中小学教师惩戒权的法律规范梳理

◎ 海南省海南中学 潘丹尼 李伟秀

中小学教师惩戒权是指中小学教师以教育为目的，纠正和预防学生破坏课堂秩序、违反校纪班规等校内外失范行为，帮助其改正错误而行使的一种职业管理权。教育学界对教师惩戒问题关注已久，教师惩戒的意义、对象、形式一直是学者们深入探讨的内容，若想更好地落实使用教师惩戒权，就必须要承认惩戒为教育之必要手段并完善其法律体系，使其法治规范成为主流意见。法律可以分为广义及狭义。广义的法律涵括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规以及其他行政规范性文件在内的所有法律文件。狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的法律文件。中小学教师惩戒权法律规范的梳理是通过在诸多的法律规范中找出含有中小学教师惩戒权的内容，并以法律位阶的高低进行排列而成的，如图1。

图1 法律位阶示意图（图中箭头表示服从）

一、中小学教师惩戒权的法律规范

此处所指的法律规范属于狭义的法律规范范畴，指的是全国人大及其常委会制定的法律文件。宪法是我国的根本大法，一切法律、法规都不得同宪法原则相悖。尽管其受篇幅调整的影响把它列入法律规范中，但它的位阶高于狭义的法律。《中华人民共和国宪法》第46条指出“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。” 这也体现了我国对未成年人拔节孕穗阶段发展的重视。

首先，《中华人民共和国教育法》规定学校等教育机构享有管理学生学籍与奖励或处分学生的权利，这也印证了学校等教育机构享有处分学生权利的规定。其次，《中华人民共和国教师法》赋予教师学生的品行评价权。一方面，教师有义务对侵害学生合法权益的行为加以制止。另一方面，教师还应自觉抵制对学生正常发展有消极影响的现象或行为。其次，《中华人民共和国教师法》还肯定了教师制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为。 再次，《中华人民共和国义务教育法》重申，学校应对学生违规违纪的行为给予适当批评与教育。最后，尽管法律赋予学校处分学生的权利，但是现行《中华人民共和国未成年人保护法》第二十七条也指出未成年人人格尊严应得以保障，学校、幼儿园的教职员工不得有对未成年人实施体罚、变相体罚或者侮辱其人格尊严的行为。而对于对实施校园暴力的未成年学生，《未成年人保护法》中也强调了校方应从暴力程度及危害性入手并结合相关法律对当事人进行约束、管教。

综上，法律中关于中小学教师惩戒权的规定往往是原则性的，它们都具有一定的指导性，发挥着提纲挈领的作用，但是这些规定内容较为抽象，例如我国《中华人民共和国教师法》规定教师可以对学生进行教育教学管理。但对于教师的教育教学管理权是否涵括对学生的惩戒权，我国上位法律规范持有的立法态度相对模糊。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》等上位法尚未厘清教师惩戒权，对待惩戒的“度”并未明确。

二、中小学教师惩戒权的行政法规规范

行政法规规范是国务院为执行法律的规定制定的法律文件，其名称多为“条例”“规定”。有关大中小学教师惩戒权内容的行政法规规范主要包括：《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《普通高等学校学生管理规定》《教师资格条例》等，在这些行政法规中，不只是像上述法律那样高屋建瓴地指出学校开展教育惩戒的方向，而是有更加详细的关于中小学教师惩戒权的具体规定的讲解。

国务院在《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中重申了教师惩戒权之重要性，应将制订教师惩戒实施细则之事提上日程，依法处理教师因惩戒问题引发的矛盾。教育部《普通高等学校学生管理规定》强调，学校应以具体情节为准，对学生违纪违规行为进行批评教育，并恰当给予学生纪律处分。其中，警告、处分、留校察看、记过、开除学籍等是较为常见的纪律处分。第53条规定：学校应对学生处分出具处分决定书，并就处分决定书之内容作出细致而明确的规定。《教师资格条例》对我国教师提出了不得侮辱学生人格的要求，若造成恶劣影响，县级以上教育行政部门将会严肃处理，撤销该教师的教师资格。

行政法规中则是细致地分类教师惩戒权的方向和类型，内容更加详尽。在教育惩戒权设定上，创设惩戒的种类、形式、幅度等内容；在教育惩戒权的规定上，对上位法创设范围内的惩戒权作出具体化规定；在教育惩戒权的实施上，教师以法律规范和校纪校规为惩戒准绳，对学生失范的行为施以否定制裁。以上这些做法都为教师管理教学、教育学生等方面提供强而有力的支持，利于开展思想教育工作。行政法规范在行使教育惩戒权的过程中存在一定不足，例如在教育惩戒权设定的位阶普遍较低、下位法对上位法的具体化程度不足、教育惩戒权的实施主体不明确等。

三、中小学教师惩戒权的地方性法律规范

地方性法规规范是省市区级以及设区的市、自治州人大及其常委会为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况制定的法律文件。当下有关教育惩戒的文件主要包括：其一，河北省人大于2019年颁布的《河北省学校安全条例》，条例充分回应社会关切，强化校园欺凌防范，明确治理“校闹”，明确教师教育惩戒权。其中，“校闹”包括殴打他人、故意伤害他人或者故意损毁公私财物、非法限制学校学生和教职工人身自由、侮辱、恐吓学生、教职工等行为。为此，校方可以完善监督机制和举报制度，对学校内发生的侵害学生及教职工人身、财产权益的不良行为依法调查处理或者转送相关部门调查。而违反本条例规定，侮辱、殴打学生、教职工，干扰学校教育教学秩序、应急处置和事故处理，需要承担相应法律责任。其二，2020年广东省颁布《广东省学校安全条例》，其中第56条对于校园内有用硬物投掷他人、推搡、争抢、强迫传抄作业等违规行为，教师理应制止，并依据情形采取与学生年龄和身心健康相适应的惩戒方式。然而惩戒的目的是希望学生改正不良行为，保持健康的学习和生活方式，校方或教师在这一方面应本着先制止、批评后惩戒的原则行使教育惩戒权，禁止对学生进行体罚、变相体罚或以打骂等形式严重侮辱学生人格尊严。该条例还以专章的形式规范了教育惩戒与违法处置的内容，在全国率先以立法的方式明确赋予教师教育惩戒权。较河北省之前的规定而言明显更为具体，既对教师的教育惩戒措施使用权给予了肯定，同时对惩戒措施的具体适用情况给出相关规定。

在过去相当长一段时间，由于没有明确教师惩戒权，出现教师不敢管或不愿管的情况，引起社会的广泛关注。事实上，中小学生由于缺乏自我管理能力，难以避免出现扰乱课堂秩序、干扰老师教学、逃课甚至顶撞老师等现象。而本行政区域内的人大及其常委坚持国家总体纲领的指导，参照本城市教育环境和管理特点编制相应的关于教师惩戒权的地方性法规。地方性法规一般可就体罚和惩戒的界限、惩戒的目的、合理的力度、场所，体罚和变相体罚的等级等作出明确的规定，以利于教育惩戒权的行使。但是从立法效力来看，作为各省市出台的地方性法规，其法律效力仅仅覆盖各自区域，而不能辐射其他地区。

四、中小学教师惩戒权的行政规章规范

行政规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章包括国务院部委、直属机构、直属特设机构以规章的制定程序制定的法律文件。2010年教育部《普通高等学校学生管理规定》指出，学校应对学生失范行为开展批评教育，并结合具体情节给予学生纪律处分。常见的纪律处分主要包括警告、处分、留校察看、记过、开除学籍等。该规定第53条提到，学校应对学生处分出具处分决定书，并就决定书内容做出明确的说明。2020年教育部公布了《中小学教育惩戒规则（试行）》，对教师的教育惩戒概念、适用范围、申诉及救济途径等方面做出规定。《惩戒规则》率先以国家角度赋予中小学教师惩戒的权利。

地方政府规章是省级政府、设区的市、自治州政府为执行法律、行政法规、地方性法规的规定，制定的在本行政区域内施行的法律文件。例如，山东省青岛市于2016年出台的《青岛市中小学生学校管理办法》中首次提到“惩戒”的概念，该《办法》第11条声明，“学校应给予严重干扰正常教育教学活动的中小学生适当批评教育，严重者可适当惩戒。”《上海市中小学学生学籍管理办法》（2017年版）第46条指出，常见处分方式主要包括警告、严重警告、记过与留校察看。高中阶段学生在校接受教育过程中被司法部门劳教、判刑，或留校察看期间依然实施严重违法行为的可对其作出开除学籍的处理。2020年《海南省中小学教师减负措施清单》厘清了政府、学校、教师及社会的职责边界，依法依规赋予教师教育惩戒权，保障教师履行工作职责的合法权益。

在搜集现有的法律法规的过程中，可以发现中小学教师行使惩戒权的标准尚未清晰，这易导致教师出现对惩戒权限把握不准的情况。关于教育惩戒权的规定进一步明确学校与教师依法取得的教育权，明确为法律所不允的以体罚为代表的教师失范管理行为的“底线”，但是教育惩戒权并未形成一个完备的体系。一方面，由于行政规章效力位阶较低，在司法审判中仅处于参照适用的地位。为此，这类规范性文件在制定有关教育惩戒的规定时会受到较多限制，超出限制的规定不仅得不到法院的适用，据此作出的行政行为还会被判决撤销。另一方面。教师虽然实际行使着对学生的惩戒权，但由于无明确的相关规定，法律对教师惩戒权的界定是以学生人身权利不受侵犯作为基本出发点，教师使用的强制性在多大程度上是适用、合法的，多大程度上会超越界限均无法统一、无据可考。这必然导致要么教师滥用惩戒权，侵害学生的合法权益，则其合法惩戒权会受到限制甚至被剥夺；要么教师的合法惩戒权受到限制甚至被剥夺。

五、总结

随着我国法治事业的不断进步发展，中小学教师惩戒权法律规范日渐丰富，相关的内容也不断精进。我国对教育惩戒立法非常重视，有关法律规范也有了相当基础，然而我国现行并无一部专门针对教师惩戒权的法典，笔者仅是梳理了现行有效的法律文件中有关惩戒权的内容。

通过上述的梳理发现，关于中小学教师惩戒权立法保障方面还存在以下几个问题。其一，立法层级较低且分散。已出台文件中对教师惩戒权进行明确规范的仅仅是《惩戒规则》，而《教育法》《教师法》等上位法均未明确教师惩戒权，《惩戒规则》属于部门规章，针对教师惩戒权的保护不能达到相应的效果。另外，实施过程中缺少配套的其他法律法规。惩戒权行使往往发生在实际教育教学活动中，产生的惩戒纠纷会涉及到其他领域。其二，惩戒实施主体不明确。在教师惩戒实施主体的规范中，《惩戒规则》多次提到教师一词，并指出实施惩戒权的主体应当为学校与教师。但在教师主体规定方面没有进一步说明哪些是教师可以惩戒，具体实施过程中存在争议。其三，地方缺乏惩戒细则。目前，我国各地缺乏适用于本地区的惩戒细则，仅有部分地区的教育条例与规范性文件涉及中小学教师惩戒权，体现东部经济较为发达的地区相对较多，而中西部地区较少。此外，地方制定惩戒细则缺乏上位法的指导。通过阅读地方上有关教师惩戒权的条文，发现教师惩戒权相关内容多是沿用《教师法》等法律法规的规定，其内容大致相同。

尽管教育惩戒的概念并未直接写入法律，然而教育教学活动中教师教育惩戒权的作用发挥不可取代。该概念在学界乃至全社会范围内达成共识，并且其内涵也延续了我国文化传统、契合着我国教育实践。但仍需注意的是，关于教育惩戒权的制定、实施的相关体系尚未成熟。道阻且长,行则将至。包括《教师法》在内的教育相关法律或许需进一步修订完善，教育惩戒的具体实施需在实践过程中持续优化、细化，随后对其规定进行评估、修订、完善。简单而言，将教育惩戒制度写入我国现行立法体系内是推进依法治教的最有力手段，建立健全法律体系势在必行。