探析行政事业单位全面预算管理与内部控制

文/李宝（郑州市上街区财政局）

在我国，自2012年财务部印发《行政事业单位内部控制管理守则》后，从中央到地方的各级财政部门通过协调部署，统筹安排，逐渐完善了事业单位内部控制管理制度。同时按照财政部门的具体要求，在编制财政工作后，要及时地上报工作报告，对于上一年、上一阶段的工作进行统筹的分析和总结。不过在内控执行和控制中，由于行政事业单位的市场竞争力较弱，与市场经济发展脱钩、不接轨的现象比较普遍，致使内部控制不完善，内控的执行力不高，重视度不强，监督管理措施不到位等，使各类的管理制度流于形式，不能有效地执行。同时，对预算的编制也较为随意，缺少统筹的全面分析和绩效考核，让一些事业单位的预算工作没有更好地发挥作用，难以统筹完成全面预算的总目标。全面预算要想开展好，就要调动全单位各业务部门开展全流程的编制和实施，更好地调动各责任部门的工作积极性，覆盖整体业务流程。只有构建科学的内控体系，健全管理模式，重视预算的审核和编制工作，才能更好地强化事业单位的绩效管理，提高各类工作的工作效率，从而更好地加强企业各业务模块的管理。

一、全面预算管理的具体要求

要高效准确地开展全面预算管理工作，就要统筹规划，结合单位的整体财务情况和相关费用支出收入明细，做到事前预判、事中控制、事后分析，并结合企业内部的绩效考核，明确奖惩机制，通过开展科学的预算编制，强化预算对企业业务工作的监督和约束，进一步完善预算管理工作，更好地促进本单位的业务工作高效开展。

（一）搭建适合本单位的预算管理体系

具体而言，行政事业单位要想更好地开展全面预算工作，就要事先理解和学习全面预算工作的具体理念，发挥好自身的行政管理职能，调动各级单位管理部门充分认识到此项工作的重要性，通过开展责任到人、责任闭环等方式，合理调动单位员工的工作积极性和主动性，详细地组织预算收支数据统计和处理。具体来说，可以划分为决策层面、管理层面和执行层面等。各事业单位可以结合自身的规模，完善组织机构，强化预算管理体系，灵活开展预算工作，但是对于工作整体的操作实施方式以及操作理念绝不能降低要求。

（二）优化全面预算编制工作

全面预算编制工作是各行政事业单位开展内部控制的主要操作方式，它在各单位或部门开展年度预算工作时，要从不同渠道计算经济收入的总和。除去部分事业单位外，一般行政事业单位的经济来源较为单一，所以要求在开展预算编制过程中内容准确完整，在开展全面预算过程中保留各个口径的收入。另外，行政事业单位的预算支出重要类目是基本项目支出。这一类目是整个预算编制开展的重中之重。基本支出具体包括公共经费和个人经费两大部分。按照财政预算的具体管理要求，基本支出实行定员定岗，定额管理由年初制定，基本的费用使用计划通过综合恒定和财政补助两部分构成，这也被称为综合定额，是在整体预算基础上，按照人、货、物来核定单位部门。财政补助是对相关资金拨付对口的单位以及相关项目的补助拨款来进行的定额分配，项目支出在编制过程中要突出项目自身的优缺点，完善项目地计划，确保不同项目之间相互独立，通过批复评审等方式来完善项目资金管理办法。在编制制定中要统筹兼顾，预先一到两个月开展下年度的预算编制工作，按照预算编制的管理办法、流程等方式开展标准化的工作，并通过相关软件操作。及时进行上报[1]。

（三）加强全面预算的执行工作

全面预算执行操作具体分为前期的预算内容分析、中期的预算内容调整和控制等项工作，其目的是进一步强化预算控制管理，让预算的编制更有执行力，更有科学性。预算分析也是控制整体预算的基础工作，行政事业单位为了更精准地开展预算工作，要定期开展预算内容分析讨论会，及时根据预算的使用程度和偏离程度对于执行中偏差的原因进行细化分析，并在下一次制定全面预算工作时提出有效的改进措施，以此来提高工作的执行力和工作质量。各单位也要结合现有的制度管理，结合本单位的具体预算执行情况，在制度管理和绩效考核上增加奖罚要求，以此使预算工作执行力得到有效的保障。

（四）开展全面预算的考核工作

对于全面预算工作的考核是加强预算管理工作的重要一步，通过考核对于整体的预算编制、预算执行和预算评价各环节进行科学合理的检验，确保预算工作执行不偏离整体工作要求。所以，相关单位一定要结合实际的业务工作，制定科学的考核工作机制，围绕年初制定的预算工作目标，对于相关责任人进行绩效化考核，同时要明确考核指标、考核内容，对于奖惩制度要透明公开，确保考评的严肃性，维护制度的刚性。

二、行政事业单位内控工作概述

（一）行政事业单位内控工作开展原则

从内控原则的角度上来看，事业单位在开展内部控制时遵循着科学性、制度性、全面性和效率性等几项重要的内控原则，在遵从上述原则下，结合单位自身的业务开展情况进行统筹的实施，做到理论与实践相结合。另外，行政事业单位在内控工作中往往要强化适应性和效率性。这是由于大多行政事业单位的性质大同小异，业务活动类型也具有一般性和普遍性，所以在相关的财政管理方面，内控规范要求都比较严格，这要求行政单位在开展内部控制和常规业务管理方面一定要依法合规，遵守制度。

此外，行政事业单位在内控开展时，也要本着高效率、高执行力的原则，从实施细节中结合制度要求，更好地与业务相结合，并予以落地，增强制度的可行性和适用性。根据不同的业务类型，对制度进行调整和实施。但无论如何改进和调整，加强制度的制衡性，是事业单位开展内部控制的重要逻辑所在[2]。

（二）行政事业单位内控工作组织架构

从内控组织的角度来说，各单位职能部门负责人要对于内控的管理制度，做到心里有数，通过结合本单位业务开展的现状来进行制度的宣贯，并要求执行。需要注意的是，规模较大的事业单位也可以设立专门的职能部门，并委派专人开展内控的主办和管理工作；业务规模较小的事业单位一般委派财务部门进行牵头和主办，带领其他部门开展内部控制，通过内部审计、内部检查、内部审计等方式来发挥内控的管理作用。在内控的各个要素之中，行政事业单位最重要的内控要求是控制环境，这在整体业务中显得较为突出。它具体通过实施内控的方式来奠定其他内控工作的要求，分为内部考核要求、内部企业文化氛围和审计工作。所以，事业单位在制度执行力方面做得好，也能一定程度上反映出该单位的内控管理开展得比较到位。同时，在开展内控制度建设中要注重理论与实践相结合，不能只注重制度建设，而不重视制度的实施。一旦避实就虚，就容易使企业的内控管理成为形式主义的表面化工作，对于整体单位的工作效率提升起不到有效的帮助。

（三）行政事业单位内控工作实施思路

行政事业单位的内控制度与其他企业的内控管理制度存在共同性，其主要的执行核心和执行目标基本趋于一致，都是为了让企业提高经营效率，规避风险，趋利避害，使本单位的各业务模块儿流程更加的规范化、系统化，加强各部门的工作协同力，让行政事业单位有力地规避各类的风险。近些年，我国对于行政事业单位的内部控制进一步予以了重视，财政部也制定了行政事业单位内部管控的范本。要求各行政事业单位结合工作实际，将内部控制工作放到战略层面来考虑，并结合相关的业务、服务、采购服务和资金使用等方面来进行全流程的梳理，对于预算的内容进行控制划分，及时地规避预算偏差，而预算业务的控制也在近些年越来越受到重视，成为行政事业单位内部控制工作的重要组成部分[3]。

（四）行政事业单位内部控制可通过全面预算有效实施

全面预算是一种集成的经营模式，它将企业的各种经营活动有机地结合在一起，具有预测、控制、协调、考核、激励等功能，实现资金、业务、信息的集成，实现各种资源的合理分配和整合。可见，内部控制能够实现对企业活动的事前、事中、事后的全面预算控制。在实施综合预算的前提下，企业的内部控制可以通过全面的预算管理来进行。整体预算是实现整体目标的有效途径。机关依据自身的实际，建立一个完整的预算管理系统，把它融入单位整体的框架中，以达到目标。可见，为实现公司的内部控制而制订的各种政策、法规和程序，都是透过全面的预算执行而体现的。

三、行政事业单位全面预算与内部控制的融合路径

（一）目标维度的一致性

要想将行政事业单位的全面预算管理与内部控制工作进行更好地融合，就要重视二者的相同性与差异性，将二者的管理思路和执行思路相互的融合，才能更好地使二者相互地促进与融合。首先，要重视事业单位的预算管理与预算控制与预算内部控制目标维度存在一致关系。这是由于预算编制环节的内控与管理内控属于从属关系。要想全面地加强预算编制的责任，就要积极地落实相关责任管理部门的岗位责任制，明确具体事物的具体责任人，在执行过程中明确完成时限，优化管理流程。通过制度汇总、流程汇编、明确权责等方式，优化财务部门和其他业务部门在预算编制过程中的参与度和职责的明确度。通过加强预算审核职责工作，建立健全业务部门预算编制中提供的基础业务数据和制度审核流程，赋予财务部门预算合规审核的责任和权利，更好地开展全面预算工作的各个流程管理。同时，全面预算管理也是借助业务活动和财务管理工作开展的预测内容，对于整个执行结果和执行过程进行全盘的执行分析与监督工作，对后续的执行结果也要进行及时的反馈和评价。通过查缺补漏，及时找到工作的不足之处，为下一步的工作制定合理的目标，从而为执行程序和执行效率提供有力的保证，对于相关业务活动的管理也进行把握和管控，更好地实现既定的内部管控的一致性，从而使二者相互促进，相互提高。

（二）强化预算管理，推动内部控制宣传

作为一个全面的事业单位，它的预算管理人员数量庞大，涉及的项目和管理问题十分复杂，而且是贯穿整个年度的，它的工作具有很强的系统性，同时也关系到整个部门的发展，所以必须加强对其领导的关注，以加强预算管理。所以，机关必须在管理上加强对内部控制的宣传，以达到其目标和要求。首先，要从机关内部开始，让所有人都了解预算管理和内部控制，纠正他们的错误观念，使他们认识到这两个概念的不同，从而使他们在执行预算和内部控制时，能够更加积极有效地配合，使其更加有效地进行内部控制。其次，机关要加强对所有人的培训，特别是对预算、内部控制等方面的培训工作，要深入了解现行的法律、法规和单位制度，提高自身的专业技术，同时要提高预算编制人员的交流和操作技巧，确保工作中的协调和协作更加顺畅，提高工作的实效性，并能有效地防止工作中出现的差错。

（三）内涵上的互补性

在行政事业单位的全面预算管理和内部控制管理方面，存在内涵上的协同性和不同性，主要体现在：行政单位为了实现内控目标，就会制定相应的内控措施，具体包含单位的各类业务活动以及业务管理。而内部控制具有整体性、统筹性的特点，对预算的管控是整体内控的组成部分，在开展单位的管理目标、实施全面预算管理中对预算编制、执行考核、总结等环节中，均需要相应的制度去提供有力的保证。通过建立健全的制度来优化夯实全面预算的工作基础，不能让预算管理工作流于表面形式。一旦这样，就会使预算管理的工作难以达到预期的要求，使管理水平大打折扣[4]。

（四）方法上的融合性

在预算环节开展内控管控措施，能够有力地加强整体的内控效果。要做到这一点，相关事业单位就要按照上级的总体预算管控要求，在全面预算的编制过程中，制定相应的管理措施和管理动作，强化相关预算执行的部门职责，各个细节要明确管理责任人、管理动作和管理目标。可以通过搭建预算执行申请机制来有效地开展流程治理，加强内控，优化执行的措施和执行的方式。通过建立执行预算审批方式，将预算管理的归口部门放到财务部或设置专门部门进行管理，明确审核权限和责任人。同时，开展预算考核环节的内部措施也要在原有的内控管理原则之上优化考评机制，完善工作流程，纪检监督管理人员要公正、公开地进行绩效考评工作。在预算管理方面，要借助内控管理和相关制度的优越性和制衡性，提高全面预算管理的科学性和可执行性，对于全面预算的考核、执行、编制风险进行系统考量，对于内控的含义和操作方式有着更深刻的认识，通过相应的控制措施来实现更好的企业内控管理，从而提高行政事业单位的工作效率[5]。

四、结束语

综上所述，全面预算管理与事业单位的内控工作二者相关系紧密，无论开展全面预算还是加强内控，都要在制度层面上高效执行，同时也离不开各个单位管理层的重视，离不开全体员工和各业务模块人员的参与。将单位的整体组织通过“一盘棋”的思路统筹规划，在管理过程中加强各部门的协同来提升管理效能，不断地提高全面预算的科学性和内控的准确性，进而提升内部的制度执行效率和工作效率。总而言之，全面预算管理也是加强内部控制的重要方式方法，是内控的重要对象之一。但要加强内部控制，就要认识到此项工程的复杂性和系统性，要不断地完善管理，优化实施细则和资产分配方法，结合企业现行的管理制度融会贯通，强化制度管理，改善内控制度执行不理想、效率低的现状，发挥全面预算的约束力和管控力，实现二者相互促进、共同提高的目的。