农村土地流转现状和措施研究

2023-04-05□耿晓，张茜

山西农经 2023年3期

□耿晓，张茜

（中共河北省委党校/河北行政学院，河北石家庄 050000）

振兴乡村是农村土地流转最终目标。土地是农民的命脉，是我国产业经济支柱，农村土地流转三方关系的担保方是政府，土地承包方是主体，土地经营权是客体，流转方式丰富多样，流转原则是平等自愿协商。农村土地流转三方关系是流转土地承包经营权过程中结合其他生产要素，获取最大化农业生产利润的重要方式与途径。

1 土地流转定义

在农村土地所有权归属与农用地性质不发生变化的前提下，从承包经营权中分离出土地使用权或经营权转移给其他农户或经营者的过程就是土地流转，其中农村土地使用权流转是本质。农地产权流转的土地使用权转让仅限于其他农户或经济组织，具有不完全性。农地使用权流转是土地经营制度的革新，促进城乡资源的最优配置，以城带乡，进一步改革传统落后农业生产方式，强化产业化经营，大大提高农业效益和综合竞争力[1]。

2 农村土地流转的重要意义

2.1 增加农民收入

农作物是农民解决温饱问题的重要物质，但受到自然条件、土地面积、种植技术等要素影响，一些区域的农作物产量较低，导致当地农民不能实现致富目的。在多元化市场经济的发展下，大多数农民看到商机，自发组织集中土地，统一种植农作物，同时聘请技术专家传授先进种植技术，借助科学技术综合分析土壤酸碱度与肥力状况，改良土壤，优选种子资源，为提高产量提供保障。实施农村土地流转新政策有利于推动农村合作经营组织现代化，保证高效利用农村土地，大大增加农民收入[2]。

2.2 转移剩余劳动力

农业机械化可提高农作物产量，解放劳动力，增加土地产出价值。农业机械化经过多年的发展在我国已经初具规模，拔秧机、播种机、收割机等农用机械操作流程简单、故障发生率较低，已经逐渐走进千家万户。过去需要多人种植的土地，现在仅需一人即可应用农业机械完成，致使农村产生剩余劳动力，一些农民进城打工，利用掌握的新技术和新技能在农闲时提高收入水平。农村土地流转可实现机械化、规模化的种植目的，剩余劳动力再就业可带动农村经济发展与进步。

2.3 提高土地利用率

过去农村土地流转受限于村民间的土地经营承包，一些村民自家土地远离承包土地，不方便运输种子和化肥，使得种植成本提高，农作物净收入下降。实施农村土地流转新政策后，土地向市场开放，吸引更多投资者，一些经济实力雄厚的企业家借助大量承包土地弱化各村民间的土地界限，统一开展规划工作，提高土地利用率，使有限的土地资源最大程度发挥作用和价值[3]。

3 农村土地流转现状

我国是农业大国，国民经济的生产基础是农业。新时代的重要课题是强化农业，巩固农业基础地位。在发展农业农村经济方面，农村土地流转的意义十分重大，主要原因是土地是农村经济发展的核心，只有健全与完善土地承包权体系，才能推动农业经济稳步发展。

我国农村土地制度的主要内容是建立合理化农村土地承包经营权流转制度，为农村土地要素合理流动提供保证，合理配置土地资源，提高土地开发利用率，大力发展我国农村经济。对于农民而言，土地财产权是农民土地权益的主要问题，传统农村土地承包体系缺少稳定性，必须依据新土地管理法，将稳定的土地财产权赋予农民，强化农民的土地长期使用权，以法律为依据，保证土地使用权在农民手中科学流转，避免不完整的土地承包权体系引发纠纷问题，促进农业持续健康发展[4]。

农村土地承包经营权作为重大工程之一，其价值依据是农村地区基于农民的土地改革发展。我国是农业大国，农业基础设施建设对我国国民经济发展和经济结构调整具有决定性影响。从宏观方面看，实施农村土地承包经营权调控我国国民经济结构，可提高我国综合实力，建设现代化强国，是走中国特色社会主义道路的必经之路。从微观方面看，其是促进现代化农业发展的重要途径，可为农民收入提供保障，提高土地利用率。因此，应从宏观和微观两个方面分析和探索农村土地承包经营权的价值依据[5]。农业产业化经营发展有利于增加农业和经济结构的广度与深度，拉长农业产业链条，增加农业附加值，大幅度提高农业整体效益。

4 农村土地流转存在问题

4.1 土地流转程序流程不完善

现阶段，土地流转程序与手续不规范是我国土地流转程序不完善的重要体现。具体操作过程中，一些区域的对外土地流转协议由乡村组织越权代签，合同主体与国家相关规定不符，这是导致土地流转纠纷的主要原因之一。很多农民进行土地流转时，只有口头协议，省略书面合同签订环节，随意性较大。部分农民虽然具有书面流转合同，但条款缺乏完整性，没有鉴证与公证，无法保障流转双方权益，不利于土地流转工作顺利开展[6]。

4.2 缺少土地流转资金

受农业耕作周期长等要素影响，农民无法将大笔资金积累起来用于农业投资，包括采购种子、租赁土地等。若不能稳妥解决经济问题，则无法促进农业发展。当前土地流转的重要问题之一是缺少流动资金，解决方式多为求助亲友、依靠政府等，但是大多数农民经济水平较低，加之天气等要素会限制小农经济发展，导致农民丧失偿还能力，加重农民经济负担，产生民间纠纷等问题。

4.3 市场化农业损害农民利益

土地流转发展过程从最初一对一租赁变为一对多租赁模式，主要表现为承包大户租赁大面积土地实施农事耕作。土地流转模式的变化促进农业市场化，保障了大户利益，但直接损害了农民利益，从而陷入循环模式。除此之外，农民承担高风险的同时收入微薄，大大降低了农民的积极性和热情，制约了农业快速发展[7]。

4.4 农村土地市场不完善

第一，未加强土地流转监管，不具备书面协议，双方权利和义务不清晰、不平等。

第二，缺少负责流转土地的中介组织，信息较落后，农民无法知晓相关信息，不利于加快土地流转速度、扩大规模、增加效益。

第三，农村社会化经营水平较低，国家未将充足资金投入到农业基础设施和农业科技方面，农业生产获取的收益不理想，进而减少土地流转需求，阻碍土地流转市场的发展和壮大。

第四，在土地政策影响下，我国农业生产实施基本农田保护政策，传统农业收益持续降低，加之人工成本大幅度上涨，导致流转企业发展困难，大部分流转企业前期资金投入过大，短期内无法获取收益，亏损较大，打击了其流转积极性。

5 农村土地流转措施

5.1 加强规范土地流转程序过程

针对不完善的土地流转程序问题，政府要加强管理与排查，实现规范流程的目的。提高对土地流转相关人员的要求，严格遵守相关规定，规范登记和备案。增加人们流转土地的安全感，不断扩大流转规模，帮助政府全面了解土地流转真实状况，制定可行性强的政策措施。有效管控土地流转档案合同，其是土地流转的原始文字凭据，需稳妥管理。各区农业承包合同管理机构必须加强审查、鉴证与指导农村土地流转合同内容[8]。

5.2 小额信贷实施方式的改善

农民过于沉重的经济压力会制约小农经济发展。虽然银行出台了小额贷款政策，帮助农民减轻经济负担，但是农民经济基础薄弱，缺少抵押物，很难得到小额贷款。同时，农民不具备交付抵押的经济能力，在资金制约下，严重阻碍了土地流转。

银行降低小额贷款发放难度，让更多农民有能力贷款，可以有效降低农民经济负担，利于农民租赁土地，购买优质种子和化肥开展耕种工作，进而为农产品的高质提供保证，提高小农经济水平，促进农业发展和进步。

5.3 构建福利保障制度

现阶段，我国建立了相对完善的福利体系，但对需要资助的失地农民有所忽视。单独帮助失地农民有利于缓解其生存压力。例如，提高失地农民最低保证金数额，鼓励社会各界积极援助失地农民，为失地农民创造就业机会，发挥就业平台的作用，鼓励失地农民通过自己的劳动获取生活费。借助增加失业保险项目，给予农民失业经济补贴，减轻农民的生活压力，降低政府对失地农民资助和管理的财政压力。

5.4 强化农村土地市场建设

想要强化农村土地市场建设，最大程度发挥市场配置农村土地资源作用，各级政府需全力以赴开展土地调查登记工作，完善各种产权登记制度，确保土地价格评估制度的合理性，从实际情况出发，借助第三方中介组织，构建更加精准科学的全新土地价格评估制度。

建立预警新机制，合理约束政府干预，最大程度发挥中介服务机构作用，建立一套完整的服务体系，提高服务水平。加大土地流转政策的宣传力度，加强引导与服务，实现从被动向主动的转变，有效引导群众，使其主动流转土地，最终形成一种自觉行为[9]。

5.5 构建农村配套土地流转制度

想要迅速转移农村剩余劳动力，应构建适应现代化发展的农村配套土地流转制度。建立健全社会保障体系，与农村实际状况相结合，进一步完善养老、医保、低保等制度，提高相应标准，借助健全的社会保障体系解决农民的后顾之忧，确保其老有所养、病有所医。加快发展第二、第三产业，依托逐渐兴起的城镇化、第三产业，加快农村劳动力转移速度。在国家大力发展第三产业的背景下，加快城镇化发展速度，完善基础设施，促使大量农民进入城市，为城市建设发展贡献力量。

迅速变革户籍等内容，打破制度制约，改革传统的户籍管理制度，允许户口迁移与流动，消除农业与非农区别，保证务工农民享受同等权利。立足于具体状况，寻找适合当地土地流转的新方法。我国农村面积广大，自然条件存在差异，加之城乡发展极其不平衡，导致不同农村发展各不相同。应从实际状况出发，制定适合实际的政策措施，实现土地的流转、抵押和上市等目的。

5.6 加快构建农业社会化服务体系

当前，我国农村农业社会化服务水平较低。相关部门需提高对现代农业产业化经营发展的重视度，提升农业市场化程度，加快建设农村保障体系。尽管近几年国家将大量资金投入农村保障体系建设中，逐年提高残疾、低保等补助标准和待遇，持续优化农村养老、医疗、失地农民保护等制度，有效解决农民顾虑，但是仍存在不足之处，例如不能根除土地流转问题。传统思想观念对部分农民的影响深远，相关部门要加强宣传，确保全面解放农民思想。

国家需要出台农业社会化建设的优惠政策，给予税收优惠和减免等，鼓励农民参与农业服务组织和中介组织等建设，将多种信息提供给农业生产产前、产后、销售以及管理等环节，切实做到全方位、多角度提供服务[10]。

5.7 完善国家农业资金补贴制度

农业土地具有特殊性，在很大程度上受到环境要素影响。农业发展需要投入大量资金，否则会降低抵御自然灾害的能力和抗风险能力。政府要从政策上资助种粮大户和流转企业，颁布相关政策，提供充足的资金。同时，要加强基础设施建设，立足于现代农业、旅游农业、设备农业、生态农业，加强传统农业生产方式革新，改变生产状况，争取实现质变[11]。

从农业补贴角度看，要更新已有补贴方式，实行种地与耕地补贴。将各种资金补助提供给种粮大户和土地流转企业，保障其科学合理地开展经营工作，最大程度发挥土地流转示范价值，强化引导作用，鼓励企业主动参与经营流转，实现规模化、现代化、集团化经营目标，帮助农民彻底解放思想，使其为城镇化与服务业贡献力量，促使我国实现农业现代化，为国家农业发展提供支持和帮助[12]。