四川绵阳农村养老服务发展现状及对策思考

杨敏 邓正 曹明松

2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，要求到2025年，我国基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善。绵阳是四川省经济体量第2位的城市，幅员面积2.02万平方公里，下属9个县（市、区）涵盖平原、丘陵、高山等地形，同时县域间经济悬殊，在养老服务发展上差距也较大，与四川各市（州）间地形、经济、养老服务供给的情况十分相似。因此，通过了解当前绵阳农村老龄人口养老现状和需求，农村养老服务体系发展情况，可以为绵阳乃至四川农村养老服务体系建设提供资料及参考。为充分掌握相关情况，课题组于2023年上半年开展专项调研，在分区域问卷调查1080名农村老龄人口收入水平、养老现状及需求的基础上，实地走访四川绵阳43家养老服务机构，及民政、卫健等主管部门。在调研基础上，分析绵阳农村养老服务体系的基本情况、存在的问题及困难，并为养老服务体系建设提出了政策建议。

一、绵阳农村老龄化及养老需求情况

（一）绵阳老龄化程度较高，老龄人口比例超过全国

2020年第七次全国人口普查结果显示，我国老龄化进程明显加快。全国60岁及以上人口占总人口的18.7%，四川省该占比为21.7%，绵阳市该占比为23.7%，其中全国65岁及以上人口占总人口的13.5%，四川省该占比为16.9%，绵阳市该占比为18.4%。与2010年第六次全国人口普查相比，绵阳市60岁及以上人口的比重上升6.3个百分点，其中65岁及以上人口的比重上升6.7个百分点。无论绵阳、四川还是全国，老年人占比均已超过联合国制定的“60岁及以上人口占总人口比重达到10%，或65岁及以上人口占总人口比重达到7%”的老龄化社会判断标准。并且数据显示，乡村的老龄化水平明显高于城镇。绵阳市部分传统农业县老年人比重更高，如梓潼县60岁及以上人口占27.5%，65岁及以上人口占21.5%。随着我国城市化进程不断推进，农村青壮人口向城镇市民转化，农村“空心化”日益严重，农村老龄化程度也在不断加深，农村养老已成为不可忽视的社会关注点。

（二）农村老龄人口在养老方式选择上以居家养老为主

“银发浪潮”追问老年人“老何所依”，养老问题牵动着每一个家庭。调研中发现，目前绵阳居民养老主要以居家养老方式为主，特别是农村老人，绝大多数为居家养老。问卷调查样本中10.5%居住在农村养老机构的老年人，一般为80岁以上高龄老人，或者身体状况较差，生活不能完全自理且无人照顾的老人，多属于“不得不”到养老院居住的情况。在养老方式的选择倾向上，家庭养老的传统养老观念仍占绝对主流。问卷调查显示，70.6%的老人倾向家庭养老，13.2%的老人倾向邻里照顾互助养老，另有3.0%的老人倾向养老服务点提供服务的居家养老，选择居家范畴养老的总占比达到86.8%。而仅有7.4%的老人倾向离家在敬老院、福利院等机构养老。通过询问了解，如此选择的主要原因：一是受农村养儿防老的传统观念影响。二是部分老人觉得居家养老更便利、自由。三是农村很多老龄人口并没有退休的概念，只要还能干得动，都还想干点农活补贴家用。四是养老机构的服务价格限制了很多农村老年人选择养老机构。

（三）农村老龄人口对养老服务的需求意识还未形成

问卷调查显示，绝大部分农村老龄人口在选择居家养老的同时，对于养老服务也缺乏相应的认识。在家居住的老人中，仅16.2%的老人接受过养老服务，32.3%的老人没有接受过但表示有需求会考虑。虽然农村人口老龄化程度深，但主要受观念影响和收入水平限制，当前农村老人接受养老服务特别是机构养老服务的需求并不高，51.5%的老人没有接受过养老服务，也表示不需要不考虑。表示愿意考虑或已经接受过养老服务的老人中，愿意支付的养老服务价格也很低，84.9%的老人仅愿意支付每月500元以下的服务费用，愿意支付500—1500元的占12.1%。即使老人愿意考虑养老服务，但较低的支付水平，在无政府补贴或配套情况下，也难以找到服务主体。如梓潼县由社区或村委会开办了56个日间照料中心，对老人开展日间饮食、简单医护服务，因享受政府补贴部分老人愿意接受服务，而民间投资兴办、费用完全自理的养老机构，往往收费较高，农村老人很少选择。

（四）老人对养老服务的诉求主要表现在医疗服务上

调研问卷显示，农村老龄人口对目前农村养老服务现状总体满意。其中，认为非常满意和比较满意的占79.0%，一般的占18.4%，不太满意的占2.6%。而在养老服务的不足或诉求方面，老人们最想得到，也最为担心的是医护养老服务，接受调查的老人普遍反映，收入虽然低，但满足吃穿等日常生活没问题，一旦生病住院就花费不起了。在选择比例上，55.3%的老人反映养老医疗条件不足，35.5%的老人反映政府对养老服务投入不足，29.0%的老人反映养老服务设施短缺落后。前述在家居住表示愿意考虑或已经接受过养老服务的老人最想得到的服务有：医疗护理81.8%，起居饮食及家政69.7%，文化娱乐休闲21.2%。

二、管理部门相关政策及当前取得的成效

近年来，绵阳市高度重视人口老龄化问题，大力发展养老事业，以探索建设区域性养老服务综合体为亮点，加快建设敬老院等养老机构，不断创新养老服务模式，积极构建养老与健康服务业体系，依托市场培育壮大养老产业，努力构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务格局，让老年人老有所养、老有所安。

（一）政策制度体系不断健全

坚持规划引领，统筹编制《绵阳市养老服务体系建设“十四五”规划》，市政府出台了《关于推进绵阳市养老服务发展的实施意见》《绵阳市配套社区办公服务与养老服务设施合用房规划建设和移交管理五条措施的通知》等政策文件。建立了80周岁以上老年人高龄津贴制度、民办养老机构运营补贴和老年人日间照料中心运营补贴制度、家庭适老化改造和政府购买居家养老服务等制度。在四川全省率先建立了农村留守老人安全巡访制度，建立了“一镇一专员、一村一专干”安全巡访队伍。

（二）养老阵地建设成效明显

2017年绵阳市成功争取省级农村养老服务体系建设试点，按照“示范先行，样板引领，先试后推”的工作思路，建成了区域性养老服务中心53个，养老服务站68个。如安州区秀水镇依托秀水敬老院进行改造，建成了以“区域性养老服务中心——村级服务站——社组服务点”为体系，符合农村老人需要的养老服务阵地。自实施养老服务体系建设以来，绵阳市共建成农村敬老院191家，农村日间照料中心681个，覆盖全市所有乡镇。

（三）养老服务资源逐渐汇集

常青藤、德善等规模化、连锁化的居家养老社会组织已在绵阳落地生根，全市养老服务类社会组织达100余家，经营业务范围包含“养老”的公司达200余家。坚持“政府引导、市场运作、社会参与”深化公办养老机构改革，已有88家公办养老机构实现公建民营。坚持“养中有医”“医中有养”推进医养互融共生，全市已建成医养结合机构33家。投向养老的资金、养老的企业等重要资源呈现逐年增加的态势。

（四）养老服务人才加快培养

与在绵高校、职校、医院合作加强师资力量、人才培养、技术合作，全市开设养老服务相关专业高校已达9所。近三年来，全市投入养老人才队伍建设资金500余万元，建成实训基地2个，举办养老护理员培训6期，实现一线养老服务人员培训全覆盖。绵阳市连续4年举办“孝亲敬老楷模”“优秀养老护理员”等评选活动，积极构建以专业养老护理员为骨干，社工、志愿者为补充的养老服务队伍。

三、绵阳农村养老服务存在的问题及困难

（一）养老床位利用率不高

全市75.1万农村老龄人口中，空巢老人达16.8万人、失能（伤残）老人8.7万人，农村养老需求尤其是机构专业照护需求其实非常大。绵阳市共有农村敬老院191家，床位约1.86万张，每千名农村老人仅拥有床位24.8张，比全市城乡平均水平少5.9张，低19.2%。从农村特困老人情况看，全市农村特困老人人均床位0.86张，床位供给相对不足，但调研发现，当前的农村养老床位实际利用率仅有39.3%，调研中发现，条件较好的农村养老院（敬老院）床位利用率也仅在六成左右，部分养老院的床位利用率尚不足三成。

（二）养老服务机构发展不平衡现象明显

一是城乡之间发展不平衡。由于养老机构布局没有充分考虑时间、空间要素，导致城区养老机构床位一床难求，偏远乡镇机构床位大量闲置。如走访的部分农村敬老院选址相对偏远、交通不畅，加之初期建设标准低、设计规划起点低等问题，造成了农村养老机构条件与城市养老机构差距明显。二是区域之间发展不平衡。由于全市农村养老机构没有统一的建设标准，老人分布、管理水平、硬件设施等方面存在差异化，故而有的深受好评，有的却遭遇质疑。如涪城区某敬老院吸引了29位社会老人入住，部分老人甚至来自于城镇，据老人王某反映，他认为敬老院硬件设施齐全，位于农村环境优美空气新鲜，护理服务人员尽心细致，入住老人素质较高，对敬老院给予了高度评价。而三台县某敬老院因硬件设施较差、护工较少等原因遭到部分入住老人的质疑和埋怨。

（三）老年人消费支付能力不足

问卷调查显示，居家养老的老人收入主要来自农业生产、子女赡养和社会保障转移。分别有55.9%和8.8%的居家老人通过家庭种养殖业、本地务工获得收入，55.8%有子女赡养收入，89.7%享受了养老金、低保等政策保障转移性收入。但收入水平总体偏低，其中月收入在500以下的占25.0%，500-1000元的占35.3%，1000-2000元的占27.9%，2000元以上的仅占11.8%。目前大宗农作物收成在很大程度仍然“靠天吃饭”，畜禽养殖价格波动大，老人从事传统种养殖业主要满足自食，收入偏低。由于担心老人被骗，或自身收入不高负担重，或家庭矛盾不尽孝道等原因，子女给付老人的赡养费，一般只满足老人基本生活所需，数额有限。此外，农村居民基本养老保障仍处于较低水平，领取人员主要为农村老龄人口的城乡居民基本养老保险，2022年绵阳人均水平仅为每月133元，农村老人养老更多的是依靠子女和积蓄，老人消费支付能力不足，受限于此，农村养老需求没有得到充分释放。

（四）养老机构运营存在一定困难

目前绵阳农村地区养老机构主要有公建公营、公建民营、民建民营三种建设及管理模式。调研显示，三种模式在运营中都存在一定困难。

公建公营模式存在的困难：一是敬老院管理服务人员配置不够合理。乡镇敬老院一般配置院长1名，护理人员1-2人，无医护人员，人员配置过少，且护理人员普遍存在专业水平低的问题。院长年龄普遍偏大，加上工资待遇较低，“得过且过”是管理服务人员的普遍心态，这在一定程度上影响了工作积极性，致使管理服务质量难以得到有效提升。二是普遍存在资金不足问题。公建公营敬老院经费主要来自于政府拨款，现有财政条件下很难实现较高标准，拨付费用绝大部分用于满足敬老院基本生活开支，抗风险能力较差。如2019年猪肉价格猛涨，部分敬老院在当时补助标准下出现入不敷出的情况，生活水平下降明显。此外因经费原因部分敬老院设施设备陈旧，且缺乏有效管护。

公建民营模式存在的困难：一是企业对公建敬老院投资意愿不强。一方面，公建农村敬老院一般较为偏远，且居住环境普遍较差，配套设施不够齐全，需要进一步投资进行环境提升；另一方面，投资者普遍认为公建农村敬老院中已入住的特困老人大多性格孤僻、不易管理，更担忧因此影响社会自费入住老人的生活质量，故投资意愿不强。二是政府面临较大的财政压力。现存公建敬老院基础设施均有所欠缺，要想吸引企业投资，政府必须先加大财政投入，而政府每年可用于该部分投入的资金十分有限。

民建民营模式存在的困难：一是投资者信心不足。虽然现在养老服务业正处于一个上升期，但受传统家庭养老模式影响，目前全市养老院床位占用率未达到50%，市场竞争压力仍然存在，加上养老服务前期投入高，投资回收周期长，大部分投资者不愿进入。二是投资养老产业的有实力的大型企业较少。随着经济的发展，科技养老、智慧养老、医养结合等新理念迅速蔓延，群众对养老机构服务品质要求更高，而有实力的投资企业较少，投资一般集中在大中型城市，有意愿到绵阳这种三线城市投资养老产业的极少。同时，受制于经济发展水平、老人消费能力等因素，企业主动投资开发农村老人所需养老产品的意愿就更低了。

四、政策建议

（一）加强农村养老服务机构规范化管理

一是完善农村养老服务机构建设和运营制度，明确养老机构向老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务活动的具体要求，从制度上提升农村养老服务机构的管理服务水平。二是加大对农村养老服务机构的监管力度，加强对政府拨付资金、机构运营资金、社会捐赠资金等使用的监督管理，及时清除养老机构存在的消防、餐饮、人员管理等安全风险问题。三是建立完善评价考核机制，定期对农村养老机构专业化服务和标准化管理进行评价考核，对农村敬老院管理服务人员进行目标测评考核，同时，加强对入住老人的满意度调查，有效提升农村养老服务机构的管理服务能力。

（二）加强农村养老服务人才队伍建设

一是建立健全养老服务培训体系和养老从业人员培训机制，通过多参观、强辅导、促交流等方式，大力培养农村养老服务机构管理型人才和技术型人才，提升养老服务管理水平。二是加大农村养老服务机构人才激励政策，通过评选优秀养老机构管理员、开展养老护理员大赛等活动促进养老服务人员提升职业水平。三是建设养老服务专家库，深化与在绵高校、职校和医院的合作，持续增加本地养老服务专业人才供给。四是适当提高农村养老机构服务人员的工资待遇，结合医护、餐饮、酒店服务等同类同级的社会服务人员工资水平确定报酬，保障养老机构的用人需要和养老服务质量。

（三）鼓励社会力量参与农村养老事业

一是从农村老人居家养老的诉求考虑，对居家养老、亲邻养老、老人抱团养老等模式给予指导和适当经济补贴，制定管理标准，拓宽社会力量和社会投资的农村自助互助式养老渠道，同时减轻政府保障压力。二是鼓励有实力的民营企业参与养老事业，吸引“医养结合+智慧养老”等创新型养老服务机构入驻乡村，提供优质养老服务。同时，促进民营医疗机构开发养老服务，提升养老服务的健康医疗和健康护理能力。三是建立完善志愿者服务制度，将养老服务列入年度志愿服务活动安排表且根据当地实际适当增加服务次数，积极推行老人互助机制和“爱心银行”慈善回馈机制等，利用各类媒介开展宣传，呼吁更多的群众参与到养老服务建设上来。