生态环境影响评价的抗辩效力

2023-04-04王海晶王亚萍

决策与信息 2023年4期

王海晶王亚萍

[摘要] 随着生态文明法治建设的持续推进，生态环境影响评价的规范效力从公法层面拓展至私法层面、从行政执法延伸至司法审判。“经过环评”“获得环评许可”等成为生态环境侵权诉讼中被告对抗原告诉讼请求的高频抗辩理由。针对生态环境影响评价的抗辩效力在学界尚存争议的现实，通过对2010年至今涉及“生态环境影响评价”为抗辩事由的125件生态环境侵权案件的梳理分析可知，生态环境影响评价不仅在公法层面发挥着规范生态环境利用行为、保障生态环境保护管理、突进生态文明建设进程的作用，而且在私法层面也开始发挥法律效力。但其在侵权责任层面的抗辩效力尚处于探索阶段，目前在司法实践中法官对此抗辩效力的肯认概率还相对较低。法治应以现实为基，充分回应现实，为此在明确生态环境影响评价标准的功能定位和抗辩效力的基础上，要以规划环评和建设项目环评这两种生态环境影响评价类型为对象，从实体规范和程序运行两方面，落实生态环境影響评价在生态环境侵权诉讼中的抗辩效力。

[关键词] 生态文明建设；生态环境影响评价；生态环境侵权诉讼；法律效力；抗辩事由

[中图分类号] D925.3 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2023）04-0039-09

一、前言

“生态环境影响评价”概念首次出现是在加拿大1964年召开的国际环境质量评价会议上，由美国学者柯德威尔教授提出，而其作为一项正式法律制度出现是在美国1969年通过的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）。我国首次引入“生态环境影响评价”概念则是在1973年召开的第一次全国环境保护会议上。生态环境影响评价作为舶来品，在我国的发展与完善同步进行，于实践中探索，于探索中完善。在生态环境影响评价的对象方面，我国于20世纪90年代末引进国外的战略生态环境影响评价（PEIA），命名为规划生态环境影响评价，并在2002年修正《生态环境影响评价法》时，将其写进法律之中，形成了规划和建设项目的二分结构。而在生态环境影响评价的角度层次方面，逐渐建立健全了由环境影响预断评价、环境监控型评价和环境回顾评价构成的生态环境影响评价体系架构。进行生态环境影响评价也成为一些规划和建设项目的必要环节，生态环境评价逐渐成为一项决定项目能否顺利上马的具有强制性的法律制度[1] 115-116。

我国生态环境影响评价经历了引入和确定阶段、规范建设阶段、强化完善阶段和提高发展阶段。目前规划环评与建设项目环评的关系逐渐明确，各种类型的环评制度逐渐细化完善，已建立起了以《生态环境影响评价法》为核心，由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的生态环境影响评价法律体系[2]。生态环境影响评价的法律拘束力也逐渐从开发建设的事前阶段扩张至事中事后的运营使用阶段，强调发挥市场作用，一些领域甚至出现了生态环境影响评价“去行政化”“走市场化”的趋势。整体而言，生态环境影响评价作为一项对项目开发具有“否决”效力的法律制度，是国家环境治理体系和治理能力现代化实现的重要抓手。随着生态文明法治建设的持续推进，生态环境影响评价的法律效力已经不再局限于公法领域，开始向私法领域拓展，并在生态环境侵权中发挥效力。

以司法为视角，被告常以“经过环评验收”“获得环评许可”等理由对抗原告的诉讼请求，但是在绝大多数司法案件中，原告和法院对此抗辩理由基本采取不予接受的态度，认为经过生态环境影响评价并不等于不会产生污染环境、破坏生态的行为，更不等于不会对他人的合法权益造成侵害。然而，相矛盾的是，在一些生态环境侵权案件中，“未经过环评”却又成为原告提起诉讼、认为被告应当承担生态环境侵权责任的重要理由之一，也成为法官判断被告是否是责任主体、是否存在侵权行为以及生态环境侵权责任成立与否、承担范围大小的重要考量因素。那么，生态环境影响评价是否可以成为合规抗辩的法律依据？“经过环评验收” “获得环评许可”等理由是否具有减责、甚至免责的抗辩效力？

二、生态环境影响评价抗辩效力的司法考察

（一）案例样本选择

案例是生态环境侵权诉讼中双方当事人之间攻防结构的直观反映，对生态环境侵权的类案进行梳理和个案观察，可以分析总结出生态环境影响评价作为被告抗辩理由，以及以此理由对抗原告诉讼请求的司法实践样态，这也是展开相关研究的司法实践经验样本，有利于保证研究既源于实践又回应实践，以此方可充分实现从实然到应然的转化。

本文的类案梳理样本来源主要是北大法意网、中国裁判文书网、北大法宝三大网站，且以北大法意网的“中国裁判文书库”的案例为主要检索源。以“2010年至2022年”为检索时间，检索项选择“案由引导——民事经济——侵权责任纠纷——环境污染责任纠纷”，并且以“判决书”为文书类型，共检索出相关案件数量为4177件。对收集的生态环境侵权案件裁判文书进行首次筛选，剔除其中非环境类和不具有实体内容的判决书，并将其侵权损害结果聚焦于对个人或公众人身、财产等法定权益所造成的侵权损害，最终筛选出符合要求的案件2507件，而在生态环境侵权案件的2507件案例中，被告以“生态环境侵权合规”为由对抗原告诉讼请求的案件有507件，约占总案件数的20.3%，而其中被告常以“经过环评验收”“获得环评许可”等为理由提起对抗原告的诉讼请求的案件125件。

（二）案例样本分析

对被告以生态环境影响评价为核心理由进行生态环境侵权责任抗辩的125份案件，从立案时间、审判程序、案由类型、地域分布等方面进行梳理分析。

首先，从立案时间来看，由图1可见，2010年至2022年，被告以生态环境影响评价为核心理由对抗原告诉讼请求出现的频次从2010年到2016年呈现出明显上升的趋势，而自2016年后，被告以类似理由予以抗辩的频次有所下降，整体上呈现出波浪式的变动状态，近年来又呈现上升趋势。

其次，通过梳理案件的审判程序发现，在被告以生态环境影响评价为由进行侵权责任抗辩的125份案件中，91%的案件属于一审案件。详言之，被告大多是在一审案件中就明确表示其经过生态环境影响评价，所实施的利用生态环境行为属于经过生态环境影响评价验收合格的合法、合规行为，而所产生的生态环境侵权结果亦属于合规致害，相关的生态环境侵权责任应予以减免或者责任本身不成立。

再次，从案由类型来看，由图3可见，在以生态环境影响评价为核心理由进行抗辩的生态环境侵权案件中，案由多属于环境污染责任纠纷这一大类，以此为案由的案件占总案件数量的62%，其次是水污染责任纠纷、噪音污染责任纠纷和大气污染责任纠纷，而像其他的土壤污染责任纠纷、核污染责任纠纷等则相对较少。之所以出现上述案由分布不均的问题主要有两点原因，一是当前我国关于生态环境侵权的案由类型化思维尚且不成熟，生态环境侵权情形的复杂性导致司法实务中难免存在将案件笼统归入环境污染责任纠纷大类中，或者其他侵权责任纠纷类型中。二是与生态环境影响评价的抗辩效力尚处于实践探索层面有密切關系，这也是出现上述案由分布不均的关键原因。生态环境影响评价的抗辩效力尚未被法律所认可，生态环境情况又十分复杂，基于对当前生态环境法治严苛现状的考虑，大多数案件中法官对此抗辩效力并不予以认可，尤其是在具体环境要素遭受严重损害的情形中。

最后，从审理法院的地域分布来看，由图4可见，相关案件的审理法院主要分布于湖南省、贵州省、四川省等地区。这些地区是全国生态资源禀赋条件组合较佳、生态资源类型丰富、储量富足的地区，其生态资源环境基础优于全国均值水平60%以上，尤其是我国水资源和土地资源优势明显，同时该地区也是环境法治效能发挥较好的地区。除此之外，华南、华东地区的相关案件也较多。华中、华南和华东地区的生态环境资源禀赋较佳，而且其在生态文明及其法治建设中亦属于较为典型的模范城市，比如贵州省贵阳市是环境司法专门化的先行城市、浙江省是“绿水青山就是金山银山”等重要生态文明理念的发源地等等，也正因为如此，这些地区公民的生态环境保护意识和生态文明法治观念均较强，生态环境侵权案件较多，但与此同时，这些地区经济发达，大多数被告出于自身经济发展的考虑，会选择以生态环境影响评价为核心理由对抗原告诉讼请求，以排除或减免自身的生态环境侵权责任。

在我国的生态环境法治实践过程中，生态环境影响评价不仅在公法层面发挥着规范生态环境利用行为、保障生态环境保护管理、推进生态文明建设进程的作用，而且在私法层面也开始发挥其法律效力，最明显的就是在生态环境侵权司法实践中，被告抗辩权的行使也赋予了该法律制度阻却生态环境侵权责任成立或者减免责任的抗辩效力，打通了公法与私法之间的连接通道。但是，其在侵权责任层面的抗辩效力尚处于探索阶段，目前在司法实践中主要是由法官予以自由裁量且对此抗辩效力的肯认概率还相对较低。因此，生态环境影响评价的抗辩效力发挥需在法律制度和司法实践中予以落实，这对于我国生态环境法治建设也尤为重要。

三、规划生态环境影响评价抗辩效力的实现进路

（一）规划生态环境影响评价抗辩效力的制度实现

规划环评实际上就是要求在宏观经济决策时考虑生态环境因素，如果制度本身就存在问题，那么必然对其规范效力产生影响，尤其是抗辩效力，这也是为何经过规划环评却仍然产生环境污染、生态破坏的原因之一。

关于规划许可以及规划环评制度本身的缺陷与不足对私法领域的影响，无论是司法实务界还是学术界，对此研究偏少，大多更关注行政公法领域。而司法实践中企业以其建设项目、开发运营等行为符合规划要求、经过规划许可、选址规划及建设合理、规划环评流程合法合规等为理由提出的抗辩层出不穷，而原告对该抗辩要么置之不理，要么辩称“规划许可不合法”或者认为“规划本身就存在问题”，继而提起行政诉讼。司法机关对此类合规抗辩的态度目前尚未达成一致，大多采取果断拒绝亦或避而不谈的态度，只有少数会以存在规划许可、规划环评审批通过等为依据认定侵权不成立或者要求给予经济补偿，亦或是仅要求被告降低侵害，等等。如此可见，司法界规划生态环境影响评价的抗辩效力这一问题判断具有较大的自由裁量权限。虽然多数情况下并不对此抗辩效力予以肯认，但是仍不能彻底否定司法实务中存在承认其抗辩效力的可能性。正是因为此可能性的存在，让大多数被告在生态环境侵权诉讼中会选择以规划许可或规划环评等为抗辩理由为自己据理力争。

对规划环评进行制度完善的过程其实就是对其抗辩效力进行制度实现的过程，增强抗辩效力的法律权威性，夯实抗辩效力的法律实现，推进规划环评抗辩效力的应然实现。就规划环评而言，其与规划制度存在衔接问题，且二者均被认为属于规制相关行政机关的重要制度，也正因如此，我国立法机关对这两项制度的完善管理中更多侧重于公法领域，主要是颁布规制政府机关行为、强化其法律责任、预防行政腐败等方面的相关法律文件，如《城乡规划违法违纪行为处分办法》、《城乡规划编制单位资质管理规定》等等，或者强调公众参与力度和方式，出台一系列相关法律规范，完善制度本身内部架构，如根据规划对象细化规划管理或规划编制审批办法、关注规划环境影响跟踪评价和监督管理过程等等。实现规划环评与规划制度的衔接，是对规划环评制度完善的重要步骤之一，除此之外，还可以强化规划环评的审查机制，构建以生态环境主管部门为独立审查主体的行政审查机制，增强规划环评的准确性和法律权威性。

（二）规划生态环境影响评价抗辩效力的司法实现

规划生态环境影响评价抗辩效力的司法实现，关键在于确定法官在司法实践中分析其抗辩效力的考量因素，这是法官自由裁量权行使的关键。

1. 规划符合法律规定。在强调依法治国、建设法治政府的时代背景下，任何事情都应依法进行[4]。《城乡规划法》针对规划本身做出了详细规定，既有原则性的又有规则性的，既有实体性的亦有程序性的，规划符合法律规定需要满足两个基本条件：一是对相关原则，尤其是生态环境保护原则的遵守。二是对规则的遵守，具体而言既符合实体性规则又符合程序性规则。“规划的合法合规是最大的合法合规”[5]，这不仅仅是因为规划的起点位置，是后续规划环评、规划许可程序展开和合法性的逻辑前提，更因为规划本身的合法是合规抗辩具备侵权法效力的首要条件。但鉴于规划具有抽象行政行为和规范性文件特征，在行政诉讼中也只能提起附带性审查，故在生态环境侵权诉讼中，若被告以规划合法提起合规抗辩（应当提供证据初步证明规划本身的合法），可以参考行政诉讼中对抽象行政行为的附带性审查的规则，根据相关法律规定，在实质合法理念下采用合法性为主、合理性为辅的审查原则，对规划进行分步骤、分层次、多角度的审查[6]，充分落实和保证规划符合法律规定，为后续程序展开奠定基础。

2. 规划环评符合法律规定。规划环评其实就是在人与生态自然关系的视角下审查规划。当前，我国除了在《生态环境影响评价法》中有关于规划环评的制度规定外，还有一些规范性文件亦规定了规划环评的实体性或程序性要求，特别是国务院2009年出台的《规划生态环境影响评价条例》中，对规划类型进一步细化，明确了规划环评的“授权、编制、审查、审批和跟踪”五大程序以及不同阶段的主体职责，创新完善具体的法律制度，如论证会、听证会制度、公众信息查询制度、公众监督制度以及其他保证规划环评有效运行的法律机制[7]。规划环评制度的完善真正实现了环评制度从微观到宏观，从末端到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃[8]。从规划环评对规划的评价内容也可以看出，环评并非仅仅关注公共利益，也关注了是否损害他人合法权益，并非绝对的“行政的归行政，民事的归民事”。从评价主体的选取、相关环评文件的编制、环评的审批到后期的跟踪评价、监督考察，规划生态环境影响评价全过程合法，既保证了规划回应生态文明理念，达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的，从而实现产业合理布局和规划的绿色可持续，同时，又为后续规划许可工作的展开奠定了合法性基础。

3. 规划许可符合法律规定。针对规划许可的违法案例多是由行政许可相对人或者利害关系人提起行政诉讼，尤其是在因规划许可原因导致生态环境侵权行为发生时，法律实务界习惯于将原本属于民事侵权方面的影响转化为行政许可决定对第三人的影响，即私法上的问题转化为公法上的行政许可第三人效力问题[9]。而在公法领域，针对此类案件，多认为虽然行政机关规划许可的项目工程等影响到他人合法权益，但未必一定会构成侵权，如罗庆华、李坊洪诉江西省上犹县城乡规划建设局行政不作为案1，朱盈豪、牛宇峰与上海市规划和自然资源局建设工程规划许可案2等等。总之，已经形成了“行政义务遵守”的审查标准和“规划许可合规即合法，从而不侵权”的裁判规范[10]，一定程度上承认了行政诉讼被告合规抗辩的司法效力。但是，即便存在规划许可，受害者亦会对侵权行为的实施者，即相关企业提起生态环境侵权诉讼，在此情形下，企业行为的实施是应行政机关的规划许可，若其规划许可从实体到程序皆符合法律相关规定，则企业所实施的行为就隶属于“合法行为”，在生态环境侵权诉讼中，企业很可能以此提起抗辩，而民事法院法官对该抗辩理由予以采纳也并未违反相关规则程序要求。

因此，只要满足以上三项条件就具备侵权法效力，而其效力的具体表现形式，笔者认为仅仅具备减责效力，并不具备免责效力，这主要是因为以上三方面的合法，就其三者联合的本质而言，是一种“过程合法”，就整体而言，则是一种“静态合法”。企业以此提起合规抗辩仅能说明其在初始阶段是合法的，然而企业的运行是动态程序，生态环境侵权的发生也是循序渐进的动态程序，企业的“侵权行为”与受害者的“受损结果”之间的因果关系链条是随着企业运行发展过程慢慢形成的。过程合法不代表结果合法，静态合法也不等同于动态合法。规划许可的合法并不代表其企业在后续的运营过程中不存在破坏生态环境的行为，更不代表不会存在损害他人合法权益的结果，尤其针对一些高污染、高排放的企业，经济发展与破坏生态环境行为本身就是同步进行的、不可分离的。而且，就环评制度本身而言，其所具有的科学判断与法律规制选择之间本身就呈现出一种割裂状态[11]，況且，环境风险频发的风险社会中，再科学的判断也不具有预判未来的功效，若仅凭该合规抗辩就免去侵权者的责任，对遭受环境风险影响的受害者而言是有失公平的，更有违于“污染者负责、受益者负担”的原则。

四、建设项目生态环境影响评价抗辩效力的实现进路

（一）建设项目生态环境影响评价抗辩效力的制度实现

我国于20世纪90年代末确立生态环境影响评价制度时，一开始主要针对建设项目。因此，相较于规划环评而言，建设项目环评在我国的渊源更长，实践经验亦更加丰富，法律体系也更加健全。经过实践革新，我国已经形成了较为完善的建设项目生态环境影响评价制度，企业在开发建设项目时，按照相关法律规定，对其实施后可能对环境产生的各种影响予以分析评估，并会配套相应的解决方案和措施。建设项目生态环境影响评价制度与污染物排放许可制度的衔接同步是趋势，目前在实践中也存在“简化环评步骤、强化排放许可”的制度实践。因此，在此将两种制度对生态环境侵权诉讼的效力予以一并考虑。

企业在抗辩过程中所言的“行为合法”等相关表述，其实具有两层含义，一是指行为实施的载体，即建设项目本身经过生态环境影响评价；二是指原告起诉的“侵权行为”经过行政许可，最常见的即为污染物排放许可。对于该类合规抗辩，提起的频率逐渐增高，但无论是原告还是法官对该类抗辩多持消极态度。笔者仅从建设项目生态环境影响评价制度出发，就目前生态环境影响评价效力扩张的趋势而言，建设项目生态环境影响评价的合格结果对于建设项目的“保护”作用，并非仅仅局限于建设之前的阶段，而是会辐射至从项目开建到运营的整个流程，而污染物排放许可制度的影响范围本就是建设项目的运营阶段，而对于建设项目在运行过程中所产生的侵权行为，亦会受到生态环境影响评价结果和污染物排放许可的影响。总之，建设项目生态环境影响评价和污染物排放许可两种制度，在满足相关条件的情况下会产生一定的侵权法效力。

整体而言，无论是在我国各地已经展开试点的环境影响告知承诺制度、项目审批的“串联改并联”措施、碳排放评价机制的引入，还是尚处于学术探讨阶段的取消环境影响评价审批手续、限缩环境影响评价的否决效力等等，其所产生的影响并非仅仅局限于环境管理阶段，也不仅仅对规划编制机关、规划审批机关等国家政府机关的行为，建设单位、企业个体以及环境行政法律制度条文本身产生影响，其影响力也逐渐渗透进私法领域，影响私人个体的正常生活。根据环境影响评价的有效性评估理念，该制度的功能发挥既有辅助于其核心目的的内在效果，对评价对象和生态环境保护行动产生直接影响，也存在间接功能，对组织以及个人关系等产生影响[12]。而鲜少有学者关注环境影响评价制度的间接功能，更难有学者回应环境侵权诉讼中，被告以环境影响评价制度为理由提起的侵权责任抗辩法律问题。因此，建设项目环评抗辩效力制度实现的关键就是在健全完善该环评制度本身的基础上，实现其与污染物排放许可制度的完美衔接，以此强化建设项目环评的规范性和权威性，保证其在生态环境侵权中的诉讼抗辩效力充分发挥。

（二）建设项目生态环境影响评价抗辩效力的司法实现

与规划生态环境影响评价抗辩效力的司法实现构思相似，建设项目生态环境影响评价抗辩效力的司法实现也是从法官的自由裁量角度考虑，关键亦是对其考量因素的厘定，其考量因素与规划环评近似，但是结合污染物排放许可制度的同步考虑，亦存在不同之处，主要有以下两点。

1. 建设项目经过环评且合格。首要条件，也即前提条件，就是侵权行为的载体——建设项目——经过生态环境影响评价且评价结果为合格。在生态环境侵权诉讼中，企业常常明确以“经过环评”为理由提起合规抗辩，其所言的“环评”大多数情况下特指建设项目的生态环境影响评价，并会提交相关的环境影响报告书、报告表、登记表等相关证明文件，以证实导致他人合法权益受到损害、对生态环境产生不利影响的建设项目本身是经过生态环境影响评价且评价结论为合格的。单就建设项目生态环境影响评价而言，其既是相关企业的建设项目得以顺利开展的科学依据和重要前提，又是国家政府把握建设项目对生态环境所产生的影响状况的关键步骤，还是指导企业深化生态文明理念、加强生态环境保护的有效手段。在建设项目生态环境影响评价的过程中充斥着多方利益主体，牵涉公共利益与个别利益、长远利益与短期利益的纠葛[13]。

2. 排放行为获得合法许可。此条件亦是关键条件，是指污染物排放行为本身是获得合法许可的。我国的污染物排放许可制度是利用内化于环境法规范中的各种标准制度，要求控排企业履行环境保护义务、承担环境法律责任的一种形式[14]。根据目前有关该制度的法律规定，污染物排放许可是控排企业进行污染物排放的前提条件，未取得相关许可不得排放污染物，而若实施了排放行为则要承担相应的行政责任，与此同时，在生态环境侵权诉讼中，“未取得相关许可”既会成为原告起诉的关键理由之一，也会成为法官在裁量侵权者责任的重要考量因素之一。

在合规抗辩中，有部分侵权者认为只要建设项目生态环境影响评价结果合格，就足以证明不会产生环境污染和生态破坏行为。笔者对此并不赞同，与规划生态环境影响评价类似，建设项目生态环境影响评价也是一种对评价对象“静态合法”的证明，并无法绝对割裂建设项目本身与后续环境污染、生态破坏乃至他人权益受损之间的因果关系，故生态环境影响评价对生态环境侵权责任的法律效力并不会影响责任成立，而主要在责任承担阶段发挥效力，实现生态环境侵权责任的减免。

五、结语

在公私交融的生态环境法治建设思路中，生态环境影响评价的规范效力拓展至私法领域，并且将会逐渐深化。详言之，规划和建设项目两种生态环境影响评价类型在实行过程中对企业开发建设、经营运作等产生的影响，会进一步辐射到私法领域，对私人的身体健康、日常生活等产生影响。

结合司法实践案例、生态环境影响评价制度改革趋势以及学术界的研究讨论热点，关于未来生态环境影响评价制度革新方向主要有三种：一是引入生态环境影响评价告知承诺制度；二是整合或取消生态环境影响评价审批制度；三是生态环境影响评价效力扩张化。这三种革新方向，已经在一些地區试点，并在全国各地持续推进，更是未来生态环境影响评价制度的发展模态、存在样态。这些制度的改革既是对当前生态环境保护现实需求的回应、对生态环境保护法治建设的助力，更是生态环境影响评价制度本身的革新与进步。尤其要注重生态环境影响评价在侵权法领域的效力体现，循序渐进地进行制度革新，尽可能减小在生态环境影响评价制度改革中，因整体制度革新变动，以及针对环评类型的特别制度革新等，对企业的经营运作、地区的生态环境等产生影响。

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