优化营商环境背景下“双随机、一公开”监管的标准化实践及思考

摘 要：“双随机、一公开”监管是优化营商环境、构建高水平社会主义市场经济体制的重要组成部分。近年来各地通过标准化试点、地方标准制定、标准实施等将标准化工作理念和方式融入到“双随机、一公开”监管中，成效显著。但随着工作的深入推进，分析已发布的地方标准发现，存在标准与文件边界不清、技术指标操作性不强、各地标准规定不统一等问题。本文建议在“双随机、一公开”监管领域，提炼迫在眉睫需要统一的技术要求，由小切入，深入实践，通过部门内部、部门之间、监管系统内外等各相关方深度合作，制定出规范、科学、适用的标准。

关键词：双随机，一公开，标准化，营商环境

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.11.015

0 引 言

“双随机、一公开”监管最早于2015年国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中提出，指监管部门依法随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，将抽查情况及查处结果及时向社会公开的一种监管模式。“双随机、一公开”监管是深化“放管服”改革，加快政府职能转变，构建高水平社会主义市场经济体制重要组成部分。它不仅改变了行政监管模式，减少了不同监管部门对企业的多头多层重复检查，确保监管部门正确使用权力，且又实现了监管企业“全覆盖”的目的[1]。随着工作的不断推进，各地逐渐形成“标准化”+“双随机、一公开”监管的创新工作理念和工作模式，这也成为构建完善柔性监管工作体系，减轻企业负担，优化营商环境的重要助力。

1 “双随机、一公开”监管标准化实践

1.1 以标准化试点统筹引领监管工作

在全国各级标准化试点中均能看到“双随机、一公開”监管工作的身影，如江苏省如皋市、合肥市包河区等，为全国“双随机、一公开”工作开展贡献了优秀案例。其中较为典型的是广东江门“双随机、一公开”行政监督管理标准化国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目，江门市在全国率先建立涵盖207项标准，包括14项通用标准和27个市场领域监管部门193个事项标准的“双随机、一公开”工作标准体系，该体系精准指引监管人员工作，形成市场监管透明共治工作格局，为各部门行政执法检查工作效率和质量提供了有力支撑[2]。

1.2 以标准制定促进监管工作规范化

2018年至今，在全国标准信息公共服务平台公开的“双随机、一公开”相关政府发布标准共35项，无国家、行业标准，均为地方标准，其中省、自治区地方标准9项（涵盖9省份），市地方标准26项（涵盖11市）。从年份来看，2018年至2021年标准数量逐年递增，2021年到达高峰，当年累计制定标准19项；从标准内容来看，约77%标准为“双随机、一公开”监管工作规范，约14%为抽查系统平台运行相关规范，余下的分别为术语、检查文书范本以及抽查比例确定标准（见图1），可见“双随机、一公开”领域的工作规范类标准需求最为旺盛。

1.3 以标准实施促监管工作有效落地

标准贵在应用，标准化的效益依赖于标准的实施。温州市探索“事项融合”“部门联合”“两级联动”联合监管的新路径，以执法监管“成本最低化、干扰最小化、效能最大化”为导向，深入推进联合“双随机、一公开”监管标准化创建，于2021年出台《联合“双随机、一公开”监管对象抽查比例的确定规则》地方标准，解决多头执法重复检查等问题。该市龙湾区市场监管局于2022年按标准规定方法对辖区内1.2万余家企业进行测算确定抽查比例，累计开展联合“双随机”监管任务212个，跨部门监管率达42.48%，检出问题率36.68%，有效减少执法次数超3700次，大大激发市场主体经营活力，推动全区市场主体实现稳增长。由于该项工作加强事中事后监管工作成效明显，获省政府通报督查激励，帮助该区争取到省级专项补助资金200万元。

2 “双随机、一公开”监管标准存在的问题

“双随机、一公开”监管领域有充分的标准化实践基础，但细究该领域地方标准仍有较多短板需要克服。

2.1 标准与文件边界不清

2017年修订的《中华人民共和国标准化法》首次明确将社会事业领域需要统一的技术要求列入标准制定的范围，而实际工作中，这一原则被不断泛化。在“双随机、一公开”监管领域，将部分法律、法规、规章或相关政策文件的条款，转换成标准格式的现象比较普遍。如一些省、市地方标准规定抽查工作按照“‘谁审批、谁监管，谁主管、谁监管‘进一次门、查多项事”原则进行，这些在《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）已有较明确表述，重复赘述使得标准与文件的边界感越来越模糊。社会事业领域政府发布的标准要真正落地落实，最有效的途径是推进地方性法规、规章、政策措施等与标准的有机融合，使标准成为法律法规的细化和延伸，而非简单的格式转换[3]。

2.2 指标的可操作性不强

对各项地方标准内容梳理发现，有抽查比例确定条款的标准23项，约占标准总量66%，其中有量化规定抽查比例的标准仅2项，即某自治区地方标准《“双随机、一公开”监管工作规范》和某市地方标准《联合“双随机、一公开”监管对象抽查比例的确定规则》，相较于后者前者也只规定“每年随机抽查检查对象总体比例原则上不低于3%”，其对每一领域具体抽样比例确定的实操意义不大。部分省、市下发的监管实施细则、事项清单等文件，也没有注明抽查比例确定的方法，仅凭主观臆断确定抽查数量的现象也较为常见，这使得基层公职人员、被调查对象等相关方，对抽查比例确定存有疑虑，也较难预判每年“双随机、一公开”监管抽查数量。

2.3 各地标准规定不统一

“双随机、一公开”监管领域标准大多是各地经验做法的总结，对于工作规范类标准，各省市之间指标要求存在差异也是情理之中，但一些普遍共性的术语、定义表述各不相同，是值得反思的。以各工作规范类标准的“双随机、一公开”定义为例，有标准将其定义为监管机制，也有定义为监管模式，还有标准定义为监管活动或监管行为等，不同的定义折射出不同的内涵、侧重点和内容。仅最核心的定义各地的理解存在这么大的分歧，可见涉及到“双随机、一公开”监管，尤其是联合“双随机、一公开”监管相关的标准内容，有待协调、统一的事项必定更多。

3 “双随机、一公开”监管标准研制建议

通过制定“双随机、一公开”监管领域行业标准，逐步打破各地各自为阵的局面，是加快构建全国统一大市场新发展格局的必然要求，尤其对推进市场监管公平统一，全面提升市场监管能力具有较强的现实意义。

3.1 小精专，确定标准研制范围

“双随机、一公开”监管行业标准，应提炼迫在眉睫需要统一的技术要求，切入点宜小，利于协商一致，同時要深入细化，注重实操。如可制定“双随机、一公开”监管对象分层随机抽样比例确定相关标准。一是合理确定“双随机、一公开”监管的抽查比例，既能最大限度减少不同随机抽查之间的相互干扰，保证随机抽查的客观、公正，又能确保将有限的监管力量用到刀刃上，实现对违法者“利剑高悬”、对守法者“无事不扰”；二是分层抽样是一种很重要的抽样技术，尤其适用于区域跨度大的如全球性、全国性的抽样，尤其像联合“双随机、一公开”监管，更适合以标准的形式统筹协调部门内部、部门之间、监管系统内外等各相关方的意见；三是将标准适用的范围限定在分层随机抽样，可剔除部分涉及安全、质量、公共利益等重点事项，抽样范围或数量由行政监管需要直接确定的情况。

3.2 深融合，打牢理论实践基础

“双随机、一公开”监管对象分层随机抽样比例确定相关标准的制定，涉及到行政监管、抽样统计、标准化、数字化等各个领域的知识综合运用，标准制定过程中势必需要各行政主管部门、科研机构、高校、企业等相关领域的专家、工作人员等深入合作。如分层随机抽样中的分层方式、样本量确定方法、极端值处理等技术要求的确定要进行充分的验证，以保证其适用性；在此基础上，还要选取具有代表性的省份、地市进行充分的数据试算，以保证标准的科学性和可行性；同时还可分阶段梳理标准研制成果，必要时通过课题、论文等形式开展更为全面的理论研究做好技术支撑。

3.3 多联动，强化各项工作保障

正所谓兵马未动，粮草先行，“双随机、一公开”监管量大面广，涉及各个市场监管领域有关部门，仅浙江省2023年度省级部门联合随机抽查就涉及到30余个省级有关单位，行业标准的制定必定要优化顶层设计，协调好相关市场监管领域有关部门的思想认识，做好经费保障。2018年，国务院明确由市场监管总局牵头负责推进跨部门联合和“互联网+监管”，做到“一次检查、全面体检”，同时该标准也符合市场监管总局印发的《市场监管行业标准管理工作方案》规定的市场监管行业标准管理范围，即“市场监管综合执法行政业务相关标准”，根据文件规定“国家市场监督管理总局信息中心承担市场监管行业标准的组织协调工作”。因此相关领域的行业标准制定可由市场监管总局牵头，确定标准起草组，统筹推进标准研制工作，以保证标准的有效、高效推进。

4 结 语

在优化营商环境大背景下，开展包容审慎的“双随机、一公开”监管，借助标准化手段促“事前提醒提示、事中无事不扰、事后免罚轻罚”柔性监管工作体系公平、公正，要避免“为了标准而标准化”现象，这样不仅浪费人财物资源，也会使标准成为无用的摆设。同时要把握好标准的时效性，标准的制定既要着眼于当前监管工作的需要，也要在内容上富有一定的弹性，通过标准实施效果评价、复审等工作保持标准的科学性、规范性、适用性。

参考文献

国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见[EB/OL].（2019-02-15）[2022-3-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/15/content_5365945.htm.

姚昌盛，陈可为，李亚“. 双随机、一公开”行政监督管理标准体系构建及成效研究——基于江门市“双随机、一公开”社会管理与公共服务标准化试点实践[J].中国标准化，2022（12）上：46-52.

陈冰慧.共同富裕背景下市级地方标准现状和发展探讨[J].中国标准化，2022（8）上：146-149.

作者简介

陈冰慧，硕士研究生，工程师，研究方向为社会事业标准化研究。

（责任编辑：张佩玉）