弘扬“孝”文化，增加年轻人的参与以及鼓励低龄老年人积极老龄化，以期推动养老服务供给多元化，化解老年服务的供需矛盾。

4 多中心治理下我国智慧社区居家养老服务优化路径

4.1 政府引领多方面完善治理机制

第一，政府应引领建设老年用户信息库、服务资源数据库和服务记录数据库这3 个数据库[15]，形成全覆盖的信息化管理数据库，使数据库与服务商的资源共享更加协调。第二，政府加强对养老服务平台的监管，打击平台对个人信息泄露的违法行为，用立法形式规范平台运营，增加老年群体增加信任感和参与率。第三，作为智慧社区居家养老服务的规划者，应颁布针对性政策文件来保障运行，文件的规范应涉及政府、非营利组织、老年居民和企业，划分好每个领域应执行的政策，同时将治理重心下移，发挥社区和基层作用来完善养老服务供给。第四，政府需要建立多元筹资机制，改变投资渠道单一模式，减轻财政压力，通过委托经营、PPP 模式缓解养老服务供给不足状况，为智慧养老做好资金支持[16]。

4.2 市场积极参与，提升社会责任感

在政府制定和执行政策过程中，养老企业应发挥协同治理的作用，加强同政府的联系，给予政府相关的技术指导和建议，提高政府政策制定的科学性、合理性。另外，我国的养老技术公司应增强研发能力，开发更符合老年人消费水平及需求的高质量电子产品，例如：紧急求救系统、监控系统等智慧家居以保障老年人居家生活安全，同时改进智能手环、智能手表等便携式设备的性能，使之更能符合老年人的使用习惯和需求。与此同时，养老服务是一个长期的福利性事业，这要求企业在追求利益的同时增强社会责任感，不为抢占市场份额而降低服务品质，损害老年群体利益。最后，培养专业管理人员与服务人员是壮大该养老服务模式的保障，企业应加强从业人员的正规化培训，提高员工素质，从人力资源的供给上完善养老行业服务人员系统，这对于全面提高养老行业的服务质量具有现实意义。

4.3 提升社会组织和公民参与率

首先，非营利组织作为社会组织的代表，应真正做到为老年人的养老服务尽心尽力，志愿者可以通过定期访问独居老人和空巢老人以提供精神慰藉，在社区内举办人们喜闻乐见的书法展、歌唱比赛等文艺活动，鼓励老年人积极参与。其次，提高“孝”文化的宣传力度，鼓励年轻人加入公益组织，并借鉴“时间银行”服务模式参与到社区养老服务中，促进全社会敬老爱老的良性循环。再次，针对政府发展智慧社区居家养老的财政困境，社会各组织可以通过福利基金和企业募捐进行资金筹措，为养老事业出一份力。最后，智慧社区居家养老服务模式以居家为基础，应发挥子女和家庭的力量，增加对于老年人的精神和生活照料的责任感，鼓励低龄老年人发挥积极老龄化的精神，参加到智慧社区居家养老的治理中，实现老有所安、老有所乐。