事业单位机构改革财务整合的开展策略

2023-04-05郭真北京市交通基础设施建设项目管理中心

品牌研究 2023年8期

文/郭真（北京市交通基础设施建设项目管理中心）

为深入落实党中央决策部署，切实保证机构改革工作平稳有序推进，按照有关经费管理原则，科学合理安排机构改革有关经费预算；严格按照行政事业单位国有资产管理的有关规定，切实做好机构改革涉及的资产清查、划转、接收等工作，确保资产及时有序调整到位。

一、机构改革财务整合

党的十八以来，各省认真贯彻落实中央关于分类推进事业单位改革的有关要求，科学配置资源，强化事业单位公益属性，推进事业单位去市场化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照中央确定的事业单位分类改革“分步实施”方针，在全面完成事业单位分类、2017年已启动事业单位机构改革工作基础上，进一步深化事业单位机构改革，统筹事业单位机构设置和事业编制作用，压缩规模、优化结构，纯化事业单位公益职能，强化事业单位公益属性，激发事业单位活力和创造力，推进公益服务供给侧结构性改革，提高机构编制和财政资金在公益服务领域的使用效益[1]。

为保障事业机构改革顺利进行，确保预算资金、资产及时到位，各单位财务部门应积极谋划、主动作为，有序开展事业单位机构改革财务整合工作。财务整合工作包括经济合同整合、预决算整合、财务制度整合、账务整合、资产整合、财务档案整合、财务对外更名及注销等工作。

二、财务整合的难点

（一）经济合同整合难点

根据上级部门法制处的解释，同一部门内事业单位之间的拆分与整合，原单位合同的债权、债务自动转入承接职能的接收新单位。当原单位被拆分至多个新单位时，复杂且金额庞大的合同债权、债务转移存在一定的法律风险。

（二）预决算整合难点

当多个预算划出单位将预算调整至同一接收单位时，接收单位统筹与多个划出单位协商划拨金额，由于预算项目数量调整过多，且各项预算划拨金额庞大，在预算调整过程中存在一定预算调整风险。

当一个接收单位面临多个不同情况的划拨单位时，预算划拨缺乏统一的拆分和划拨原则。例如：单位整体划拨、划拨单位被拆分至多个接收单位或划拨单位只划拨某项业务，其实际情况各有不同，预算划拨原则也可能不同。

（三）制度整合难点

机构改革过渡初期，应保障由多个单位组成的新单位正常运转、工资按时发放、业务顺利开展，但财务部门、后勤部门、人事部门的各项管理职能尚未确定，新组建单位面临的制度整合难点涉及没有统一的合同审批、工资审批、支付审批流程，没有统一的审批权限和审批表单。

（四）账务整合难点

按照机构改革年度决算报告编制要求，不再存续的单位需编制决算报告。改革第二年末，不再存续的单位可能因车辆等重要资产尚未完成划转、银行基本户未销户等原因，未完成所有注销工作，依然存在资产、负债和净资产，那么新组建单位将会面临合并会计报表、合并决算报表等财务整合难点。

（五）资产整合难点

按照机构改革资产整合要求，涉及机构改革的划出单位和接收单位应进行资产清查工作，按照清查结果进行资产划转。资产整合面临多个难点，例如：一个拆分单位拆分划转至多个接收单位，公共基础设施的拆分与划转，办公用品的拆分与划转等。

（六）财务档案整合难点

财务档案包括会计档案和财务行政档案，档案整合可能存在各种复杂情况，例如：划出单位拆分至多个接收单位，财务档案如何拆分和划拨；存续时间长的事业单位面临多年的财务档案拆分与划拨；接收单位可能有多个办公地点，接收的财务档案如何管理；已达到保管年限的财务档案如何处理。

（七）财务对外更名及注销

事业单位机构改革的情况复杂多样，有些单位属于更名单位，有些单位属于撤销单位。需要办理更名手续和撤销手续的事项有：银行、税务、社保、公积金、包括预算一体化系统在内的财政系统等。时间紧、任务重，财务人员应根据单位实际情况在规定的时间内逐一办理。

三、财务整合的开展策略

（一）经济合同整合的开展策略

1.制定合同变更规则

为保障事业单位改革期间经济合同管理工作正常开展，有效防范合同法律纠纷，最大质量地保障单位正常运行，维护原单位和承接职能的接收新单位的合法权益，按照风险最小化的原则，根据合同签订的进展将合同分为三类，并分别作出处理：

第一类，原单位已经签订的合同，由承接职能的接收新单位通过签订补充协议等形式进行合同执行主体变更。

第二类，原单位已完成招标、尚未签署的合同：由新单位按照接收单位合同审核、签署程序办理。

第三类，原单位尚未签署的合同：调整预算到位后，由新单位按照新单位合同审核、签署程序办理。

2.制定合同变更协议模板

原单位的合同格式不尽相同，接收新单位应统一编制合同变更协议的模板和制定合同号的规则。合同变更协议模板应包含债权、债务转移的通用条款，同时也应保留变更其他合同条款的空间。

（二）预决算整合的开展策略

1.预算调整

因机构改革进行的预算调整应遵循以下调整原则：第一，预算调整厉行节约，严控增量。第二，人员经费预算保留在原单位执行；公用经费调整按照“钱随人转”的原则，参照公用经费支出预算定额标准，结合划出单位公用经费结余情况提出预算调整方案；项目经费调整按照“钱随事转”的原则，结合项目开展情况、资金支出进度、已签订经济合同有关条款等情况提出预算调整方案。因预算条目数量调整过多，经与财政部门及上级主管部门沟通，公用经费预算保留在原单位，按照新单位资金支付审批程序办理。

2.预算执行

在预算调整到位前，为保障新单位的正常运转、工资和社保等人员经费的按时发放和缴纳，在履行新单位支付审批程序后，基本经费在原单位的预算账户继续支出，预算调整的项目经费暂不支出。预算调整完成后，调整的项目经费在新单位的预算账户支出。

3.决算编制

机构改革年度的决算工作：因部门决算单位范围和资金范围应与部门预算衔接一致，决算编制应与预算安排保持一致，新单位以及被撤销单位应分别编制决算报告，由新单位履行决算编制工作的主体责任，完成决算编制、草案报批、社会公开等工作任务。

机构改革以后年度的决算工作：因重点资产未完成划转、往来款未处理完毕等原因，已撤销预算代码的单位未完成所有注销工作。年末，已撤销单位应按照资产情况编制个别财务报表；其银行基本户依然产生利息收入，按照全面预算管理的要求，利息收入应纳入预算，应编制个别预算报表。新组建单位应合并已撤销单位的资产负债表、预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表；并分析已撤销单位结转结余的上年数，按照合并口径填报决算，保证决算的完整性。

（四）制度整合的开展策略

1.确定新单位财务部门岗位职责

根据新单位职能职责，确定新组建财务部门的部门职责、人员安排及岗位职责。财务部门组建后，应立刻开展定岗定责的工作。第一，根据既定的部门职责，确定财务管理目标。目标应使财务管理水平与改革后新单位发展的要求相匹配，应是清晰的、明确的、统一的[2]。第二，根据财务管理目标梳理财务工作任务，确立“部门负责人统筹+会计+出纳”的工作模式，并根据人员特点、既往工作情况将会计工作科学、合理分配给多名会计人员。第二，针对改革过渡期新单位及被撤销单位财务工作同时存续的情况，对财务工作应进行临时的岗位职责分配。

2.制定过渡期间审批支付流程及表单

改革过渡初期，为使财务工作尽快运转起来，财务部门应尽早开展与财务有关的审批事项梳理与编制工作，包括重大事项、合同立项与签订、工资审批与资金支付审批等梳理。

第一，明确新单位重大事项、重大资金的范畴，按照新单位“三重一大”决策制度办理。

第二，明确资金来源。按照原单位各项经费划入新单位，将资金来源区分为“保留在原单位账户的资金”和“新单位的资金”。为避免改革初期的支付风险，建议在合同审批和支付审批的申请事项中写明资金来源。

第三，对原单位的合同、工资、资金支付审批工作展开调研。调研原单位的审批流程及审批表单的设计原因、执行效果、有无特殊使用情况等。结合新单位财务部门、后勤部门、政工人事部门的拟定职责，草拟合同立项审批、工资审批、资金支付审批的审批权限、审批流程及相关表单。

第四，统一财务报销单据的要求，撰写审批表单中申请说明的范例，确定现金和公务卡使用范围。明确不同的资金来源，开具发票的要求；以及被撤销单位的发票报销时限。

3.财务制度

机构改革过渡期结束后，财务管理制度体系的整合，是改革后新单位有效运行、规避廉政风险、经济风险、法律风险的重要保证，对建立良好的单位文化起到推动和支撑作用[2]。完备的财务制度体系包括财务管理、预算管理、合同管理、资产管理、货币资金管理、公务卡管理等，为改革过渡期结束后合法合规开展财务工作提供制度保障。结合新单位实际业务特点和相关部室、岗位职责，制定文字简练、逻辑清晰、业务人员看得懂、具有可操作性的财务制度。

4.内控制度

在财务制度体系建设完成后，应开展新组建单位内部控制体系建设工作。新单位成立后，各部门职责发生变化，收支业务、合同业务、采购业务、资产业务、预算业务的内控流程图均发生了改变，结合新单位实际情况，以结果为导向，制定内控关键岗位职责、编制流程图和梳理风险点。

（五）账务整合的开展策略

机构改革年的以后年度，被撤销单位因车辆、房产未完成相关调拨手续、往来款未处理完毕等原因，新单位无法开展并账工作。被撤销单位应继续编制个别报表，由新单位合并报表后统一填报决算和政府财务报告，并统一对外披露。

合并报表具体工作如下：合并被撤销单位的资产负债表、预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。精准分析被撤销单位资产负债、结转结余科目的期初数据以及收入支出科目的上年数据，按照合并口径填报决算，保障决算的完整性。

为使改革后新单位获得真实、准确的会计信息，应统一会计政策和会计核算体系，建议统一的绩效评价体系基础。

（六）资产整合的开展策略

改革初期，应开展全面清查、自查资产（包括房屋、土地、车辆、办公设备及办公家具等），同时对办公用品造册登记。全面清理债权债务、银行存款；及时编制会计凭证，结清账务，编制会计报表；按照要求完成资产清查自查工作报告。财务清算及资产划转事项应按照《事业单位财务规则》《事业单位国有资产管理暂行办法》和《行政事业单位资产清查核实管理办法》的规定执行。配合开展领导干部经济责任离任审计及资产清查审计。

1.资产清查

成立资产清查领导小组，负责资产清查、划转的具体组织实施工作。制定资产清查实施方案，对原单位资产进行全面清查自查，编制资产清查自查工作表，撰写资产清查自查报告，真实全面反映财务资产状况和收支情况，对拟划转资产进行造册、登记，确保账账相符、账实相符。配合开展资产清查专项审计。

资产清查中有关资产的处理方式：与自身职责、业务无关的实有账户资金原则上上缴上级主管部门统筹管理；对长期挂账项目提出处理意见；对盘点出的未入账资产及在建工程造册登记进行资产备查，并按照相关会计制度要求进行会计处理；资产清查中发现损失的，按照《事业单位国有资产处置管理办法》规定，出具书面说明，提出责任认定及处理意见。

资产清查结果确认：对于债权、债务及资产损失，按照《行政事业单位资产清查核算管理办法》中关于“资产损失、资产挂账”的相关要求进行确认，对清查中发现的问题提交整改措施。根据财政部门确认的资产清查结果，做好账务调整工作，并以调整后的账面价值为依据进行资产处置。

2.资产划转

办公设备、办公用品的划转按照“物随人转”的原则，由划出单位与接收单位协商一致。

非房屋及车辆资产划转，由资产划出方根据财政部门确认的资产清查结果，结合职能、人员调整情况提出资产划转方案，与划入方协商一致，双方在资产调拨捐赠申请表签字、盖章，由资产划出方向上级主管部门申请办理资产划转手续，上级主管部门按审批权限进行审批或审核。

办公用房划转根据办公用房有关规定，由办公用房划出方向上级主管部门提出资产划转申请，由上级主管部门按照归口管理原则，报房屋核定主管部门审核同意后，报财政部门履行房屋资产划转手续。

一般公务用车划转由车辆需求方向上级主管部门提出车辆核编申请，由上级主管部门根据职能、机构、人员划转等情况报车辆编制主管部门核定车辆编制；划出方和接收方本着“车辆总量不变，车随职能划转”的原则，科学合理确定划转数量，履行车辆划转手续。

公共基础设施的划转按照“物随事转”的原则，按照账面价值进行划转，严格履行资产划转审批程序，防止国有资产流失。按照相关规定，做好公共基础设施的划转、交接工作。

3.资产配置

机构合并后资产应符合资产配置标准规定，如有超标资产，上交财政部门统一调配使用。涉及新增资产的，应厉行节约，严格按照标准配备。未经批准，不得擅自将资产转让、转借、转移、调换变更用途等。