基于目标管理的地方高校财务预算绩效评价研究

江雪

（许昌学院 河南许昌 461000）

一、引言

2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容”。2019年，教育部发布了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系”的工作目标。

当前我国高等教育呈现出两大发展趋势：一方面，高等院校数量和招生数量日益增长，教学质量水平逐渐提升。调查显示，截至2022年5月，我国有3 013所高等院校，各种形式的高等教育在学总规模4 200万人，在校生3 285.29万人，2022 年全国普通本专科共招生967.45 万人，研究生招生110.66万人。另一方面，教育规模的扩张与有限的资金分配之间存在矛盾。教育规模的扩张在一定程度上满足了社会发展对于高等教育的需求，但是高校预算管理的状况同预算资源的利用效率之间的矛盾依然存在。国家为了合理重置高等院校的教育资源，以推进各个高校科学地优化资金等资源配置，着重构建了预算管理体系。但是由于管理体系的不协调等因素的影响，教育经费等资源的供给十分紧张，利用率相对较低。对地方高校而言，在国家投入的办学经费有限的条件下，高校办学资金的获取渠道较少，所以预算的效益性很难得到大幅提高。因此，必须将资源利用的效益性考虑到地方高校的预算绩效评价研究中，优化和构建科学的教育资金预算绩效评价体系。

二、地方高校预算管理的特点及存在的问题

（一）地方高校预算管理的特点。地方高校归属于各省市，是我国高校的主体。在性质上，地方高校属于事业单位，是非营利性社会组织，主要服务于社会大众。在功能上，地方高校负责提供社会教育类公共服务的准公共产品，因此，地方高校收入的主要来源是政府拨款。这也决定了高校提供教育类等准公共产品所消耗的资金资源、提供补偿消费的拨款、成本支出等，按照法定程序需全部纳入预算管理并自觉接受监督。所以地方高校的财务预算绩效在公共预算中占据着相当重要的位置，是高校财务管理的核心内容。地方高校预算管理有如下特点：（1）地方高校获取办学资金的途径逐步多元化。即地方高校教育资金的来源渠道从比较单纯、灵活性较低的政府拨款逐渐向以政府拨款为主、多渠道筹集资金的方向转型。（2）自主使用高校资金的权限受到约束。地方高校收取的学费全部上缴到财政专户，办学支出直接从国库集中支付，在一定程度上限制了高校自主办学的权限，所以在预算编制时，应将精准性优先放在核心位置。（3）重视投入成本和投入资金所取得的效益。在地方高校办学制度日趋合理、科学的背景下，地方高校办学的收益性日益受到重视。

（二）地方高校预算管理存在的问题。

1.预算编制没有充分考虑并结合高校发展目标。有些地方高校预算编制缺乏规范性，预算目标与高校整体事业发展目标相脱离，导致资金无法安排在重点发展领域并被高效使用。高校在制定预算时，通常采用增量预算法，没有考虑高校现有的业务活动是否必要、合理。在这种情况下，单位在预算期间业务活动的改变可能会导致预算不准确，无法有效监测支出，对预算目标达成率和预算执行情况造成重大影响。

2.预算绩效执行过程缺乏监督。有些地方高校预算绩效执行过程缺乏全过程管理，未贯穿事前管理、事中监督和事后评价的全面预算绩效管理理念。绩效评价考核轻过程，在预算执行中不够重视执行效率，未定期收集绩效评价结果进行汇总分析并及时调整，造成地方高校预算管理不能落实到具体执行过程中，同时对收支以及资金使用情况监管不严，导致评价结果不能真实反映资金的使用效果，也就无法真正运用到下一个年度的预算编制工作中。

3.预算绩效考核缺乏全面性。有些地方高校绩效评价的广度不够，未完全覆盖所有的收支项目，也缺乏对专项经费以外的其他支出进行绩效评价，即绩效评价对支出的覆盖面较窄。对专项经费的绩效评价报告分析的深度不够，对存在的具体问题没有进行针对性的分析，对绩效目标的实现程度及资金利用率的了解程度不够，不能及时有效地解决预算管理中潜在的问题。

4.评价结果的循环应用缺乏效益性。有些地方高校对预算绩效评价的结果管理不够重视，更没有将评价结果具体地应用于业务处理之中。高校要求各个部门加大对预算编制及执行的考核评价力度，对于没有按时完成预算编制以及决算执行的部门，要求扣减其下一年度的预算，但在实际工作中，有些高校并没有将上一年度的绩效考核评价结果考虑在内，产出结果缺乏效益性，不能及时、有效地解决预算绩效管理中反映出的问题，不利于地方高校预算绩效管理的进一步完善。

三、基于目标管理理论的地方高校预算绩效评价体系构建

（一）目标管理理论。目标管理理论是由管理大师彼得·德鲁克根据目标设置理论提出的目标激励方案，该理论的关键点是目标达成率，即从目标计划的制定到最终的目标考核结果，考核单位只偏向管理目标，矫正目标偏差率，不过多干预实现计划目标的途径和方法，另外，目标成果也是人事考核和达成率的判断依据。

目标管理理论在高校预算绩效中的应用主要强调预算的执行效率，可在以下四个方面参考借鉴该理论：单位主要任务、确定预算主次目标、建立考核指标及规划时间进度，以便于充分有效地利用财政资金，同时提高财政资金的管理效率及构建开放式的目标管理环境等。

（二）地方高校预算绩效评价指标体系的构建流程。

图1 高校预算绩效评价体系流程图

1.高校目标与院系部门目标制定。首先，高校预算委员会应以高校的长期规划战略以及经济效益、社会效益为目标导向，制定与下达本年的预算绩效管理总体目标。其次，把总体管理目标进行层层分解，形成各个院系部门的具体化管理目标，由院系部门编制出本部门的预算目标。最后，统一汇总上报。

2.预算编制和预算审批。高校预算编制遵循“两上两下”的原则。在编制预算时，依据政策规定高校的预算编制项目需包含所有收支项目，各个院系部门负责编制支出预算，上报高校财务部门，财务部门进行汇总与审核，将额度下发到各个院系部门，院系部门再根据支出额度调整收支预算计划进行二次上报，财务部门最终将审批的预算支出正式下发到各个部门。

3.预算执行。将预算监督贯穿于预算执行过程中，严格监控，不允许超出设定的预算指标额度，同时在执行过程中还要不断完善和更新监控管理方法。

4.评价分析。各个部门通过对提前设定的相关指标的核算分析，对产出进行全方位评价，评价预算活动中的目标达成率，同时要按照活动进度实施监控，检测实际执行与设定目标的偏离状况，并积极调整，规划下一年的预算资源分配。

5.预算调整。在整个预算年度内，高校若遇到对预算产生影响的重大事件，则需要对先前的预算方案进行符合实际情况的规划调整，然后再进行审批等一系列程序。

6.绩效激励。根据绩效评价的结果构建科学的激励与约束工作制度。一方面，依据各个部门绩效水平的完成度来决定资源的分配，对各个院系部门的绩效工作进行考察评价，依据等级程度的不同，进行相应的调整分配。另一方面，实施薪资激励，将教职工的薪资与院系部门的绩效评价结果相结合，将个体目标、部门目标以及高校战略目标密切联结，促进预算绩效评价工作的开展。

（三）地方高校预算绩效评价指标的选择。2020年《高等教育资金绩效管理工作指引手册》着重强调高校要提高预算绩效管理水平，加强预算执行力度与预算公开监督控制管理。在设计契合高校的绩效指标框架时，首先以管理流程为指引，将最终的绩效考核评价与产出结果的运用作为关键点，将预算绩效管理整个流程分解为预算编制、预算执行、预算监督、预算效果四个层次，同时进一步细分各个预算管理层次的具体指标，从而构建多维度的指标体系框架。具体的评价指标如下：

1.预算编制。预算编制是整个预算管理流程的基础，预算编制是否合理直接影响着预算管理工作的起始状态。鉴于地方高校预算管理的现状，预算编制的评价内容主要包括以下三点：预算编制是否及时、内容是否全面、数据是否精准。通过评价，可以提前掌握高校预算绩效管理工作的整体编制情况，提前对未来的工作计划进行科学的预测和规划，并基于预测和规划对问题采取措施，实时监控，将偏差控制在合理的范围之内，进而保障预算绩效目标的实现。

2.预算执行。预算执行主要反映在预算执行期间所完成工作的进度情况与质量状况，评价的重点在于：预算执行的合法性、执行过程的资源分配是否合理及执行效率。要正确评价预算执行的合法性和执行效率，可以分析收入、支出项目的合法性，预算收入、支出的完成率等。若要反映预算执行时的人力、物力、财力等分配状况，可选取生师比、生均教育经费、师均科研经费、教育支出增长率等指标进行评价分析。

3.预算监督。预算的监督与监控贯穿于高校预算绩效管理工作的整个流程，在预算监督这一环节，要重点关注和了解高校是否建立了完整的管理体系、是否成立了专门的预算监控公众组织机构、是否对利益相关者进行信息公开。因此，可通过对高校预算的管理制度是否健全、管理组织是否有效，以及高校预算的信息公开是否全面等进行评价研究，从而对高校的预算监督进行分析，提高财务监控能力，及时控制预算管理工作中所产生的风险，以便及时发现问题，进而提出优化对策。

4.预算效果。预算效果是对预算绩效的整体评价分析，具体反映高校投入资金的运用效果，进而循环到预算管理工作中。在预算效果这一层次的分析评价中，主要对高校的社会服务、教育人才培养、目标达成率等方面进行评价分析。更细化的评价指标如下：在人才培养方面，包括学生对教学水平的满意度、毕业生合格率、继续深造率等；在科研成果方面，包括专利授权数量、科研数量、论文收录数等；在社会服务方面，包括应届生就业率、用人单位对毕业生的满意度、交流合作项目数量等。

X 大学是一所省属地方本科院校，首批地方本科高校转型发展试点单位，“十四五”期间，根据自身办学特色，结合发展规划确定了未来五年的战略目标。X高校的整体战略目标为构建结构合理的多层次办学格局、加强学科专业一体化建设、提高应用型人才培养质量、提升师资队伍的质量、加强科学研究、扩大对外开放、改善办学条件、厚植大学文化，具体的评价指标体系如表1所示。

表1 X地方高校预算绩效评价指标体系

四、地方高校预算绩效管理的优化建议

（一）建立完善的预算绩效评价及管理制度。地方高校顺利、成功实施预算绩效评价工作的关键在于完善预算绩效评价管理制度。地方高校应依据相关政策，并结合自身实际，及时更新预算绩效评价管理制度，补充修订高校预算管理办法，指导改进高校的绩效管理活动。高校在预算流程的各个环节都要建立细化的管理评价制度，同时应建立健全绩效问责制度，确保具体人员以及有关责任部门明确自身责任，提高开展预算绩效评价工作的效益性。

（二）预算管理要充分运用绩效理念。

一是加强事前评估和绩效目标管理。依据指向明确性、可行性、相应匹配性、可量化等要求来设置绩效目标，目标的设置要与高校的战略发展规划、预算支出用途及预期效果等相匹配。运用科学、合理的评估方法，对项目立项的必要性、资源投入的经济性、实施方案的可行性及项目预算的合理性进行客观、公正的评估，对专项资金以及列入预算的其他支出统筹进行绩效目标的设定，以达到在管理评价中设置全覆盖的绩效目标的效果。

二是采用更加科学化、规范化的编制方法与步骤。以财政拨款收入为主的高校，应积极响应国家的财政收支改革方案，同时结合自身的发展需求，积极探索滚动预算编制方法，推动高校预算编制方法的创新。

三是提高高校预算编制的完整性。在信息化系统里设置预算项目数据库，将历年的预决算、项目收支等详细信息输入信息系统。编制预算时要充分结合历年数据、高校业务发展状况、政策变化等情况，对资金项目进行合理预算，提高准确性。同时还要实施全口径预算，将全部资金收支列入到预算当中，不遗漏各项，综合反映高校资金的实际收支状况，为绩效评价提供基础性依据。

（三）加强预算绩效的监控。地方高校应加强预算绩效的监控力度，在预算执行过程中及时发现问题，并采取相应的解决措施，高质量地实现绩效目标。地方高校应对预算执行进度进行实时监督，加强绩效目标达成度考核，对预算执行效果进行定期检查，将预算执行的进度状况以及绩效目标的完成度统筹纳入到双层次的监督管理体系中。在重大项目中，关注绩效目标的完成度及投入产出结果的效益性，同时要编写执行进度检查报告，依据检查报告，重点关注预算执行进程与绩效目标是否存在巨大的偏差，若有，则需要及时反馈问题，找到相应的解决对策。此外，地方高校在预算绩效管理中应运用云计算、大数据等智能信息技术，加强高校各部门的联系沟通，简化预算绩效的评价管理工作，这样更有利于对执行进度进行实时监督。

（四）强化绩效评价结果反馈与应用。高校应重视预算绩效评价结果的反馈与运用，对下一年度的预算绩效提供指导性建议。地方高校应当从以下几方面对绩效评价结果的应用进行提升：

1.进行反馈和整顿。地方高校的绩效评价工作完成后，预算绩效管理部门应及时将评估结果和改进建议以书面形式报送反馈给各个院系责任部门，各个责任部门应当在规定期限内依据反馈建议采取整顿措施。

2.建立健全绩效问责机制。地方高校应当在评价结果的基础上，表扬绩效评价为优的部门，具体可以采取增加预算资金或加薪等方式；鼓励绩效评价结果为良好的部门，并要求对存在的问题及时整改，争取下年度达到优；对绩效评价结果为合格的部门，要减少预算资金额度；对绩效评价不合格的部门，可以扣减其预算资金，敦促部门及时整改。

3.与下年度的预算资金配置安排相挂钩。地方高校在编制下年度的预算时，不仅要充分依据本年度预算的完成度，还要结合具体业务发展情况，重新调整预算分配，完善绩效目标，将下一年度的预算资金重新进行合理配置，便于提高高校资金的利用率，不断完善并发展地方高校的预算绩效评价。