中欧包装及包装废弃物管理法律、政策与标准探讨

丁爽 高彦鑫 高东峰

摘 要：近年来，随着人们消费水平的不断提升，包装消费量和包装废弃物不断增加，由此带来了诸如自然资源消耗、环境污染、温室气体排放等一系列环境与生态问题。本文以欧盟最新发布的包装及包装废弃物条例提案为切入点，梳理分析了中欧包装及包装废弃物管理法律、政策与标准的研究进展，以期为未来我国制定包装及包装废弃物管理政策與标准提供参考。

关键词：包装，包装废弃物，法律，政策，标准

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.11.009

0 引 言

包装是指为在流通过程中保护产品，方便储运，促进销售，按一定的技术方法所用的容器、材料和辅助物等的总体名称[1]。包装作为商品流通及消费过程中最常见的要素，具有保护产品、标明产品信息、减少环境影响等多种功能，为人们提供了极大的便利。然而，随着人们消费水平的提升，包装消费量以及包装废弃物产生量不断增加，由此带来了自然资源大量消耗、环境污染、温室气体排放增加等环境问题。据估算，在欧盟地区，包装消费消耗了约占40%的塑料和50%的纸类的初次原材料，同时产生了约36%的城市固体废弃物[2]。在我国，仅快递业每年产生的纸质废弃物超过900万吨、塑料废弃物约180万吨，并呈快速增长趋势[3]。

目前中欧均已意识到包装废弃物会对环境产生不利影响，包装废弃物的治理迫在眉睫。近些年，中欧以绿色低碳循环发展为理念，针对包装及包装废弃物出台了若干新政与标准，为妥善处理包装废弃物问题、促进包装工业健康可持续发展指明了方向。2022年11月底，欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提出包装及包装废弃物条例提案，拟将原有的欧盟包装及包装废弃物指令升级为更高层级的条例[2]。我国也适时出台了限制过度包装[4]、快递包装绿色转型[5]等相关政策与标准。中欧是非常重要的贸易伙伴，包装作为商品贸易的重要组成，对于便利两国贸易往来和共同促进全球可持续发展起到十分重要的作用。本文以欧盟的包装及包装废弃物条例提案出台为契机，探讨了中欧包装废弃物管理法律、政策与标准的研究进展，以期为我国未来制定包装及包装废弃物管理的相关政策与标准提供参考。

1 中欧包装及包装废弃物管理法律政策研究进展

1.1 欧盟法律政策现状分析

1994年，欧盟颁布了欧盟包装及包装废弃物指令（94/62/EC），它是欧盟环境法体系的重要内容。1994至2018年，该指令经历了7次修订。2022年11月底，欧盟包装及包装废弃物条例提案公布，如果该提案得到批准，意味着原有欧盟的包装及包装废弃物指令（Directive）将升级为具有普遍适用性、全面约束力以及直接适用性的条例（Regulation）。相比指令，条例对于所有欧盟成员国及对象（包括法人和自然人）具有完全法律效力，应用时无需借助欧盟成员国的国内立法或行政措施中转，直接对欧盟成员国自然人和法人产生法律效力。

新条例提案主体文件共包含了四分部：解释性备忘录、解释条约（141条）、执行条约（12章65个条款）以及法律财务声明，同时附带13个附件及影响评估报告[2]。新条例提案旨在实现三个主要目标：一是防止包装废物的产生。减少包装废物的数量，到2040年，与2018年相比，每个成员国产生的人均包装废弃物减少15%；限制不必要的包装；推广可重复使用和可再填充的包装。二是促进规模化回收（“闭环”）。到2030年，欧盟市场上的所有包装以经济可行的方式回收。三是减少对初级自然资源的需求，为再生原料创造一个运转良好的市场。通过强制性再生比例目标增加包装中再生塑料的使用。新条例提案在理念层面与指令一脉相承，同时也提出了若干新措施与目标。全生命周期和垃圾层级管理制度始终贯穿于指令制修订以及新条例提案中。新条例提案中首次提出了包装垃圾减量化的目标，包装最小化的要求，重复使用和再灌装的目标，再生材料占比的目标等措施[6]。

1.2 我国法律政策现状分析

我国包装及包装废弃物管理的法律政策体系一般按照“法律—法规—政策”层次逐级展开。在法律层面，目前我国尚无专门包装及包装废弃物管理的法律，相关条款或内容分散于其他专项法律中，如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》。在法规层面，国务院针对包装装潢印刷品和快递包装等制定《印刷业管理条例》《快递暂行条例》等行政法规。农业农村部联合生态环境部发布《农药包装废弃物回收处理管理办法》。交通运输部发布《邮件快件包装管理办法》。在政策层面，国务院在限制过度包装和快递包装方面发力，出台《国务院办公厅关于进一步加强商品过度包装治理的通知》[4]和《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于加快推进快递包装绿色转型意见的通知》[5]。国务院各部门也按照国务院政策文件要求，结合自身业务领域出台政策意见。如国家发展改革委牵头在推广可循环快递包装、包装材料减塑限塑等方面出台《国家发展改革委办公厅 商务部办公厅 国家邮政局办公室关于组织开展可循环快递包装规模化应用试点的通知》[7]、《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》[8]等。工信部牵头针对包装工业绿色转型出台《工业和信息化部 商务部关于加快我国包装产业转型发展的指导意见》等[9]。国家邮政局牵头从推进快递绿色包装角度出台《国家邮政局等十部门关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》等[10]。市场监管总局牵头从标准化角度发布《关于加强快递绿色包装标准化工作的指导意见》[3]《快递包装绿色产品认证目录（第一批）》以及《快递包装绿色产品认证规则》等[11]。商务部从电子商务角度出台了《商务部办公厅关于推动电子商务企业绿色发展工作的通知》[12]。交通运输部牵头从物流角度出台了《关于做好标准化物流周转箱推广应用有关工作的通知》等[13]。

2 支撑中欧包装及包装废弃物管理的标准研究进展

2.1 支撑欧盟包装及包装废弃物指令的协调标准

欧盟协调标准是应欧盟委员会向欧洲标准组织（如CEN、CENELEC或ETSI）提出的需求而制定的欧洲标准。制造商、其他经济运营商或合格评定机构可使用欧盟协调标准来证明产品、服务或工艺符合相关的欧盟指令或条例等基本要求。为支撑欧盟包装及包装废弃物指令（94/62/EC），欧盟颁布了一系列协调标准（见表1）。如果包装产品符合了协调标准的要求，即认为符合了包装及包装废弃物指令的基本要求，其合格评定采用生产方合格声明的方式。未来，如果欧盟包装及包装废弃物指令升级为更高层级的条例，仍然需要依托欧盟包装及包装废弃物相关协调标准支撑该条例的执行。

欧盟的包装及包装废弃物指令（或条例）和相关协调标准之间的关系如图1所示。欧盟包装及包装废弃物协调标准是以包装及包装废弃物指令为理据和技术依据，技术要点可归纳为四个方面：保障环境与生命安全的安全性；合理利用资源、降低能源消耗的经济性；满足包装功能和消费者需求的适用性以及废弃物的处理与再利用性[14]。

2.2 支撑我国包装及包装废弃物管理政策的国家标准

截至2022年3月，支撑我国包装及包装废弃物管理相关国家标准（现行）以及国家标准计划情况见表2。从国家标准（现行）数量看，支撑我国包装及包装废弃物管理相关国家标准（现行）共计21项，其中强制性国家标准3项，推荐性国家标准18项，占比分别为14.3%和85.7%。从归口单位看，全国包装标准化技术委员会（TC 49）归口的国家标准数量最多，为13项，占比为61.9%；其次为农业农村部和工业和信息化部，均为2项，占比均为9.5%；商务部以及其他技术委员会各归口1项，占比各为5.72%。从采用国际或国外标准情况看，非采标数量为14项，占比为66.7%；采标数量为7项，其中采用ISO国际标准数量为5项，采用欧盟标准数量为2项，占比分别为23.8%和9.5%。从国家标准计划看，支撑我国包装及包装废弃物管理相关国家标准计划还有12项，其中强制性国家标准计划数量为2项，推荐性国家标准计划数量为10项，占比分别为16.7%和83.3%；有关运输包装和快递包装的国际标准计划数量为6项，占比达到50%。

从标准类型看，我国包装及包装废弃物相关的强制性国家标准及计划数量较少，主要在农药包装、限制过度包装、包装重金属与特定物质限量等安全卫生方面，旨在筑牢标准底线。从标准分布与趋势情况看，我国包装及包装废弃物相關国家标准及计划主要分布在包装与环境、农业、电子商务物流、快递等领域，其中限制过度包装相关标准与我国出台的限制过度包装政策文件相配套，由新需求带来的包装废弃物（如快递包装废弃物）也已得到重视。从采用国际标准的情况看，我国包装与环境系列标准基本已经形成了与ISO 18600以及ISO 18616系列标准的接轨。

3 中欧包装及包装废弃物管理法律、政策与标准探讨

在法律政策框架层面，欧盟硬法包括条例、指令和决定三种形式；同时，还包括软法，如欧盟新一轮循环经济行动计划。我国的法律政策框架基本是按照“法律—法规—政策”逐级分解。

在法律体系层面，欧盟有专门针对包装及包装废弃物指令或更高层级的条例。我国尚未有包装及包装废弃物的专门法律，相关法条分散于其他专项法律中。

在政策实施层面，欧盟的包装及包装废弃物指令或条例不仅仅包括基本原则，更是细化给出具体达成目标和要求，还包括对前期政策实施效果给出评估报告，内容更为具体。我国包装及包装废弃物在法律上给出基本条款，由国务院或相关部门出台行政法规或更为具体的政策文件（包括相关意见、规划等）来给出具体目标、要求以及实施方案。

在政策内容引用标准层面，欧盟协调标准是基于欧盟相关条例或指令的需求制定的，在法律条款中明确说明需要符合哪些欧盟协调标准。我国法律中对于标准的引用相对比较宽泛，利用标准落地政策的可操作性不强。

4 结论和建议

基于中欧包装及包装废弃物管理法律、政策及标准进展分析，对我国相关政策制定实施以及标准制修订工作提出如下对策建议：一是强化我国法律政策与标准融合，推动法律政策高效实施。充分借鉴欧盟立法机构运用欧盟协调标准和欧盟法律的互补性实现标准与法律的融合方式，加强我国立法机构和我国标准化机构的深度合作，探索出我国法律间接引用国家标准的融合方式，有效借助标准手段促进我国包装及包装废弃物法律政策有效实施。二是加强与国际标准接轨，引领制定包装领域新兴废弃物国际标准。欧盟包装与包装废弃物管理相关协调标准制定较早，标准体系也较为完善。在全球环境立法和标准化发展趋同的形势下，中欧在包装及包装废弃物管理相关标准体系的构建上也趋于相同。我国在借鉴国际先进管理经验的基础上，需进一步完善包装及包装废弃物管理相关标准；同时，结合全球在电子商务、物流等方面的发展需求，加快输出我国的经验方案，通过制定相关国际标准引领包装及包装废弃物治理，更好支撑全球可持续发展。

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作者简介

丁爽，博士，助理研究员，研究方向为资源环境政策与标准化。

高彦鑫，通信作者，硕士，工程师，研究方向为循环经济与标准化。

（责任编辑：张佩玉）