发达国家私人投资的领域特征及启示

郭万福

市场配置资源有其自身的缺陷，市场在公共产品、外部性与垄断等方面会存在失灵，市场还存在周期性的总供求失衡等问题，需要政府必要的干预。政府对市场的干预除了运用财政、货币等政策维护经济稳定运行外，还通过投资活动直接配置资源，解决市场在提供公共产品和准公共产品上的失灵问题。政府既可以运用财政资金投资或通过政府投资提供公共产品和准公共产品，也可以通过国有企业投资来提供公共产品和准公共产品，还可以构建相应的投融资机制，由私人资本提供公共产品和准公共产品。发达国家强调市场配置资源的作用，尽可能少干预市场，以政府作为投资主体的政府投资很少。国有企业作为政府职能的延伸，通过投资活动承担一部分提供公共产品和准公共产品的职能。发达国家由政府作为投资主体的政府投资和由国企作为投资主体的国企投资，目的在于弥补私人投资在提供公共产品和准公共产品上存在的市场失灵，集中于没有或少有财务收益、投资风险大的公共领域，在全部投资中所占比重很小。发达国家的绝大部分投资均由私人资本完成。

本文将对照分析比较典型的三类市场经济模式国家——美国、德国、日本的国有投资（包括政府投资和国企投资）与私人投资，主要分析这三个发达市场经济国家国有投资与私人投资的领域分布和主要特征，国有投资与私人投资的领域分布相当程度上代表了各自所承担的投资职能。通过分析国有投资与私人投资的领域分布、主要特征和职能分工，可以发现这些发达市场经济国家如何处理国有投资与私人投资的关系，从而为发展我国民间投资特别是解决长期困扰我国民间投资发展的公平准入、平等竞争等问题提供经验借鉴。

一、国有投资与私人投资的领域分布

（一）美国国有投资与私人投资领域

美国是一个联邦制国家，其国有投资（政府投资和国企投资）通过联邦政府与州及其地方政府共同完成。联邦国有投资在整个国有投资中所占比重较小，而州及其管辖的国有投资所占比重较大，是高速公路、教育、医疗体系等公共产品及准公共产品的主要提供者。从国有投资中的主要部分即政府投资的统计数据看，2005年美国的联邦政府投资仅占其全部政府投资的24%，州及其地方政府的投资比例达到76%，而且近年来联邦政府的投资比例还呈现一定的下降趋势。美国联邦政府主要投向环境保护、国防军工等领域，同时也重视对资金需求量大、项目风险高的技术研发等领域进行投资。据资料显示，20世纪50年代至70年代期间，美国联邦政府提供了其全国技术研发所需资金投入的一半以上，而这种趋势在20世纪70年代以后随着美国产业发展有所下降，但直到现在，美国联邦政府仍贡献了美国技术研发所需的30%左右的投资。此外，在对国民经济发展具有长远作用但财务收益较差的基础科学研究领域，私人资本缺乏投资动力，联邦政府发挥弥补市场失灵的作用，其是这一领域的主要投入者，自20世纪70年代以来联邦政府一直保持在这一领域60%以上的投入份额。

美国政府十分注重具有正外部性的教育事业的投资，美国教育管理模式采取的是联邦政府、州及地方政府三级管理体制，三级政府分别具有各自的权限与职责，其中的中小学教育作为地方政府自治的一部分完全归地方负责。教育事业的资金投入主要依赖于其三级政府的税收，随着美国教育事业财政拨款集中化趋势的发展，州与地方政府教育事业投资的职责越来越大。近年来，教育事业投资占州与地方政府整个财政的支出比重超过了三分之一，而联邦政府在教育支出的份额相对较小，其教育事业投资占全国教育投资的比重基本上低于10%。

政府和国企投资领域以外的范围就是私人投资领域。不难发现，美国私人投资领域主要分布于除高速公路、医疗、教育、基础科研、环保、军工等显著具有公共产品及准公共产品属性以外的领域，也就是竞争性产品领域。出于效率和引入竞争等方面的考虑，长期以来，美国私人投资还以多种形式进入公共产品和准公共产品领域，例如，教育医疗领域就有大量的私人投资，即使在公共属性非常明显的国防军工、基础科研等领域，也有大量的私人资本投资，而且效率往往较高。

（二）德国国有投资与私人投资领域

大体上与美国相似，德国国有投资（政府投资和国企投资）的范围集中在国防军工、科教文卫事业以及基础设施等领域。德国的财政资金主要投向公共基础设施领域，这些公共基础设施主要为：公共道路网络、港口建设、铁路与机场、城市供水供电系统、城市垃圾处理、城市医疗卫生事业等。此类公共基礎设施项目虽也向私人资本开放，但由于需要投入大量的资金，仍主要依靠政府或国有企业投资。此类投资项目还有一个明显的特点，那就是建筑物等实物资产的投资占比较大，大概占总投资的50%，这些实物资产投资资金的主要来源为德国的市镇级政府。此外，德国政府还注重以补贴方式提供一定的公共产品和准公共产品，例如对其农业领域、能源领域以及居民社区领域等。

与美国的情形相似，德国的私人投资领域分布于所有竞争性领域。此外，即使是公共产品和准公共产品属性明显的军工、科教文卫、各类公共基础设施领域，也有大量的私人投资。

（三）日本国有投资与私人投资领域

日本的国有投资（政府投资和国企投资）对其从传统经济体制转向现代市场经济体制，以及二战后国民经济的恢复和高速增长，都起到了举足轻重的作用。日本经济经历了经济体制转变以及战后经济恢复两个阶段，日本的国有投资在相应的阶段呈现出各自的特点。具体来说，在日本从传统经济体制转向现代市场经济体制的过程中，其国有投资主要强调培育本国的私人经济发展；在战后经济恢复和赶超阶段，其国有投资主要侧重于为本国私人资本的发展提供公共基础设施等公共产品，以及运用政府资本引导本国产业的转型升级。近年来，日本政府投资针对本国经济发展不平衡的现实情况，又开始转向推进区域公共基础设施的均等化以及落后地区的开发方面。

总体上讲，日本私人投资领域与美国、德国私人投资领域相似，分布于竞争性领域。但是，日本经济超越过程中政府发挥了重要作用，表现在国有投资与私人投资领域与职能上，日本的国有投资领域更广，在公共产品和准公共产品领域，日本私人投资的范围相比美国、德国要稍窄一些。尽管如此，日本也十分重视并充分发挥私人资本在部分公共领域和准公共领域的效率优势和专业优势。

二、私人投资领域的主要特征

（一）广泛参与公共领域和准公共领域

由于市场机制在公共产品方面存在失灵问题，以及私人资本在需要大量资本以及收益周期长的准公共产品方面也存在一定的局限。三国国有投资都集中在为居民生活、企业生产经营提供必备的公共产品和准公共产品。相应地，私人投资则集中在竞争性产品领域。同时，为了维护自由竞争的市场经济体制，以及发挥私人资本在效率和专业等方面的优势，三国的私人投资也广泛分布于公共产品和准公共产品领域。美国主张自由市场经济，更注重发挥私人投资的作用，减少政府的干预，在一些传统意义上明显属于公共产品的领域如国防军工、公共安全、基础科研等领域，都分布有大量私人投资，并且效率较高，竞争力较强。德国与日本也在公共领域和准公共领域吸引私人投资参与，但私人投资在公共领域的分布和所发挥的作用要明显小于美国。

（二）在战略性产业领域发挥重要作用

经济发展中的战略性新兴产业以及对本国经济发展较落后区域的战略开发等，政府除了自身注重投入资金扶持外，都重视发挥私人投资的独特作用。或是前期由政府投资，可以商业化后政府转交给私人投资者。例如在互联网、航空航天等战略性产业领域，前期主要由政府或是军方投入进行研发，一旦可以市场化运营，则主要由私人资本投入，或是从一开始就以贴息、关税等手段鼓励私人投资进入。日本作为政府主导型经济发展的代表，在汽车、造船、石化、电子、相机等支柱产业培育发展时期，私人投资在政府财政、金融等政策支持下快速增长，很快发展出一批支柱产业集团，对支柱产业的快速成长和经济的快速崛起发挥了重要作用。

（三）投资分布受体制模式和发展历程影响

美国实行的是充分自由的市场经济，注重发挥其私人资本的作用，私人投资几乎遍布所有的投资领域，政府投资和国企投资在整个社会投资中的比重较低。而且，由于美国早已完成了全国范围内诸如公共道路交通等基础设施的建设，私人投资在国防军工、教育医疗、基础研究等公共属性明显的领域以及基础性科学研究等领域分布广泛，竞争力强。德国实行社会市场经济模式，政府注重维护本国市场经济的公共秩序，宏观经济政策以适应性调整为主，主动性调控较少，政府投资和国企投资以最小限度影响社会投资和弥补市场失灵为目标，私人投资也很发达，私企竞争力较强。日本则根据其经济转轨、战后经济恢复以及经济结构转型升级的需要，分别采取不同程度的干预政策和干预策略，私人投资受政府政策的影响较大。

三、發达国家私人投资对我国的启示

十八届三中全会提出我国要建立使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的社会主义市场经济，这对我国民间投资提出了更高要求。当前我国民间投资的发展水平与建立完善社会主义市场经济体制、与高质量发展的要求还有不小差距。与发达国家相比，我国民间投资的领域依然太窄，即使是竞争性领域也还存在着显性和隐性的进入限制。在公共产品和准公共产品领域，私人投资进入过少，这既加大了各级政府投资的负担，影响了公共服务效率，也抑制了民间投资活力。借鉴美国、德国、日本的经验，根据我国国情，进一步拓宽民间投资领域十分必要。

（一）继续向民间投资开放公共领域和准公共领域

城市通讯、道路交通、医疗体系以及环境保护等公共产品和准公共产品，是全体居民以及企业生活与生产的必备条件，是经济社会发展的基础。虽然我国基础设施领域经过多年的持续投资已经得到了大幅改善，但与美国、德国以及日本等发达国家相比仍有不小的差距，而且，我国基础设施存在严重的区域发展不平衡问题。面对如此大的公共基础设施的差距，按照以往的做法，完全依靠政府和国企投资，既面临投融资能力不足问题，还会带来投资效率较低问题。民间投资长期局限在有限的竞争性领域，在地方特别是基层政府管治能力不足的现实情况下，极易导致低效重复投资。所以，借鉴发达国家鼓励私人投资的经验，鼓励更多民间投资进入公共产品和准公共产品领域，既可以解决政府和国企投资能力有限难题，也能够缓解长期存在的公共产品特别是优质公共产品的供需矛盾。

（二）继续鼓励民间投资加大高新技术领域投资

当前我国经济总量虽已稳居世界第二，产业体系完整，但多数产业处于世界产业价值链分工中的中低端位置，产品质量普遍有待提高，品牌竞争力较弱。贸易摩擦显现的核心技术短板使我国部分产业的国际竞争面临较大困难。关键核心技术的研发需要投入大量的资金，投资周期长，投资风险大，主要由政府或国企投资来解决关键核心技术的困境既不现实，也无必要。从美国以及日本等发达国家的成功经验看，充分发挥私人资本在战略性、基础性研发领域的作用，投资效率高，市场竞争力强。在加大政府和国企在基础性科研领域的投入的同时，要通过体制机制变革，完善平等竞争、优胜劣汰的市场竞争机制，同时用好财政、金融、产业、投资等方面的政策，引导民间资本投向关键核心技术领域，通过持续的研发投入，逐步摆脱关键核心技术能力不足困境，推动经济高质量发展。

（作者单位：国家发展改革委市场所）