北京市怀柔区新型集体林场建设现状及对策浅析

李 磊，郭小卫，张 勇，陈峻崎，张国祯，张 海，蒲凌奎，刘春颖

（1.北京市怀柔区园林绿化局，北京 101499；2.北京市园林绿化局，北京 101499；3.北京市园林科学研究院，北京 101499）

2009 年北京市推行集体林权制度改革后，按照“均股不分山、均利不分林”的原则，以股权明晰集体经济组织成员产权和收益权，让百万农民成为拥有森林资产的新市民。为保护和经营好首都集体生态林资源，同时聚焦农民就业增收，充分吸纳本地农民“绿岗”就业，实现生态美、百姓富的有机统一，北京市创新集体生态林经营管理模式，于2018 年在全国率先提出探索和发展新型集体林场，截至2021 年底已建成新型集体林场77 个，有效管护森林面积达10多万hm2，带动1.1万人绿岗就业。

怀柔区是北京北部地区重要的生态涵养区，在防风固沙、保持水土、涵养水源、净化大气、固碳释氧、打造优美生态环境、服务首都生态休闲等方面发挥着不可替代的作用。近年来怀柔区结合两轮百万亩造林为核心的重大生态工程，不断扩大绿化面积，持续提升生态质量，目前已达到国家森林城市创建标准。十三五期间怀柔区森林面积由12 万hm2提高到16.4 万hm2，森林覆盖率由57.04%提高到77.24%，森林覆盖率位列全市第一。

同时，怀柔也是北京市新型集体林场建设的重点区，目前怀柔已建成9 个新型集体林场，经营管护2 066.77 hm2集体生态林，为当地提供了将近600 个就业岗位。总体而言，怀柔新型集体林场建设达到了预期目标，但由于新型集体林场建设处于起步阶段，运营过程中不可避免地会遇到各种问题，总结怀柔新型集体林场建设现状和经验，指出目前存在的问题，提出下一步发展对策，有助于促进新型集体林场的健康发展。

1 建设现状

怀柔区2019年开始新型集体林场试点工作，在前期调研的基础上，印发了《怀柔区新型集体林场试点实施方案》。《方案》明确提出新型集体林场的主要职责之一是“建设保护好绿水青山，实现生态美，看护好森林，培育高质量和高效益的城市森林，保障林地面积不减少，保障森林质量稳步提升，保障森林安全和生产安全”。怀柔区集体林场除了造林养护工程，还开创性地将林木抚育项目纳入林场管理。组建形式上有村级和镇级两种，注册形式为非公司企业法人。2019 年以来全区共组建村级林场2 个、镇级7个，均为由农村集体经济组织出资注册的集体所有制企业，经营管理镇域内2 066.77 hm2造林管护任务及林木抚育项目，形成“镇乡主体、区主责、市统筹”工作格局。

2 个村级林场在试点阶段组建，由于经营规模小，无论管理能力、技术水平还是运营作业都无法满足“管好林、养好人、花好钱、兴乡村”的目标，现已纳入试点村所在镇级林场管理。现阶段已组建的7 个镇级林场所在镇乡生态林面积占全区生态林总面积的77.9%。7 个镇级集体林场于2021 年正式运营实施，参照企业建立各项规章制度，承担两项林业工程，并发展以林药、林花、林游等形式的林下经济，为探索京郊山区农村发展、促进农民增收及壮大农村集体经济探索出一条新路径。

2 采取措施及成效

为提升怀柔新型集体林场资源管护水平和经营能力，笔者结合工作实际，通过现场走访、问卷调查和查阅资料等形式，对怀柔区新型集体林场的管护和运营进行了调研分析，共走访7 个镇乡、7 个林场、563名林场职工和当地村民，统计采取的措施及成效。

2.1 森林经营管护效果分析

怀柔区平原生态林多为相对孤立不完全连接的生态小板块，各地块呈点状式、破碎化分布，不易形成集中连片的森林景观。以前社会化公司承担养护工作，签订管护协议一般只有一年有效期，其公司运作的逐利性、短期性和单一性无法满足生态林管护需要的公益性、长期性和社会性，不利于规模化的平原生态林长期经营和永续利用，林木总体管护成本高、效率低、质量差。新型集体林场贯彻高质量发展理念，实行区域资金统筹、差异化管理、分类分级精准化养护，突出重点，定向培育。通过森林抚育、林分改造、采伐更新、护林防火、林业有害生物绿色防控、保护野生动植物资源、丰富生物多样性和园林废弃物综合利用等，促进森林生态效益持久发挥、森林资源永续利用，实现人与自然和谐共生。集体生态林林分结构得到合理调整的同时大幅度提高了林分质量。新型集体林场聘请专业养护公司编制年度实施方案和森林经营方案。按年度养护经营措施工作月历进行经营管理，增设必要设施，充分发挥森林的生态效益和社会效益。新型集体林场与其他管护单位相比，林木当年生长量比对照提高8.9%以上，生物多样性丰富度比对照提高12.6%。全年森林管护成效检查评比中，林场管护的集体生态林得分均在85 分以上，排名靠前。

2.2 财政资金使用效率分析

新型集体林场是一种具有公益性的新型经济组织，可以以工代赈方式直接接受政府委托承担森林经营管护等公益事业，也可以依法开展自主经营活动。新型集体林场资金主要来自市、区林业项目财政资金。新型集体林场资金构成主要由造林养护资金、林木抚育资金、退耕还林资金及村庄五边绿化管护资金等构成。此外，新型集体林场还可以从发展林下经济中获得自营资金。涉林资金按照资金的项目来源，分别用于开展生态林抚育、生态造林养护、村庄绿化管护项目中林分结构调整、购置维修生产工具设备、组织培训等，不允许有节余资金。北京市政府文件《关于发展新型集体林场的指导意见》[1]要求“新型集体林场使用的财政资金专款专用、独立核算”。新型集体林场将财政资金全投入到林木经营管护工作中去，避免资金节余之后作为利润进行分配，进一步提高了管护标准和财政资金使用效率[2]。

2.3 带动本地农民就业增收效果分析

怀柔区第一轮平原造林养护由社会化企业承担的部分，按要求，每人管护面积不超过4 hm2，本地就业60%左右，但基本都是临时用工，流动性大，不利于森林的长期经营管理。新一轮百万亩造林养护管理工作交由集体林场之后，严格执行每人养护面积不超过3.3 hm2，且林场用工以农村集体经济组织成员为主，本地就业人数不低于工人总数的80%，签订劳动合同，缴纳社保。怀柔区7 个镇级新型集体林场通过各村推荐、公开招聘等方式招聘职工500 余人，本地用工率达到91%，职工工资超过北京市最低工资的1.2倍。林场建立自己的职工队伍，定期召开职工大会、组织培训等，带动本地农民实现不出家门“绿岗”就业。这样既保护了生态涵养区的生态屏障，又减轻了经济高速发展带来的农村空心化现象。

2.4 科学高效发展林下经济

北京市园林绿化局《关于科学推进林场经济发展的通知》[3]文件提出“发展林下经济应以新型集体林场为主体”。在保护好集体生态公益林的前提下通过完善森林资源和绿色空间利用制度，加大政策引导，实现规范管理，建设具有怀柔特色的林下经济，壮大农村集体经济，助力乡村振兴。成立集体林场以后，通过林下种植、林下养蜂、森林多功能景观利用等方式发展林下经济，怀柔区进行了积极探索。桥梓镇重点发展林下种植和森林景观利用，年经营性收入超过500 万元，带动本地就业35 人，人均增收约3 万元；琉璃庙镇重点开展林下中药材种植，年经营性收入约185 万元，带动本地就业16 人，人均增收1 万元；长哨营满族乡利用100 hm2林下空间种植桔梗、苍术、黄芩等中药材，带动京韵满乡民族种植产业发展，提高村民年收入；此外，为了带动蜂产业发展，怀柔区利用转移支付资金为有意愿采用成熟蜜技术的部分蜂农，按每群600 元的标准，补助普通意蜂230 群，共计13.8万元，涉及养蜂户26户。

3 存在的问题

通过调查发现，虽然新型集体林场在管护森林资源和促进当地农民就业等方面发挥了很好的作用，但由于农业农村工作的复杂性和首都郊区的快速城市化进程导致的农村空心化现象，经营管理好新型集体林场还面临着如下三类主要问题。

3.1 林场经营权还不充分

北京市目前推行了山区生态公益林补偿机制、山区生态公益林促进发展机制、集体土地流转补助等政策，但山区生态公益林所有权、经营权均属于村集体或个人，镇级新型集体林场享有的经营权不充分。例如，林分结构调整中的树木伐移、开展森林资源监测所需的林服用地手续办理均需产权所有人配合办理相关手续；林场实施林业工程时，部分村不同意跨村用工，对工程质量及进度造成一定负面影响。

3.2 属地政府参与度过高

怀柔区以生态立区，林业资金体量大、监管难度高。为了保证资金安全稳妥，试点期间林场法人临时由林业站长兼任，并规范备案手续。新型集体林场组建、运营都在镇政府主导下，虽然资金安全得到保证，但也存在市场化程度低、政企不分、基层管理人员缺乏企业运营所具备的专业知识等问题，导致林场缺乏市场生机与活力。此外各部门参与程度较低，没有建立多方利益互通互联机制，宣传力度不够，在社会上没有形成共识。

3.3 可持续发展动能不足

目前，新型集体林场资金全部来源于财政拨款，平原林管护工程市区两级配套资金标准3.8 元·m-2，2022年新型集体林场承担的2 000 hm2新一轮造林管护工程资金约7 800 万元，加上林木抚育项目约5 500 万元，7个集体林场资金合计约1.3亿元（2021年数据）。经济高速发展时期财政拨款稳定，林场职工生活有保障。一旦经济增速放缓，市区配套资金支持可能会相应减少[4]。如果林场不具备“造血”功能，各项开支没有稳定的资金收入来源，林场运营会受到直接影响。北京市政府办公厅印发的新型集体林场指导性文件，也鼓励通过发展林下经济壮大新型集体林场和当地农村经济，但新建立的新型集体林场面临人员业务能力差、信息相对闭塞、现行政策不利于发展适合怀柔特色林下经济等问题。

3.4 本地适龄工人短缺

截至2020 年底，怀柔区城镇化率已达到71.3%，城镇化引起农村空心化现象。统计数据显示，北部山区五个镇乡常驻总人口约2.5 万人，平均每个镇乡约5 000人，其中0～17岁人口占比9.4%，18～60岁人口占比51.1%，60岁以上老年人口占比39.5%；18～60岁劳动力普遍在城区工作，村内老龄化严重，各镇乡普遍反映适龄劳动力不足。怀柔区2022年第二季度以村内推荐、公开招聘等方式招聘职工563人，符合缴纳社保条件的职工有323人，占招聘职工总数的57.4%。

4 发展对策

4.1 探索林权流转，科学经营

2018 年国家林业和草原局出台的《关于进一步放活集体林经营权的意见》[5]提出：要推行集体林地所有权、承包权、经营权的“三权”分置。2020 年最新修订的《森林法》第十九条规定集体林地经营权流转应当签订书面合同。根据相关法律条款，国家林草局与国家市场监督管理总局联合印发集体林地承包合同和集体林权流转合同示范文本，规范林权流转手续。怀柔的山区生态林林地所有权属于村集体，镇级林场不便于统筹经营和管理，可以探索将集体林地经营权流转到镇级新型集体林场，由镇级林场对全镇山区生态林统一经营管理。从试点中总结经验问题，探索可行的流转形式，建立流转平台，使流转行为逐步向规范化、高效率、低成本方向发展[6]。通过山区生态公益林流转使林业资源向社会化资本转化，进而促进林下经济、森林康养等产业发展。

4.2 坚持政府指导，各方参与

政府指导：1）集体生态林是培育森林资源的重要基地，是维护国家生态安全的重要基础。按照集体林地“三权分置”的原则，镇级新型集体林场经营范围内的集体林地归集体所有，由镇级新型集体林场代表集体行使所有权。2）镇级新型集体林场负责经营管理镇域内的生态公益林，不以追求经济效益为目标，以严格保护为原则，根据其生态状况，进行抚育、更新等经营活动或开展适宜的非木质资源培育利用。镇级新型集体林场既不是传统的事业单位，也不是一般的社会化公司，是直接接受镇乡政府委托承担森林管护的公益型农民集体经济组织。3）新型集体林场管护的资源为国有资源，使用的养护资金为财政资金，雇佣的劳动力为当地农民。政府对新型集体林场的人员安排、养护资金使用情况和资源管护质量进行全面监督。

各方参与：1）按照市园林绿化局印发的《北京市新型集体林场建设和管理实施细则》文件要求政企分开，在职公职人员不得兼任。怀柔区按照文件要求以镇政府委任或者公开招聘方式选定新法人，目前已基本完成变更手续，真正实现社会化运营。2）加大宣传力度，动员各方力量参与。发改、财政、人保、税务、国土资源等部门联动，对新型集体林场生态资源管理、资金使用、人员安排进行全面监督管理。聘请第三方机构为新型集体林场提供技术支持和专业服务，营造有利于新型集体林场建设的良好环境。

4.3 挖掘怀柔特色，创新发展

对怀柔区得天独厚的生态资源进行深入挖掘，探索生态资源的产业化开发与经营。通过生态产业化，将生态链转化为产业链和就业链。1）开发各具特色的自然体验活动。在平原地区，打造高质量森林文化体验区，例如桥梓集体林场可以在造林地内开展森林户外亲子拓展项目；在浅山区，建设高标准森林康养休闲区，琉璃庙集体林场可以利用天然文旅资源优势发展森林康养项目；在深山区，建设高水平森林游憩拓展区，喇叭沟门集体林场结合原始森林规划增设旅游步道，组织不同主题游赏线路、森林体验线路等。在自然观光基础上，拓展游客参与体验维度。2）依托现有公路开展小型山地摩托车拉力体验活动赛事，加强活动赛事宣传力度，打造森林公园体验新名片。3）新型集体林场与每年发展两万亩林下经济任务深度捆绑。在森林培育好的前提下，充分利用怀柔“半小时经济圈”适度开展林农复合经营，结合北部山区文旅、民俗资源开发各具特色的“森林+”模式，培育“森林+运动”“森林+养老”“森林+医疗”“森林+养生”等不同形态的体验模式。

4.4 扩大人才队伍，整合资源

1）新型集体林场组建以本地农民为主的专业养护队伍，通过专业技能培训、参加职称评定等方式将农民转变为林场工人，推进农民职业化，由市级制定职业晋升制度，让新型集体林场职工成为有前景、有吸引力的职业。2）由以前聘请第三方编制管护及营林方案转变为林场组织完成方案设计，培养本地化林业专家、自然体验师和森林疗养师，改变农村用工知识结构水平。3）在培养专业人才队伍基础上，依托怀柔科学城技术资源优势，利用新型集体林场为中科院院所、大专院校提供实验平台，吸引科研机构和专家团队来怀柔开展相关课题研究。

5 前景展望

北京市人民政府办公厅发布的《关于本市发展新型集体林场的指导意见》[1]指出：到2025 年底，全市符合条件的集体生态林60%纳入集体林场管理，其中平原区集体生态林全部纳入集体林场管理范畴，并基本建立新型集体林场现代企业管理制度体系；到2035年底，应纳尽纳，应建尽建，实现新型集体林场100%覆盖，新型集体林场现代企业管理制度体系趋于完备。怀柔作为北京市重要的生态涵养区，有156 407.82 hm2集体生态林、4 873.58 hm2平原生态林，发展新型集体林场具有广阔前景。2022 年，怀柔计划新建4 个新型集体林场，全区新型集体林场将达到11个；到2023 年，全区14 个乡镇集体生态林全部纳入新型集体林场管理，提前完成北京市制定的目标任务，初步建立现代化林业经营模式和管理体系。未来，以新型集体林场建设为重要抓手，促进林业高质量发展，夯实怀柔乡村振兴基础，讲好“两山”百姓故事，奋力谱写怀柔生态文明建设新篇章。