论我国当前检察官惩戒制度的结构优化

□李凤鸣，陈 勇

(1.南京工业大学，江苏 南京 211816；2.安徽省池州市人民检察院，安徽 池州 247000)

司法责任制作为新时代司法改革的“四梁八柱”之一，是健全司法权运行机制并对司法权行使进行有效监督的基础性构件，也是完善我国社会主义司法体制进而推进社会正义的关键环节。完善司法责任制，是对健全、监督和制约检察权行使而提出的当然要求。鉴于此，构建合理的检察官惩戒制度，就成为落实司法责任制的重要举措。近年来，理论界围绕检察官惩戒制度进行了多角度、深层次的探讨，如在检察官惩戒委员会的制度构建、检察官惩戒制度改革的困境与对策、检察官惩戒制度的比较考察等方面，皆有扎实深刻之作，在制度的价值、框架结构等方面，也形成了一定的共识，为推进惩戒制度的实践提供了重要的理论支持。(1)参见最高人民检察院监察局课题组.检察官惩戒委员会制度研究[J].人民检察，2017(1):5-10；肖萍，刘宗武.检察官惩戒委员会运行的程序设计[J].人民检察.2018(2):56-60；袁士杰,汪太贤.检察官惩戒制度的“去全”与“回归”[J].辽宁大学学报,2020(9):104-110；沈爱民.检察官惩戒制度运行困境及解决[J].人民检察,2022(12):34-36；温辉.台湾地区检察官惩戒制度及其借鉴[J].行政法学研究,2016(2):136-143.笔者认为，检察官惩戒制度的研究，如果立足于新时代司法改革的大背景，从整体结构上对其基本框架进行宽角度地审视，进而提出结构优化的相应对策，也是深化制度认识的有效路径，值得进一步研究。

一、检察官惩戒制度改革的总体特征

检察官惩戒制度改革是在司法改革大背景下进行的具体制度建设，要深入认识制度构建中的问题，必须立足于整体背景进行考察，从大处着眼，在宏观上把握制度建设的整体框架，进而深入理解制度实践的总体特征，然后再从小处着手，以推进制度建设的具体完善。当前检察官惩戒制度改革的实践，其主要特征可分为如下三点。

(一)改革的权威性

首先，是决策元动力的权威性。检察官惩戒制度改革是围绕司法责任制建设对新时代司法改革的具体落实，在此过程中，中央战略决定目标和整体框架，地方试点和逐步推行是具体方法和实践路径，其中的元动力是中央的决策。这充分体现了我国社会主义司法改革的独特理性。《宪法》第1条规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。“司法改革—司法责任制—司法惩戒制度”这一层层部署、级级落实、环环相扣的制度谱系的落实，都是在党的领导之下启动、推进、实践和构建的。这一建制模式，充分体现了宪法权威和中央意志。制度改革的元动力源于党，其持续性的实践也始终在党的领导下展开和推进，改革的目标也系全面落实党和国家的司改战略，体现了改革主体的权威性。

其次，是改革目标的崇高性。正如习近平总书记所言：“中国特色社会主义，最本质的特征是中国共产党领导，最鲜明的特色是理论创新和实践创新、制度自信和文化自信紧密结合，在推动发展上拥有强大的政治优势、理论优势、制度优势、文化优势。”[1]检察官惩戒制度改革，正是在党的全面领导下展开的具体实践，充分体现了我党在国家治理能力现代化改革战略中所追求的在职能配置上更加科学合理、在管理运行上更加高效的目标。检察官惩戒制度作为司法责任制的重要内容，是体现党的特色和优势的重要实践。对于司法责任制改革的意义，习近平总书记将其比作改革的“牛鼻子”，他说：“法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约，把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位。”[2]19这一旨在把司法权关进制度笼子的改革，其最终目标是：“让公平正义的阳光照进人民心田，让老百姓看到实实在在的改革成效”。[2]19

再次，是制度落实的持续性和有效执行性。以党的十八大提出的进一步深化司法体制改革战略为新起点，紧接着，十八届三中全会对深化司法体制改革又进行了全面部署，继而党的十九大提出了“深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制”的新目标，以进一步巩固司法改革的成果和推进司法改革的深度。在此过程中，中央全面深化改革领导小组会议以及历次中央和省级政法工作会议，也皆因时制宜地将司法责任制的落实作为会议的重点。2016年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称两高《意见》)，为检察官惩戒制度的落实擘画了具体纲领。由此可见，党的领导的权威性是落实检察官惩戒制度的决定因素。

(二)改革的系统性

2015年，“两高”分别出台了关于完善司法责任制的意见；2020年，最高人民检察院通过了《人民检察院司法责任追究条例》(简称《追究条例》)；2022年3月，最高人民检察院印发了《检察官惩戒工作程序规定(试行)》(简称《程序规定》)。这一系列具体制度的出台，与国家整体改革框架密不可分，是一个系统性工程。系统“是一个关于在一系列条件下保持自身稳定性的作为整体的实体概念，它提供了一种能把我们的宇宙看做并解释为一个由这类相互联结的整体构成的等级的方式”。[3]制度系统也是如此，这就要求我们在改革过程中，始终注意从整体构成出发。检察官惩戒制度改革的系统性，可分述如下。

首先是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分。国家治理体系和治理能力的现代化，是为改革不适应时代发展的体制和法制的同时又不断构建新的体制和法制的有机实践，具体而言，即是为实现国家治理的制度化、规范化、程序性和科学化而推行的一整套国家改革战略。“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”[4]150而其中，“司法责任制是司法体制改革的关键”，具体言之，“要按照审理者裁判、让裁判者负责的要求，完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官责任制。同时，要加强对司法权行使的监督制约，认真探索更具针对性的监督机制。”[5]这些具体制度改革的目的即是为构建制度化、规范化、程序性和科学化的司法责任制，就检察官惩戒制度的构建而言，自然也为其中的有机组成部分。

其次是深化司法体制综合配套改革的主题之一。现阶段深化司法体制改革，是一个相互关联的配套工程，包括司法责任制、司法人员分类管理、法官检察官职业保障、省级以下地方法院检察院人财物统一管理等多项举措。这些各个子项改革是牵一发而动全身的有机整体，相辅相成，必须一体推进。如果说司法人员分类管理是司法体制改革的科学化安排，其厘清司法人员权限的目的在于为保障和惩戒提出前提，那么，法官检察官职业保障和人财物省级统管，其目的就重在法官检察官的职业保障。以此类推，司法责任制即是集确定职权、司法保障与司法惩戒于一体的综合制度。因此，检察官惩戒制度实际上是司法责任制的重要子项，其规制的重心是司法惩戒，其制度构建的目的指向司法保障。

再次是惩戒法制本身的系统化。检察官惩戒制度是由一系列法律、条例和规范性文件构成的综合体。法律规范的如《检察官法》《刑事诉讼法》《刑法》《公职人员政务处分法》等；条例和规范性文件较为细致：如《程序规定》《追究条例》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《人民检察院检务督察工作条例》、各省级惩戒委员会工作规定以及部分下级惩戒机关的惩戒办法等。这一系列的法律规范相互呼应、相得益彰，共同构成了系统化的检察官惩戒制度体系。

(三)改革的职业化

改革的职业化，其旨在实现改革的内容、目标与职业标准、特点及性质的一致性。现代社会是个职业分途的社会，专业的职能需要专业的人才与专业的管理。检察官是从事法律监督、行使检察权的专业人才，检察体制的改革必须指向检察权行使的专业要求，检察官惩戒制度当然也不例外。在司法改革的框架中，主要分为两种路径。

首先是职业保障。“检察机关所具有的维护国家政权和社会秩序的特定职能决定了检察官员有特定的职责，而检察官负有的特定职责又决定了检察官这一职务不是任何人都能够胜任和不能随意任免。”[6]这就需要为检察官提供专业的职业保障，以符合检察官的职业特性。因为“角色定位塑造办案理念，指导受理、起诉、结案全过程”。[7]《宪法》规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法上的职能定位，决定了检察官与行政机关公务员在职权行使方式上的差异性。检察官相对独立行使职权的角色，与科层制为主要特色的行政公务员在行使职权时所体现的审批制、等级性和支配性显有区别，这就需要在职权运行方式上作出与行政权的差别化规定。究其实，我国检察权的司法权特性，决定了检察官的司法官角色。强化职业保障的改革，也应与其职业角色相适应。此次司法改革的内容，有关职业保障的，主要包括检察官员额制、检察人员分类管理，人财物省级统管等，从物质和身份两个方面，强化检察官的角色定位，突出检察官办案的主体地位，以构建权责明晰、权责相当的检察官体制。

其次是检察权的规范行使。如果说职业保障是检察权规范行使的前提，司法责任制则是规范检察权行使的具体落实。2015年最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)中，其首先规定的目标和基本原则即为构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，强化突出检察官办案主体地位与加强监督制约的两结合，并分别对办案组织、运行机制、职责权限、管理和监督机制、责任认定和追究等进行了具体规定，是为规范检察权运行机制的纲领性文件。司法责任制通过确权、定责、监督制约和追责的一整套设计，推进了检察权职业化的合理定位，而检察官惩戒制度的改革，即是对其中监督制约和失范追责的具体落实。

二、当前检察官惩戒制度的结构局限

全面推进依法治国，健全权力运行制约和监督体系，是新时代党和国家建设的重要主题。就司法改革而言，通过深化司法体制综合配套改革、全面准确落实司法责任制，其目的在于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。要实现这一宏伟目标，就要在体制建设的各个方面完善制度建设。当前，检察官惩戒制度已形成较为具体的规范体系，但就呼应改革的总体特征及宏伟目标的最终实现而言，仍然存在着难免的局限。

(一)惩戒制度的权威性不足

首先，惩戒规范的权威性不足。深化司法改革是党和国家的重要决策，其改革的权威性决定了检察官惩戒制度改革的权威相应性。这种相应性体现于检察官惩戒制度的诸多层次，如系统性、有效性、科学性等实质性权威，而规范的权威性则是权威体现的形式效果。从现有的惩戒规范体系来看，较具专业的有代表性的如《检察人员纪律处分条例》(2016)《追究条例》(2020)《程序规定》(2022)等，此外，一些规范性文件如《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(2013)《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(2015)、各省级惩戒委员会的《工作规则》《工作办法》以及部分地方检察机关的惩戒办法等。在层次上，由上到下初步构建了较为细致的规范体系；从内容上看，综合性与专门性的规范并存，初步实现了惩戒规范的体系化。

不过，纵观上述法规，皆系检察系统的内部规范，而非法源位阶上的法律。虽然惩戒事项的具体程序规定有《检察官法》的授权，但是，惩戒制度作为一个完整的体系，应当上升到法律层次，以体现法律的权威。正如习近平总书记所言：“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”[4]144也许在实质上，如果惩戒委员会能够严格执法和执法有力，条例的法效果与法律并无区别，但形式上要素的正当化，在同等执法力度下，无疑更有名正言顺的效果。

其次，惩戒决定的权威性不足。根据《检察官法》第49条，惩戒委员会提出审查意见后，由人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定；2022年3月5日由最高人民检察院发布的《程序规定(试行)》也作出类似的规定，即人民检察院应当依照《追究条例》等规定决定是否予以惩戒。法律与条例这种一脉相承的规定，将惩戒委员会作出的决议定位为“审查意见”，而实际上执行与否还是由人民检察院经过再审查自行决定，无形中将惩戒委员会的惩戒权虚化，影响惩戒委员会的权威。对此理论界有两种意见，有论者认为：“对检察官的惩戒意见，检察官惩戒委员会费时费力甚至通过听证的方式予以专业审查，如仅供检察机关参考，与检察官惩戒委员会的预设功能不符。”[8]15与此相对的观点认为：“毕竟惩戒委员会只是专业的评定确认机构，其不具备直接作出惩戒决定的职能，最终应由当事检察官所在检察机关依照审查意见作出惩戒决定，而且最终执行惩戒决定的也是有关检察机关。”[9]两者各有其道理，但在认识上存在如此相对的分歧，表明对于惩戒委员会的定位在理论界和实务界还未形成相应的共识。

究其实，惩戒委员会不是咨询委员会，如果这种至少在省级检察机关设置的高层级的专门委员会作出的决议，还需要经过人民检察院的二次审查，这在法理与情理上都难以有合理的解释。当然，这里的人民检察院具体所指也不明确，如果提高层级也许还可以产生相对回避的效果，如果是本级检察院，这与此前检察官的惩戒在实质上采取的内部处分模式没有本质区别，确实与其预期功能不符，也与社会正义的期待存在距离。

(二)惩戒制度的系统化不足

“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”，[10]这种定性也可以用之于司法改革乃至检察官惩戒制度改革。系统性强调整体性并建立各个组成部分的有机联系，由此实现系统运行的良性化、高效率和低成本。当前，检察官惩戒制度已经建立了规范体系，具备规范系统性的初步要求，但是，与党和国家改革战略的要求相比，仍然存在需要克服的距离。惩戒制度的系统化，可分解为两个层面。

首先，外在系统化不足。检察官惩戒制度是司法制度系统中的子系统，与整体性的司法制度一体关联，子系统与母系统应当在目的与运行机制上保持一致和协同性，这是整个系统良性运行的关键。当前的惩戒制度作为司法责任制的组成部分，与职业保障、司法人员分类管理制度、人财物省级统管等制度改革是互为前提的统一体，其目的是实现司法权的角色正位，完善社会主义司法制度。就检察制度而言，即“是完善检察官办案责任制，突出检察官在司法办案中的主体地位”。[11]围绕这一核心主题，健全检察权运行机制，在检察官管理上推进合理的去行政化措施就成为其中的重要指针。正如日本学者森际康友所言：因为不服从上司的合令，就有发生人事调动等人事上的不利的可能性。“检察官共同体原则”也可能使其被置于作为法律家的良心与紧张人际关系的夹层当中。[12]鉴于此，作为具体措施的员额制改革和检察机关内部机构改革，正是在改革框架内进行的具体优化和组合，经过一系列的内整外合，检察权的定位更加清晰，权责也更加明确。如果将检察权分解为检察领导权和检察业务权，[13]也就是简化检察领导权，突出检察业务权，在检察权体系中实行扁平化管理。

但是，从检察官惩戒制度来看，惩戒委员会并没有直接受理惩戒的权力，提起惩戒实际上遵循的是检察机关内部的层级化审批模式。以省级以下检察官惩戒为例，此点尤为明显。据2022年发布的《程序规定》之第9条：人民检察院承担检务督察工作的部门经调查终结，认为应当追究司法责任予以惩戒的，制作提请惩戒审议意见书，报检察长批准后，提请检察官惩戒委员会审议。再据第11条：省级以下各级人民检察院检察官惩戒事项，应当层报省级人民检察院检察长批准，由省级人民检察院提请本省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会审议。复据第19条：检察官惩戒委员会提出审查意见后，人民检察院应当依照《追究条例》等规定作出是否予以惩戒的决定。在整个惩戒程序中，提起惩戒与是否应当惩戒，实际上都决定于检察长，且提起惩戒过程中的级级审批制，无形中缩减了惩戒程序应有的司法性，与其他一体相关的配套改革存在不应忽视的疏离，难免影响司改框架的整体效果。

其次，内在系统化不足。与外在系统化不足相对应，惩戒规范本身也存在着系统化不足的问题。如果说外在系统化不足，主要是配套制度间的不谐，重点需在司改框架内进行整体调整；而内在系统化不足，则是惩戒规范体系本身的内在不谐，重点需在惩戒规范体系内部作具体调整。如果对惩戒规范体系内部的主要规范勾画一个框架的话，则是以“《检察官法》—《意见》《程序规定》《追究条例》——省级规则办法——其他规范”这一纵向赋权的一系列级差序列规范构成的，兼及横向层面的其他规范性文件，其中既有程序法，也有组织法，层级参差，构造零散。此种序列，也非法律位阶逐渐向下所通常表现的细则化、具体化，而是同位与细化并存，未能在整体上形成系统化的规范体系。作为事类具体的规范，其基本构成包括总则、惩戒机关、惩戒事由、惩戒程序(含提起、审议、执行、救济、程序衔接)、法律责任等，一部综合法完全可以容纳。这样既可以实现立法在形式上的系统化，也避免多头立法所导致的冲突而弱化实质上的系统化。

从惩戒委员会的决议和人民检察院的决定之间的关系来看，惩戒规范的框架序列中，其具体表达也存在抵牾之处。据《检察官法》(2019年修订)第49条：检察官惩戒委员会提出审查意见后，人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定。《程序规定》(2022)第19条沿续了这一规定，即：人民检察院应当依照《人民检察院司法责任追究条例》等规定作出是否予以惩戒的决定。在这里，人民检察院对于惩戒委员会的意见有再确定或具体确定之权。但据《追究条例》(2020)第25条，则由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议，征求派驻纪检监察组的意见后，党组研究作出相应的处理决定。这里并未明确人民检察院的再审定之权。对此，“两高”《意见》(2013)第10条规定的更为明确，即人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。其间的矛盾，是否因为《程序规定》是“新法”而予以统一，现阶段尚不明朗。

(三)惩戒制度中的职业化保障不足

“在司法实践中，当司法人员被怀疑违反纪律时，人们考虑更多的是惩治而不是保障。”[14]惩戒是监督制约和追求司法责任的管理行为，从其词义来看，也意味着强制性和惩罚性，突出消极追责的内涵。但从惩戒规范在司法体制改革中的性质和目的来看，惩戒实际上蕴含着保障，其目标是通过惩罚而实现保障，或者说，在惩戒过程中贯穿乃至实现保障的目的。《程序规定》第1条规定：为了严格落实司法责任制，健全检察官惩戒制度，规范检察官惩戒工作，促进和保障检察官依法履职。其中涵盖着保障的功能和目的。相较而言，《追责条例》第1条则比较中性，即：为了严格落实司法责任制，构建公平合理的司法责任认定和追究机制。“两高”《意见》第1条规定：惩戒工作要重司法规律，体现司法职业特点，坚持实事求是、客观公正，坚持责任与过错相适应，坚持惩戒与教育相结合。该条虽然没有明确点明职业保障的目的，但是惩戒与教育相结合的方针，还是可以推导出保障的意蕴。

从上述规范中关于宗旨的规定可见，其中对检察官职业保障的目的未能体现出整体的一致性。就具体内容而言，因其可操作性和实践性，其存在的不足更值得关注。笔者认为，除上文论及的惩戒委员会权威性不足以及人民检察院执掌实质惩戒权之外，主要有三点。其一，惩戒事由主要局限于司法职务行为，对于司法伦理未予涵盖。陈瑞华教授曾言：“我国在追究法官责任方面显然存在本末倒置的问题，对于本应严格追究的职业伦理责任极少追究。”[15]这种本末倒置论也适用于检察官。检察官作为司法官，地位优于一般公务员，其重要原因即是职业伦理的严苛性并进而体现检察官的特别尊崇地位。因此，将司法伦理排除在惩戒事由之外，显然与其特殊地位不相称。其二，救济程序不完善。惩戒救济程序是检察官职业保障的重要路径，当前的复核与申诉程序保障力度不足，惩戒程序行政化的特征明显，与改革的初衷不合。其三，程序衔接不明确。主要体现在与政治纪律、人事纪律等处分程序未能明确厘清，而惩戒与刑诉程序该如何对接，也较为粗糙。

三、检察官惩戒制度的结构优化

结合新时代司法改革的整体特征以及当前检察惩戒制度存在的不足，对于在改革过程中不断试错和实践的具体制度，调整和修正就成为制度成熟的必经过程。结构性局限，往往是制度稳定性不足的表现，必然会影响制度的效果。根据系统性原理，“只有稳定的结构才能长期存在，才能在整体显示出确定的性质。”[16]针对上述不足，笔者提出如下建议。

(一)落实惩戒委员会的权威，制定《司法官惩戒法》

检察官惩戒由检察系统内部建章立制，而非由权力机关立法，其权威性之不足，已述于前文。在改革过程中，随着实践的积累，在合适的时机付诸立法，只是个立法决策问题，与制度具体构建之复杂性不同。因此，检察官惩戒制度改革的权威性，主要在于平衡人民检察院与惩戒委员会的关系，对惩戒委员会重新定性，落实其应有的职权。以省级惩戒委员会为例，其办公室设于省级检察机关，由本级检务督察部门承担日常工作。虽然惩戒委员会有相对的独立性，但因为日常工作的关系，检察机关的主导性仍然保持。在此情况下，如果赋予其决议的权威性，并不必然导致检察机关对检察官管理权的弱化。况且，有些惩戒委员会主任还是由本级检察长兼任的，弱化更是不必要的担心。即使由其他机关领导乃至专家学者担任，但在统一的规范面前，本质上都是在行使党和国家赋予的权力。鉴于当前现实，笔者建议惩戒委员会主任由检察长担任，但由专门的检察官评鉴委员会执掌提惩权，实行控惩分离。在探索司法惩戒统一化的过程中，还可以探索实行双主任制，由法院和检察院领导轮流担任。

如果担心人民检察院对检察官的管理权弱化的前提不存在，就应当剥离人民检察院对惩戒委员会审查意见的二次审查权，使意见真正成为决议，各级人民检察院对于惩戒决议应当依法依规执行，以免惩戒委员会议而不能决而在实质上走向虚化。在现有条件下，因为干部管理权限和执行落实的具体性使然，可以实行惩戒委员会落实惩戒决定的抽象种类、具体种类或等级由各该人民检察院决定的分工负责制作为过渡。如果条件进一步成熟，可以探索由惩戒委员会直接决议惩戒的具体种类，由人民检察院予以执行。

当前司法惩戒制度的构建，是在《法官法》和《检察官法》的授权下，实行与法官惩戒并行的双轨制。虽然法官与检察官在职权上存在差异，但是，作为统一的社会主义司法权的两个组成部分，将司法官惩戒合二为一，更能体现司法权的应有属性。正如有学者言：从惩戒对象的同质性、惩戒标准的一致性、惩戒效率的提升度方面来看，也应当将两个惩戒体制归并。[10]11-12惩戒合一，决定于惩戒规范的统一，在时机成熟的条件下，应当由最高权力机关制定统一的《司法官惩戒法》，惩戒体制也保持诉讼模式的统一性，以充分落实惩戒制度的权威。也许有学者担心两大体制合并的权力障碍，但笔者认为，惩戒权是一个判断权，与审判权类同，合并于统一的立法，惩戒以法律为准绳，关于法院检察院两者职权方面的差异本身就不是问题。因为就两者的实质而言，都是统一的社会主义司法权的一部分。

(二)惩戒制度系统化的完善

惩戒制度的系统化，有赖于惩戒规范体系的有机化和协同化。如上所述，系统化涉及外在与内在两个层面，两者既相互联结又相互独立，是一体化中的分体化、同一中的差异化。为此，我们既要关注外在的系统化，又要完善内在的系统化。就检察官惩戒制度而言，就是要在整体司改框架内探索惩戒规范体系的内在统一问题。这种权衡，正如系统论的一般规律：“种种系统之所以可以区别开，各自具有相对独立性，就必须各自具有一定的整体性，有了这样的整体性，才有相对的差别性，才是具有质的多样性的世界。”[17]检察官惩戒制度亦然，外在的系统化，要求惩戒制度在整体上与其他配套制度乃至司法体制相互协调融贯。如前文所言的惩戒提起与决定程序的行政化和内部性，需要在改革中进行整体调整，例如对《检察官法》进行相应的修改，真正实现惩戒程序上的决策扁平化，与员额制改革、检察机关内部机构改革、司法人员分类管理等配套制度改革的宗旨相呼应，将惩戒提起权与惩戒决定权分离，并减少审批层级，突出司法责任制的司法理性导向。

惩戒制度的外在系统化，有赖于司法改革进一步深化进而提出的新问题和新策略，在当前情况下，主要是强化惩戒制度与配套制度在路径和目标上的一致性。这是个整体工程，需要在综合配套改革中寻求合力，并且离不开相应的社会经济条件。因此，目前的问题主要是练好内功，竭力在内在系统化上追求完善。

惩戒规范内在的系统化，针对前述所言的局限，主要包括规范的分散和内在矛盾性，这是改革中的难免现象，也是试点工作的必然路径。鉴于当前的现状，可以实行先在形式上整合再在实质上统一的路径，分两步走。形式上的整合也分两步，先将惩戒组织法与惩戒程序法合并，构建完整的惩戒法规，再将省级惩戒法规与高检院惩戒法规合并，进而实现惩戒法规的一体化，最终由权力机关制定统一的《检察官惩戒法》乃至《司法官惩戒法》。如此，既可以解决形式的零散问题，又有利于实质上的统一。至于内在的矛盾性，也就是实质上的不统一问题，这既有赖于形式上的统一，也需要理论和实务界在惩戒宗旨上形成共识。诸如前文述及的检察院对惩戒意见的再审查问题，在本质上是个决策问题而非技术问题。决策上的定位形成了共识，自然也就消解了矛盾。笔者认为，惩戒决议形成后，人民检察院应当依规执行，也即回归两高《意见》中的定位。

(三)惩戒制度职业化保障的完善

由于检察一体原则与突出办案检察官主体地位的改革存在一定的紧张关系，检察官的办案职权与检察领导权之间很难取得平衡，虽然最高人民检察院出台的有关司法责任的《若干意见》对检察权的分别行使明确了相应的界限，一些地方检察机关如陕西省还出台了权力清单，[18]但是，各种权力的划分不可能实现一一对号入座。更何况，检察领导权是检察业务权合理、科学行使的重要因素。因此，强化惩戒制度的职业化保障，需要在改革宗旨和改革实践中不断进行调适。有学者言：检察权的行使难免上命下从的特征，但其中的宗旨是，“指令权的设立在很大程度上是一种‘保障’性质措施，是在检察官独立的基础上，为防止检察官恣意裁断以达到制衡作用，检察制度的核心还是在于发挥检察官的主观能动作用。”[19]如果这样的宗旨形成共识，在惩戒制度构建中寓含保障的目标，也只是一个决策问题。

因此，在惩戒制度中实践职业保障的路径，主要还是着力于具体问题，也即在惩戒事由、救济程序和程序衔接等方面进行符合司法职业规律的完善。在惩戒事由的设定上，应充分考虑检察官的特点，将职业伦理与政治伦理纳入，在进行充分调查的基础上，将职务外行为与职务内行为结合起来，构建符合司法规律的惩戒事由。在救济程序上，应在现有基础上构建两审制度，实现救济制度的诉讼化。在程序衔接上，要充分协调与刑事程序、人事纪律程序、政治纪律程序的关系。例如，在刑事程序中可否进行惩戒？需要予以明确。再有，人事纪律程序主要针对阶段性和日常工作管理制度的违反，应与惩戒程序的个案评价予以区别。在程度上，人事纪律程序如与个案评价存在重合，其管辖的范围应限于显著轻微不予惩戒的案件。至于政治纪律程序与惩戒程序，则应坚持一事不再罚的原则，予以妥善调适。

四、结论

检察官惩戒制度改革对推进检察权的规范行使与监督制约具有重要意义，在中央的强力推进下，制度的实践也开始落地生根。2022年7月最高人民检察院将2020年7月河南省审议的全国首起检察官惩戒案例作为典型案例公布，产生了很大的示范效应。[20]2020年8月，辽宁省惩戒了18名法官检察官，[21]近年来，江苏省也实质性地推进了检察官惩戒工作。[22]制度实践的逐渐展开，必将促进制度的合理化，推进司法改革向纵深发展，促进社会正义。只要对准目标扎实推进，以往司法改革的“夹生饭再炒”现象[23]必将不再重复，制度的运转必将步入良性轨道。

当然，制度的成熟离不开实践中的不断调适，只有对实践中的问题不断反馈和整合，才能使制度因为适应而回归理性、实现理想。改革需要时间，是从一个阶段向更高阶段迈进的过程。当前的改革，虽然存在一些问题，但这些都会在发展中得到解决。展望未来，检察官惩戒模式一定会在步步为营的进步中趋于成熟。有关惩戒模式的诉讼化、控审分离、惩戒辩护、惩戒追责时效与终身负责制的平衡等问题，在未来的发展中也一定会整合融贯。随着智慧时代的来临，未来的惩戒制度一定会成为社会主义司法制度中的亮点，为促进检察权的规范运行、实现社会正义提供制度样本。