我国大都市电动自行车使用的问题与对策研究——以北京市为例

黄悦波

北京市作为超大城市、国际大都市，不仅在宏观层面要锚定“四个中心”建设，微观层面也要紧密结合“以人民为中心”的要求，持续推进城市管理精细化工作向纵深发展。当前，北京市民交通出行的主观需求与其使用交通工具的客观条件之间出现了新矛盾，导致电动自行车数量快速增长。然而数量的猛增、骑车习惯的不同，以及非机动车管理相关法律法规的滞后等因素叠加，导致电动自行车出行正诱发系列问题。如何持续推进北京市乃至我国大都市电动自行车的精细化管理，引起了社会各界的密切关注与认真思考。

一、北京市电动自行车发展的背景与现状

（一）电动自行车的概念与要求

《中华人民共和国道路交通安全法》规定，电动自行车“虽有动力装置驱动，但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准”。其中的“有关国家标准”是指2019年4月15日实施的《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）的规定，电动自行车是指以车载蓄电池作为辅助能源，具有脚踏骑行能力，能实现电助动或／和电驱动功能的两轮自行车。且此电动自行车应当符合下列要求：具有脚踏骑行能力；具有电驱动或／和电助动功能；电驱动行驶时，最高设计车速不超过25km／h，电助动行驶时，车速超过25km／h，电动机不得提供动力输出；装配完整的电动自行车的整车质量小于或等于55kg；蓄电池标称电压小于或等于48V；电动机额定连续输出功率小于或等于400W。该技术规范是在《电动自行车安全通用技术条件》QB标准和GB17761-1999《电动自行车通用技术条件》国家标准基础上，历经十年修改而成，相关标准为当前法律所认可。

（二）我国电动自行车发展简史

我国有记录并形成产业化的第一款电动自行车是1983年上海自行车二厂试制成功永久牌DX-130电动自行车。此车84年投入生产，至91年共生产了4.5万辆，其中有部分出口国外。以此为基础，1995年清华大学研制出采用轮毂电机的电动自行车。1999年我国电动自行车企业开始采用36V/10Ah免维护铅酸蓄电池和后轮驱动的轮毂电机，首次获得了市场的认可，电动自行车进入了快速发展的道路，相关部门也由此制定了第一版国家标准。2005年我国电动自行车产量突破1000万辆，2007年突破2000万辆。截至2013年10月，我国电动自行车保有量突破2亿辆；至2022年底，该量已达3.5亿辆。值得注意的是，与我国电动自行车产量突飞猛进的情形相比较，我国很多城市自2002年开始通过政策法令的方式禁止电动自行车上路行驶①。

（二）北京市电动自行车发展现状

在北京市电动自行车发展史上，2001年是一个特殊年份。据有关资料统计，2001年1月，北京市的电动自行车不到2万辆；6月已有5万多辆在北京的大街小巷穿行；12月，社会保有量约为6万辆，而当年销售量是3.6万辆。2002年，北京市有关部门做了抽样调查，有意购买电动自行车的市民达217.7万人，其中迫切需要购买的有62.3万人。2002年8月，北京市公安局规定，从2003年1月1日起禁止电动自行车上路。这引发了市民热议。2005年底，北京又开禁电动自行车，允许符合国家标准的电动自行车登记上牌。2016年4月，长安街等10条大街禁止电动自行车通行。由于期间未达国标标准的电动自行车数量猛增，2018年北京市规定，未达标的悬挂黄牌，并设置过渡期到2021年10月。据北京市交管局官网介绍，截至2023年9月，全市机动车总量为738.1万辆。

二、当前北京市使用电动自行车存在的问题

（一）落实城市发展目标有待加强

电动自行车的动力是电力，属于城市可持续发展“引擎”的清洁能源。2019年12月，北京市政府提出了“慢行优先，公交优先，绿色优先”的交通发展理念，首次将慢行优先放在了首位。慢行不独指步行，还包括低速非机动车。2022年5月，北京市政府印发的《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》明确北京市将推进交通运输绿色发展，鼓励绿色低碳出行，并力争“十四五”末中心城区绿色出行比例达到76.5%。不过，据有关部门统计，2020、2021、2022这三年《交通综合治理行动计划》确定的109条重点工作任务中，大部分是针对公交、轨道、道路方面，只有13条针对非机动车管理，占比仅为10.7%，且主要集中在慢行系统建设和共享单车管理方面，未将非机动车管理尤其是电动自行车管理充分纳入首都交通综合治理体系。这种情况实际上还延续到了《2023年北京市交通综合治理行动计划》相关规定中。

（二）相关法规的规范仍有欠缺

当前规范北京市电动自行车骑行的法规主要是2018年制定的《北京市非机动车管理条例》（以下简称“条例”）。它为当前北京市的非机动车道路交通安全管理提供了具体的法律依据，也为保障北京市道路交通有序、安全和维护公民、法人和非法人组织的合法权益作出了贡献。然而随着时代发展的日新月异，“条例”也凸显出一些新问题。一以“条例”第三章的“登记”部分为例，执法实践中已经发现用一个人的身份证可以登记多辆电动自行车的情况，导致车辆车主可能与骑车人分离。这为电动自行车管理带来风险和隐患。与之相对应的是，“条例”没有提及电动自行车车辆报废及其车牌报废，由此造成电动自行车无法闭环管理。二如骑车戴安全头盔问题。实践中摩托车、电动自行车、小汽车是导致交通事故死亡人数最多的车辆，这些死亡事故中，约80%为颅脑损伤致死，而正确佩戴安全头盔、规范使用安全带能够将交通事故死亡风险降低60%至70%。“条例”对电动自行车佩戴头盔的规定，只是“鼓励”，而非强制的“应该”，难以有效保护骑车人的生命。三如非机动车违法行为治理。在有关部门组织的检查中，有54.9%的代表检查发现，存在非机动车逆行、闯红灯、未按规定车道行驶等违反交通法规的情况。此时仅靠交警路面执法、提升市民道德修养是不够的，需要利用科技，采用非现场执法的方式，但具体操作起来又困难重重。

（三）交通违法诱发事故教训深刻

据有关部门统计，2018—2022年，北京市共查处非机动车交通违法行为291万起。与此同时，这三年北京市涉及非机动车一般程序交通事故5902起，占比约33.1%。近年来，电动自行车违反交通法规现象较为普遍，由此产生的交通事故数量日渐增多。据统计，截至2023年6月15日，北京市电动自行车事故同比上升三成，电动自行车亡人事故已占全市交通亡人事故的29%。一些骑车人随意逆行、闯红灯、未按规定车道行驶，甚至边骑车边接打电话或操作手机，这些违法行为容易诱发事故和惨剧，骑车人应当警醒。

（四）电池质量与充电易诱发火灾

当前电动自行车与火灾是一个绕不开的话题。据国务院安委会调查，2018年全国共发生电动自行车火灾3000余起，2021年上升到1.8万余起。据北京市消防救援总队统计，2023年5—6月，北京市全市发生电动自行车火灾32起，其中4起源于室内充电。引发火灾的主要原因有两个：一是源头上的电池质量问题。目前锂离子蓄电池、充电器等关键核心部件强制性国家标准还未制定，电池质量良莠不齐，且有自行改装现象。二是使用过程中的公共充电桩不足。据第三方调查报告显示，目前北京市有17.6%的人选择上楼入户充电，理由包括充电位置不够（47.3%）、充电服务费太贵（40.4%）、充电费太贵（32.9%）、充电不方便充满了不知道（19.9%）等。

三、北京市使用电动自行车问题的原因分析

（一）对北京市民交通出行的新矛盾认识不足

根据《2022年度中国城市交通报告》显示，长时间通勤主要集中在一线城市，北京位居榜首，平均时长达42.8分钟。尽管共享单车在北京发展迅猛，但它们主要解决交通驳接“最后一公里”的问题。据街头访谈骑行人调研，以骑自行车出行时间为参照物，30分钟内的，约70%愿意骑自行车；30至90分钟内的，约70%愿意骑电动自行车；60分钟以上的，约70%愿意开车（有机动车）。这意味着，早高峰期间在一定距离内骑电动自行车上班是很多上班族的不二选择。此时，北京市民交通出行的主观需求与其使用交通工具的客观条件之间出现了新的矛盾。具体而言，就是在使用数量上，北京的电动自行车数量近3年来快速增长；在增长速度上，3年几乎追上机动车70年的积淀，甚至将很快超越。不过，面对这种新的“物质的生活关系”变化，近几年的《交通综合治理行动计划》并没有及时反映，导致顶层设计的城市出行规划忽略了市民们骑电动自行车出行的需求。

（二）规范电动自行车出行的法规有待完善

立法的基础是社会“物质的生活关系”，当这种关系发生重大变化时，立法也需要与时俱进的修改。当前《北京市非机动车管理条例》有一个独特的贡献，依据其第13条的规定有序淘汰了230万辆超标电动自行车（悬挂黄牌）。然而面对骑车人违法，尤其是闯红灯现象，管理部门和市民对非现场执法有较强的需求，却难以实现。究其原因，有关部门认为是上位法未授权对非机动车开展非现场执法。这个“上位法”是指什么？如果指向的《中华人民共和国道路交通安全法》，则是指其第114条，此法条规定只是针对机动车违法可以采用非现场执法的方式。如果是指向《中华人民共和国行政处罚法》，则是指其第41条，此法条对实施非现场执法的对象，既没有限定为机动车，也没有限定为非机动车。这意味着或许可以从中寻找到可以针对非机动车的非现场执法的突破口。当今世界已经进入到数字化的大数据时代，AI人工智能的崛起势不可挡，利用科技增进社会管理——非现场执法应该得到更多关注。

（三）城市规划的路权分配存在不公平的现象

国际大城市早在90年代开始将交通发展重心向着绿色转变。北京市自2004年《北京交通发展纲要》出台就一直倡导绿色交通。以此为导向，2020年7月北京市有关部门编制了《北京市步行和自行车交通设施改善技术指南（修订）》。该“指南”强调在城市道路空间分配中应优先确保步行、自行车路权。为达此目的，可以调整路幅形式、压缩机动车道宽度、减少机动车道条数。大于等于12m的道路需施划“机非”分道线，保障自行车独立路权。自行车道最小宽度不宜小于1.5m。然而实践中这些规定难以执行。

（四）相关部门间协同配合深度有待加强

道路交通出行考验一个城市管理的统筹协调力度与能力。非机动车管理涉及公安交管、市场监管、交通行政、消防救援、城市管理、商务、邮政等部门的职能分配和职责分担。结合超标电动自行车整治经验和当前违规电动三四轮车综合治理工作情况，“源头治理”是整个治理链条的最重要环节，也是最薄弱环节。“断源头”的主责单位是市场监督管理局，如果链条的第一个环节失守，压力就会传导到后面各个环节。

四、规范我国大都市电动自行车的对策与建议

（一）以中国式现代化理念引领大都市治理

“中国式现代化”是符合中国国情即人口规模巨大的现代化，强调人与自然和谐共生。具体而言，北京是名副其实的超大城市，绝大多数市民必须乘坐交通工具上班。如何把大量的上班族摆渡到相应就业岗位附近，是一个重要的命题。地铁功绩巨大，但骑电动自行车也是重要方式之一。与此同时，北京市已经确立了“绿色优先”交通发展理念。因此，2024年以后的《交通综合治理行动计划》在制定过程中，应该给电动自行车的发展提供新机会。

（二）以呵护生命为本位严把链条环节关卡

“道路千万条，安全第一条”。安全是道路交通管理的重要目标。紧密围绕“生命至上”的要求，要推进和深化北京市的道路交通安全管理。一要从源头把好流通关卡，严控电动自行车的质量。严格目录审核，严查超标车、拼改装车、修改软件提速等商家违法行为。二要严防火灾。紧盯电动自行车及其蓄电池生产销售、维修改装、充电使用等各个环节。与此同时，要及时扩大公共充电桩数量，为群众电动自行车充电提供便捷的安全管理服务。三要积极劝导骑车人戴安全头盔。在“条例”修改之前不能听之任之，要加强宣传教育，甚至循环播放相关事故案例，增强骑行人的安全意识。

（三）以良法善治为导向推进非机动车修法

良法善治是社会高质量发展的基础。当前“条例”面临新形势新变化，有修改的需求。一是按照《中华人民共和国行政处罚法》第12条第2款规定，可增加“非机动车非现场处罚”内容。二是依据第12条第3款的规定，新设立骑行电动自行车佩戴安全头盔的法规要求。三是在第三章的“登记”部分，增加高档自行车（赛车）等上牌申请的程序；增加“电动自行车的登记上牌实行总量控制，每个身份证登记上牌的电动自行车数量不能超过2辆”的内容；增加电动自行车的变更、淘汰管理内容，尤其是变更车辆、报废车、失窃车辆的车牌处置。值得一提的是，还可设立“无害通过”原则及其规范，以化解机械执法困境等。此外，为了强化外卖平台的主体责任，可将“条例”第二章的“生产销售”改为“生产销售与经营管理”，并在其第9条后增加第10条“经营平台的责任与监管”，具体规制外卖平台的交通和消防等责任。

（四）以智慧城市建设为契机加强精准执法

根据相关规划，到2025年，北京将建设成为全球新型智慧城市的标杆城市。其目标是要促进数字政府、数字社会和数字经济发展，全面支撑首都治理体系和治理能力现代化建设。具体包括统筹规范的城市感知体系基本建成，城市数字新底座稳固夯实，整体数据治理能力大幅提升，全域场景应用智慧化水平大幅跃升，“一网统管”城市治理智能协同，城市安全综合保障能力全面增强等内容。借此契机，未来北京道路交通执法，应借助感知科技发展，探索精准执法的新方式。要靠拢数字科技，探索通过非现场执法、电子测速、车载电子芯片核查行驶轨迹等，强化对非机动车驾驶人违法行为的管理。

注释：

①2002年1月，广西南宁明令禁止电动自行车上路。2003年1月，北京禁止电动自行车上路。2003年8月，浙江温州严禁电动自行车在市区行驶。2005年7月，珠海市禁止电动自行车在市区行驶。2005年8月，太原、武汉明令禁止电动自行车上路。2006年12月海口市禁止电动自行车行驶。2007年1月常州在江苏率先严控电动自行车，新购电动自行车不能上牌上路，有车牌证有效期5年，到期一律作废。2007年1月，沈阳市12条街路禁止电动自行车通行。2007年5月，福州、深圳禁止电动自行车行驶。2007年8月，东莞市全面禁止电动自行车上路行驶。2008年12月，厦门市、佛山市中心城区开始禁止电动自行车上路。