法治视角下的乡贤之治研究

□田东奎，么家威

(浙江财经大学，浙江 杭州 310018)

“乡贤”是本乡本土有德行、有才能、有声望而被本地民众所尊重的贤人，是民众对为乡里公共事务做出过重大贡献者的敬称。[1]和平时期，乡贤是乡村公共事务建设的主导力量。战争时期，乡贤则需要厮杀在第一线，为民众作出表率。古代中国逐步形成了以地主阶级为主体的乡绅民主制，乡绅贵族成为把控基层议事机制的中坚力量。新中国成立前后，我们进行了深刻的民主革命和社会主义革命，人民民主思潮渗透到农村基层，乡绅群体向乡贤蜕变，乡贤也有了新的时代使命。目前，在当代基层乡村治理机制中，代表人民利益的乡贤群体对乡村事务处理的参与度不足，无法充分发挥引领乡村发展的“头雁效应”。基于历史经验和现实境况，应适当提升基层社会治理中乡贤要素含量，培育法治要素规束的“人民乡贤”。

一、乡绅之治的起源与发展

在灿若星河的中华文化形成与发展的历史进程中，乡贤曾留下浓墨重彩的一笔。乡贤对农村基层治理生态的塑造起到了无可比拟的促进作用，对农村治理模式的迭代革新起到了重要的推动作用。微观视角下，乡贤是为社会做出杰出贡献的社会贤达。宏观层面，乡贤是封建社会乡绅阶层中的积极分子。

(一)古代乡绅制度的历史定位

我国古代乡绅制度，是地主阶级内部的权利共享和矛盾协调机制。古代中央王朝对乡、村两级的统治较为薄弱，这种薄弱性由多种因素共同促成。其一，乡村社会架构受宗法关系的规制，地方基层宗族势力与中央统治呈现柔性对抗态势，国家政权统治触角难以深入基层乡村社会的肌理。其二，国家财政力量有限，无力在乡村两级建立基层政权组织，中央对地方的统治触角仅能伸展至县级，政权体系内部的佐官、巡检司等官吏机构无法广泛覆盖基层农村社会，因而对县以下的乡镇村里的管辖则十分松散，留下了大量治理空白，此即“皇权不下县”。[2]其三，政令传导受到交通和信息传播技术的制约，中央的决策部署难以及时上传下达。综上，基于人力、物力和科技水平等生产力因素落后的现实，基层乡村社会对治理秩序的渴求和中央王朝无法对基层投入充足的治理资源和物质资源的矛盾是古代中国地方治理的主要矛盾之一。[3]

相较于中央命官，“自带干粮”而无需国家供养的地方乡贤能够充分下沉至社会最基层，具备充足的力量和精力应对本地发生的大小琐事。地方乡贤比中央命官更加熟悉本地状况，拥有更加准确的地方性知识和更接地气的个人影响力，在基层动员中可以一呼百应。同时，乡贤立足家族、扎根故里，相较于政府官员，其建设家乡的意愿更为强烈。[4]

针对乡村治理问题，中央政府有权力而无能力，地方乡贤有能力而无权力，乡贤治理制便是“中央政权”和“地方乡权”相结合的产物。具体而言，国家将税收征集、徭役征派、冲突调解、私人教育等权力下放给乡绅，乡绅可以在完成税收征缴指标的前提下充分利用中央下放的权力为本人和本家族谋取名誉和物质利益，故常踊跃参与乡村社会治理。在长期的发展历程中，我国农村地区逐步形成了以乡绅自治为主体的基层地方治理体系。就人员组成而言，乡绅群体主要包括科举考试中获得功名的读书人、告老还乡的官员、富裕的地主阶级、德高望重的家族长者，他们是促成乡贤之治的中坚力量。[5]

(二)古代乡绅制度的发展历程

在皇权无力下县的背景之下，如何实现低成本的乡村治理，是中国古代基层政治体系建设的重要课题。各封建王朝的“普天之下莫非王土”的专制主义中央集权制度和“皇权不下县”的地方自治体系之间的冲突为乡绅群体的发展提供了丰沃土壤。乡绅之治充实了“皇权不下县”所造成的权力真空。[6]

秦汉时期，中央政府在基层建立了“乡亭里”三层管理体系，十村一里、“十里一亭、十亭一乡”。[7]里依托自然村落建立，并不以村民户数为准据，政府通过里实现对自然村的管理。亭的职责是管理各种治安诉讼事务，力求将社会矛盾化解在基层，减轻县级的诉讼压力。乡一级虽无正式建制，但实际上已经是准政权机关，相较于亭里，乡级组织不仅有对下传达命令的职能，更有对上负责的义务，是自上而下的国家治理目标和自下而上的基层自治体系的交汇点。[8]乡级作为国家编制外的最高层级，往往是当地最有名望的乡绅的集聚地，是乡绅发光散热、参与公共管理的最理想平台。自秦汉开始，乡绅阶层便开始扮演着联结官民的纽带角色。[9]

北魏初年，国家实行宗主督护制，躲避战乱南逃的大地主们筑堡自守，掌握相当程度的武装，大量农民依附地主豪强。豪强和世家大族趁机隐匿户内农民数量、逃避租调徭役，这严重侵损国家税源、动摇着帝国统治根基。为扭转社会治理颓势，北魏孝文帝毅然决定开展基层治理改革，以三长制取代宗主督护制。三长制的架构与秦汉时代的乡亭里制度在组织架构上存在相似之处，也是三级划分法：即五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长。[10]秦汉中央政府对地方控制力强，国家税收徭役等中央摊派任务在地方能够有效推行，故而秦汉的乡亭里仅仅是半官方性质的准基层组织。相比之下，北魏豪强并起局面下，为扭转地方治理的颓势，中央赋予了邻里党更深层次的管理权限。北魏的三长制虽称不上完全的基层政府组织，但其官方性要远强于秦汉时期的乡亭里。正如现代社会需要定期开展人口普查，北魏三长制建立之后，邻长、党长、里长首要任务便是检查户口，为中央分配纳税徭役摊派指标提供依据。三长在此基础上进一步完成中央赋予的监督耕作、征收租调、征发徭役和兵役的任务，作为回馈，三长享有免服官役的优待。三长制是地方乡绅对国家治理的首次如此深度的参与，这扩充了国家税源，打击了世家大族对百姓的控制，稳固了国家的统治根基。[11]担任三长的乡绅们在这一过程中起到的已经不仅是简单的纽带作用，三长几近成为国家机器的一部分，作为一种事实上的“准政权”组织而存在。

隋唐时期的邻保制、宋代的保甲与乡约制度、元朝的社制、明朝的里甲制度和清朝的保甲制度大同小异，无外乎建立以乡绅为主体的各级基层组织，在地方上完成维稳定、劝农桑、施教化、征赋税等任务。这一在秦汉时期初具雏形、被后世不断完善的基层自治制度，虽然名有易、内容有变，但制度实质性内容得以长期延续，成为古代中国文官体系的有效补充，为中国的大一统事业做出了不可磨灭的贡献。历朝历代的基层治理组织也成为乡绅群体施展个人才华抱负的大舞台，成为乡土中国的一大特色。在乡绅的加持下，中国古代虽有皇权不下县之形，但却实现了皇权下县之实。乡绅制度充分填补了“皇权不下县”造成的权力真空。

在新的历史时期，发挥乡绅之治在基层治理中的优势作用以推进高水平的乡村社会建设，需要充分发掘乡绅治理中的优质成分，摒弃其落后要素，实现对该制度的扬弃。[12]

(三)乡绅制度的僵化与衰亡

中国古代乡绅是依附于封建王朝而存在的，乡绅及其所形成的乡绅阶层往往随着各个朝代的兴起和衰落而潮起潮落。中国古代王朝总是循着初创、兴盛、衰落、败亡的进程演绎着历史周期律，循环往复。乡绅群体所能发挥的效能也随着王朝发展阶段和历史发展进程的变迁而不断波动，产生迥异的影响。[13]

1.单一封建王朝视角下的乡绅制度变革趋势

王朝初期，地主在建立王朝的农民起义中被消灭或遭受重创，国家大部分土地为无主土地。中央政府会丈量全国土地，除少数保留下来赏赐给贵族和功臣外，其他大部分都分配给家庭或个人。分到土地的广大自耕农承担了国家的主要徭役，而官宦、地主和士绅可以利用自身优势政治地位隐瞒自家产业和人口，逃避赋税缴纳。[14]对各封建王朝而言，归属于自耕农的土地越多，国家税源就越充沛，税率因此相对较低，国家的统治根基稳固，依附于这一根基上的乡绅群体和乡绅阶层能获得的物质收益和精神赞誉也就更可观，因而倾向于发挥出维护统治秩序、造福百姓的积极正面作用。乡绅们修路筑桥、广行善事，受到广泛赞誉，乡绅在维护自身利益的前提下，还能在某种程度上充当百姓的代言人。

正如资本有着增殖天性，拥有大量土地的地主自然也有着扩张家族土地的兼并欲望。国家承平日久，前朝亡国的教训也逐渐远去，中央王朝对抑制土地兼并的意愿日趋式微，土地兼并会悄无声息地愈演愈烈。自耕农抗风险能力弱，遇到灾荒之年便只能出售土地、依附地主，甚至沦为流民。若国家不强令、强力制止，则自耕农减少是必然结果。随之而来的是国家有效税源减少、国库日渐空虚，国家无力赈灾和抵御外敌。在自然灾害和外敌入侵双重灾难挤压下，百姓的痛苦愈加深重，当这种苦难累积到无以复加的临界值时，农民起义和改朝换代成为必然。[15]在这一阶段，乡绅阶层往往是地主官僚联盟的代言人，是土地兼并的帮凶和王朝灭亡的加速器。王朝末期，随着政府统治秩序和对地方控制的崩坏，其对乡绅豪强的管控能力也相应减损，通过欺压鱼肉百姓为本家族牟利成为这一时期乡绅之治的主要特征。[16]

2.整个封建社会视角下的乡绅制度演进潮流

当我们把视角拉伸到整个封建社会层面，便能更清晰地了解到乡绅制度的演进轨迹。我国封建社会的生产力在唐朝时期发展到巅峰，其后虽有宋明两代的繁荣，但封建制度已经逐步开始走下坡路。历史潮流之下，依附于封建制的乡绅制度的式微和僵化也成必然。[17]不可否认，唐朝及以前的乡绅也是剥削阶级的一员，但同时他们还往往扮演着基层农民代表的角色——代表农民向上级政府表达诉求，其在为民发声、替民解忧等方面发挥一定作用。但是在唐朝以后，随着社会总人口逐步逼近小农社会所能承载的极限，乡绅和地主能够从单个农民身上获取的剥削量也逐步递减。为了满足无休止的欲望，其对单个自耕农的盘剥量剧增，乡绅和自耕农之间的矛盾也就愈演愈烈，乡绅在百姓心中的形象也逐步恶化、崩塌。[18]基层乡绅治理体系陷入僵化境地，成为阻碍社会进步的消极因素。

清末辛亥革命终结了封建帝制，也给乡绅制度带来了沉重打击，但乡绅治理体系并未随着帝制的覆灭而消亡。在随后轰轰烈烈的新民主主义革命中，乡绅阶层一直作为一种重要的政治实体散见于广大农村地区。

3.近代社会乡绅群体的发展境况

抗战期间，为保证敌后对日持久作战、加强抗日民主政权建设，中共中央发布《抗日根据地的政权问题》，对抗日根据地政权人员分配实行“三三制”，即代表工人阶级和贫农的共产党员、代表和联系广大小资产阶级的非党左派进步分子和代表中等资产阶级、开明绅士的中间分子各占三分之一。在统一战线下，开明士绅所代表的阶级力量被调用投入到抗日战争中去，开明士绅为抗战事业做出了卓越贡献。[19]这是自唐朝封建制度由盛转衰以来，中国乡绅对国家发展和社会进步所做的一次“回光返照”式的贡献。建国以后，随着土地改革和公私合营改革的展开，传统乡绅群体彻底消亡，退出了历史舞台。

二、乡贤之治的承继与借鉴

乡贤制度承载了公众对农村社会治理目标多元化实现、基层纠纷多元化解决的殷切期望。而在当今乡村基层治理中，乡贤的力量却未能被充分激发出来。传统的乡贤政治和当代村委会制度之间存在脱节，乡贤力量被忽视。为破解这一困局，我们不妨从历史和现实两方面着手。一方面，要立足乡贤制度的历史起源和发展脉络，了解在古代社会中起到过的正面作用及其成因，克服其对农村治理的消极影响。另一方面，要立足当今我国基层社会发展实情，汲取欧美乡绅的优质要素，构建以乡贤制度为载体的、多要素立体化参与的乡贤治理格局。

(一)古代乡村基层治理经验的借鉴

随着科技进步和社会管理架构的变革创新，古代乡绅所要承担的修路架桥、兴修水利、教化民众、征收税赋、征兵募丁和劝农桑等事项已经由上级部门统筹。当今乡贤发挥作用的空间被逐步压缩，但乡贤影响力和重要地位却不会因此而被削弱。相反，所需处理事项的缩减使得乡贤能够有更多精力去处理单一事项的细节性问题，其在特定领域所收获的治理成效反而会更加透彻细致。乡贤群体可以在司法调解、文艺产品下沉、对接基层乡村社会调查等方面发挥作用。这些治理效能的实现，需要立足古代乡贤治理范式、结合当下我国发展实情。

1.司法调解权的下放

在古代社会治理中，乡贤扮演了基层自治组织牵头人的角色，在很大程度上分担了国家基层社会治理职责，维护了基层社会稳定和长治久安。古代民间调解主要由非官方的中间人组织，调解形式包括“宗族组织的调解、行会内部的调解和一般民间调解”三类，这些调解往往由乡贤依托相邻关系、遵循乡约行规来完成。“同姓、同宗、同乡”和“商帮、行会、会馆”是完成乡贤调解的基础要素。[20]

当今中国人口众多，社会治理生态复杂，社会治理资源尤其是司法资源尤为稀缺。民间冲突往往无法得到及时有效解决，社会矛盾凸显、潜在治理风险加剧。如何保证对司法资源的充分供给、将矛盾化解在萌芽状态，是当今中国乡村治理体系变革的重要课题。因此，我们要积极发挥农村基层有威望的“新乡贤”在矛盾化解中的重要作用，赋予其人民调解员的光荣使命，将其在当地的影响力充分转化为缓和社会矛盾、维护地方社会团结稳定的压舱石。[21]

调解制度是中国古代在司法实践中的一大创举，但长期以来，调解职责往往仅由人民法院、公安机关等公权力机关和人民调解委员会等具有半官方性质的组织承担，这种调解模式成本高、负载重，无疑会加剧公权力机关的运行成本。同时，司法机关更多地专注于诉讼等重大公共事务，对民事调解事项往往力不从心，调解成效难以保障。再者，在调解对象的朴素认知中，公权力机关主持下的调解往往有着对簿公堂的属性，这会加剧矛盾双方关系的紧张程度、给双方本已脆弱不堪的关系造成更大冲击，不利于乡邻关系的和睦稳定，有悖于调解制度的初衷、不利于溯源治理的开展。乡贤调解制度能在相当大程度上拓宽民间纠纷解决路径，减轻法院办案压力，在成功实现纠纷化解的同时最大程度上维护双方当事人的和睦关系。[22]

在司法机关主导下，各地在司法调解权下放方面做出了积极尝试，江浙各地探索设立了老娘舅调解委员会等民间调解机构，这些调解机构主要由当地有名望的乡贤参与主持，乡贤们在探索矛盾纠纷的非诉化解决方面做出了卓有成效的探索。乡贤调解制度作为诉讼前置程序在缓解司法机关诉讼压力、维护当事人之间的和睦关系等方面做出了卓越贡献。

2.法律政策和文艺产品的下沉

明太祖朱元璋修订《大诰》后规定：每户一本，家传人诵，以使“臣民熟观为戒”。[23]由此可见，我国具有重视法律普及的优良传统。当今中国社会主义法律体系已经较为完备，刚刚修订完成的《民法典》更是被誉为社会生活的百科全书，其作为与人民生活息息相关的重要法律文件，理应被人民熟知并充分运用。因此，以《民法典》为代表的这类法律的普及对当今中国法治事业的发展具有重要意义。而当前我国在法律普及方面有着明显的城乡差距。

在高等教育更为普及、互联网使用频率更高的城市地区，法律政策宣讲往往能够取得良效，居民对法律的掌握和适用更为深入。但在广大农村地区，在交通闭塞、居民学历和公共媒介普及率较低等因素共同作用下，居民对法律的掌握程度偏弱，这不利于基层矛盾的法治化解决。在农村基层地区进行广泛的普法宣传，是完善社会主义法律体系的重要一环。

然而，仅仅依靠枯燥的理论宣讲和案例展示是无法促成法律内容和法治理念在农村地区广泛普及的。法律政策必须与文艺作品相结合，将法律政策要素内嵌在人民群众喜闻乐见的作品中，方能使法律更富感染力、更易赢得共鸣，方能使得法律政策在基层获得广泛传播。乡绅能够对这一目标的实现起到重要推促作用。当地乡贤十分了解自己所成长的土地，能够创造出当地居民喜闻乐见的文艺形式、编排出具有本土特色的文艺节目，其独具的乡土情结和人文精神内核是这些普法节目的灵魂。乡贤群体能够在法律普及、政策宣讲和文艺产品下沉等方面发挥良效。

3.基层乡村社会调查的对接

早在北魏三长制改革时期，三长便被赋予了调查人口、户口的职责，他们负责对社会基层治理情况进行细致摸排，为国家决策提供详尽的信息支撑，此举至今仍有十分重要的意义。当今中国基层社会的发展已经由当初的粗放式的高速发展转向精密化的中高速发展，这一发展阶段对法律及政策的科学性、针对性和系统性均提出了更高要求。优质的法律政策来源于实践，但不可否认的是，由政府智库和高校研究人员构成的社会调查联盟对基层社会发展状况的调查及相关学术成果将成为制定法律政策的重要遵循。随着基层农村社会治理资源的不断流失、地方志等农村基层文献经常性缺漏，目前基层社会调查开展得并不理想。专家学者深入基层调查时往往陷入无人可问、无据可查、无证可调的境地。调研人员从居委会、村委会调取的资料数据往往无法全面反应被调查对象的全貌，与真正的社会实情之间还存在明显差距。而一旦基层乡贤制度得以建立和完善，便可以由乡贤负责与调研人员对接，保障调研人员的信息数据供给，为法律政策的完善提供最为精准的信息支撑。

乡贤配合调查的动力何在呢？其一，专家学者的调查结果能够反哺于乡村治理，能够提升乡贤家乡的发展水平，这是乡贤们在情感上所希望看到的；其二，乡贤们在配合调查的过程中，可以结识上级部门的工作人员，拓宽自己的人脉圈，有助于其个人的发展和进一步地造福家乡，这是乡贤们所乐见的。其三，相当一部分退休在家的乡贤出身于社科专业，其对职业和专业的热爱使其愿发挥余热、配合调查。最后，调查方往往对受访者有一定劳务的津贴。这些要素能共同促成乡贤群体成为合适的被调查群体。

4.乡贤家乡荣誉感的培育

我们对乡贤群体并无明确的纪律性约束，而为敦促其依法行事、造福乡里，道德层面的引导和教化便格外重要。而道德指引的核心便是提升乡贤群体的家乡荣誉感，使得其为家乡发展建设所做的努力被宣扬、表彰和铭记。家乡荣誉感的塑造可以是多层次、宽领域、多角度的。[24]基层地方政府、工作单位和行业协会等机构均可向乡贤群体授予荣誉。

来源于基层地方政府的荣誉是乡贤最为看重的。古代社会的乡贤群体是基层地方政府的后备军，具有“准行政人员”的身份。乡贤也非常渴望向政府机关靠拢，以提升自己和本家族在当地的影响力。因而地方政府的鼓励、勉励和表彰能够成为乡贤群体继续造福家乡的强大精神动力和实在动力。当今中国社会的乡贤对政府的表彰依然是十分重视的。因此，各地不妨根据本地乡贤为家乡发展所做贡献的有关情况，分层级、分类别、分阶段向乡贤颁发荣誉勋章、给予其适当的物质奖励，并通过当地媒体、基层群众自治组织的宣传部门对乡贤的优秀事迹进行宣扬。这种勉励和赞扬能够敦促乡贤营造贡献家乡、服务邻里的社会氛围，为实现各地高质量发展和共同富裕凝聚合力。

来源于乡贤工作单位和行业协会的荣誉是与乡贤的日常工作生活最为贴近的。乡贤群体往往是在各行各业具有突出贡献的杰出人物，他们在本单位本行业的卓越成就也是个人影响力的重要支撑。不妨尝试建立乡贤事迹反馈机制，将乡贤群体对家乡的各类积极贡献反馈给其所任职的单位，通过单位这一媒介传达当地人民和政府对乡贤的感激之情，利用立体的社会环境实现对乡贤群体褒奖的多元化。工作单位和行业协会往往是乡贤群体的主要活动场域，在这一场域下展开的褒奖往往能给乡贤带去最大鼓舞。勉励乡贤在更深层次、更广领域内为基层社区贡献力量，打通“贡献—褒扬—再贡献—再褒扬”的良性循环通道，进一步增强乡贤群体对家乡的凝聚力和向心力，提高其参与地方事务的积极性。褒扬能够将乡贤群体造福家乡的精神期望转化为改善当地居民生活条件的动力，乡贤也能够以此为契机实现自身的历史使命和责任担当。

(二)域外乡村基层治理经验的借鉴

古代中西方士绅文化存在明显差异。从身份继任性上而言，西方士绅来源于家族荣耀，依靠血脉和家庭财产来继承士绅地位；而中国的乡贤则是依仗自身的品行、知识和名望。就类别而言，西方士绅主要是地主士绅，而中国乡绅多是由科举选拔出来的学绅和地主士绅共同构成。[25]西方士绅主要面向商业和绅士文化的培育，而中国士绅则主要维持宗族和地方事务。当代视角下，古代中西士绅制度各有优劣，西方乡绅治理中的骑士精神在士绅群体中的内嵌和契约精神对士绅群体思想的渗透值得我们借鉴。

1.欧美乡绅之治中的“骑士精神”

骑士阶层是西方士绅阶级的主体。随着火药从中国传入西方，骑士在战斗中的优势地位被严重削弱，骑士阶层的社会地位也相应急剧衰落，但骑士精神作为士绅阶层的精神图腾，在西方社会中得以赓续。[26]近代以来，欧美士绅继承了前辈不畏牺牲、保护弱者的骑士精神，并在西方各国的对外战争、商业贸易、远洋探险等方面发挥了重要引领作用，骑士精神的传承与发扬是促成近代西方文明繁盛的重要因素之一。

英国士绅与土地深度捆绑，土地庄园是士绅财富的主要来源。而十三世纪英国的农业技术和耕作制度持续革新，士绅出于财富累积的需要，或主动或被动地推广先进农业技术、扩展周边市场，欧美乡绅是资本主义萌芽的深度参与者。在巨额财富的刺激下，欧美士绅颇具探险精神地参与了新航路的开辟和圈地运动，并从中攫取大量财富、实现了阶级跃迁。经过长期演变，英国士绅逐步发展成由地主、领主和新贵族构成的中产阶层，其社会阶层介于世袭贵族和一般农民之间。[27]

英国士绅并未满足于单纯的物质财富累积，而是追求将物质财富体系化地转化为政治资源。士绅凭借自己在地方上的影响力广泛参与政治，争当地方势力在议会中的代言人，捍卫地方利益。部分士绅进入下议院，成为英国政治势力中的一股重要力量。士绅们又通过自己所获得的政治权力为家乡谋取经济利益、带动家乡的整体富裕和本家族的发展。[28]并以此扩张自身在家乡和家族中的影响力，夯实自身基本盘，形成良性循环。

从欧美士绅发展的先例来看，士绅可以成为联系家乡与外界的纽带，推动家乡资源和外界资源的双向互通。具体而言，中国乡贤不妨利用自己人大代表、政协委员、企业家的身份在招商引资、丰富教育资源等方面为家乡谋利。英国士绅之所以能够如此卖力地为自己的家乡谋取利益，本质原因是其在为家乡谋利的过程中也恰好实现了为本家族谋利，个体利益与家乡利益相互促进、相得益彰。[29]商人投资家乡，一方面是出于对家乡养育之恩的回报、出于对故土的深厚情感，并由此获得荣誉感。但更重要的是商人乡贤能够从投资家乡中汲取丰厚的经济收益。我们不应寄希望于商人乡贤无偿回报乡里，而是在法律和政策允许的前提下保障商人乡贤的正当商业利益，激发商人乡贤回乡投资的积极性、主动性，形成商人乡贤带动家乡发展的良性循环。在这种渐进式的良性循环的过程中，我们争取培育出散发骑士精神特质、内嵌中国本土文化内核的乡贤文化，并据此营造乡贤参与社会良治的治理氛围。

2.欧美乡绅之治中的“契约精神”

虽然在骑士精神兴盛的中世纪欧洲，启蒙运动尚未展开、社会契约论理念也尚未完整建构，但欧洲社会中已经出现了契约精神的萌芽。欧美各国的士绅从自己的士绅地位和贵族身份中攫取了海量的物质财富和政治资源，而这些特权的实现来源于民众对部分自身权利的让渡。骑士等乡绅作为贵族阶级，通常会具有一小块封地，这种分封往往基于底层布衣的供养而产生。根据契约交换的理念，供养群体向骑士阶层让渡了物质财富，那么骑士阶层就应当向供养者做出抵御外敌、保护妇孺的回馈。[30]“供养—回馈”机制是这一契约体系的核心。契约要素在社会治理中能够发挥广泛深刻的效能，这在欧美乡绅群体介入基层社会治理的过程中颇有体现。而契约要素恰恰是乡村中国社会、中国乡贤群体所缺乏的。乡贤们往往将自己的成功归结于自身的努力，而忽略了邻里、宗族对自身成长的帮助，没有意识到乡邻的物质和精神扶助对自身成长的深刻影响。因此，将西方士绅的契约精神引介入当代中国乡贤群体中，是十分有必要的。

在契约精神的影响下，乡贤会意识到自己的成功与家乡、与宗族的支持有着无法割离的联系，对父母、乡邻和家乡的回馈是合理且十分必要的。基于这种认知，乡贤自然会将自己掌控的物质和精神资源投入到家乡的建设中去，成为塑造家乡的重要力量源泉。更进一步，若在事业上有所成就的乡贤能够在物质和精神层面上支持乡邻的青年学子，为家乡发展积蓄新的青年力量，从而营造出良好的士绅生态，力促当地各项事业的繁荣兴盛。

3.欧美乡绅之治中的法治要素

相较于任意性强、权力和专断色彩浓郁的中国乡绅，欧美社会的乡绅世族中有着更深的法治烙印。法治要素对乡贤之治的参与并非一蹴而就，而是在长期的历史积淀中渐次渗透的。欧洲迄今为止最重要的民法典《拿破仑法典》中财产所有权、用益权、地役权等的规定，在欧洲早期习惯法中便有所体现，而这类习惯法同前述契约精神一道，共同构成欧美士绅们的行为规范。这种对乡绅行为的沉浸式规制，对当前我国促进乡贤在基层社会治理中发挥积极作用，颇有借鉴意义。

当前，我国正在法律框架下推进国家治理体系和治理能力的现代化，相较于制度革新更为深入彻底的城市地区，广大农村的治理能力发展长期停滞，制度创新欲望不强。这限制了农村经济的发展和农民生活水平的提升，农村治理能力现代化的进程的加速是缩小城乡差距、实现城乡适配发展的应有之义。

发挥乡贤作用是实现乡村治理能力现代化的重要切口。借鉴欧美的有益经验，为乡贤之治注入法治要素，则又是推动乡贤之治的重要归依。法治乡贤，是指以法的价值理念对乡贤行为进行规束，将乡贤在地方治理中所做的贡献以法律化、制度化、体系化的手段予以承认，对其所从事的帮扶乡里、乐善好施的行为以公认的方式确定下来，为进一步的规制和褒奖积累事实证据。我们似乎可以制定“乡贤慈善法”之类的新法来达成相应的治理目标。但实际上，乡贤治理处于典型的私法自治范畴，根据民商法领域私法自治优于国家强制规定的理念，我们不宜再行制定新的法律规范，而只需基于现有的《民法典》等普适性法律文本做出相应规束即可。这种约束的展开应是立体化的，对影响力较大的乡贤群体，其在乡里从事相关活动时，应当登记备案，由特定部门和专门人员进行点对点的对接，为乡贤实施善举提供必要协助。同时，对于乡贤群体在进行相关活动时产生违法后果的情况下，适用一般性法律追究其法律责任即可。

推进乡贤制度的法律化、制度化建设，不仅能够为社会提供多元化的纠纷解决机制，还能够为其他先进的治理制度在农村扎根累积先进经验，实现农村地区先进制度落地流程的体系化展开。古代乡贤对家乡的回馈主要源于情感要素的表达，容易出现一拥而上、一哄而散的局面。而西方士绅的活动往往有着更多的法治属性，我们不妨引鉴西方的法治要素，实现有序、有据、有力的乡贤治理体系在当代中国落地。促成乡贤在农村基层社会中的司法调解、兴修水利、抑制黑恶势力和维护治安、弘扬公序良俗等方面发挥积极效能。值得注意的是，我们对乡贤文化的承继与借鉴，并非要恢复古代乡绅群体或组织，而是要汲取、化用既有经验，使乡贤以新形态和兼具时代特质的风貌为当今社会治理贡献力量。法治元素的参与是实现这种规制的必要前提。

三、乡绅之治的风险与制度化防范

地方乡贤势力在农村基层有较强的个人影响力和家族势力，且与地方行政机关存在密切关联。乡贤将自己所掌握的力量用于推动家乡的发展建设时，往往能够凝聚促进地方社会进步和百姓共同富裕的强大合力。但若乡贤世族欲从事违法犯罪勾当谋取不合理私利，其在当地影响力将会为黑恶势力的繁殖提供肥沃土壤，其在当地根深蒂固的影响力会使得其对基层秩序造成的冲击不亚于一般黑恶势力。同时，乡贤之治也会冲击农村基层群众自治体系。古代“乡绅”一词中的“绅”，本意是指古代士大夫束在衣外的大带，并被引申为束身人士，乡绅也意指在乡村基层有名望的人。束绅之“束”，也兼有束缚、约束之意。在复兴乡贤制度的进程中，我们应对乡贤群体进行正反两方面的审视，既要看到其对推动乡村治理的裨益，又要看到其潜在风险和显著弊端。在充分发挥乡贤治理的正面效用的同时，将其对基层社会治理秩序的潜在威胁扼杀在萌发状态，维护当代基层农村社会的长治久安。[31]乡绅群体对乡村基层治理秩序的潜在挑战是多方位的、隐匿的，需要在厘清风险类别的基础上，以制度化手段对其进行规制。

(一)对乡绅群体勾结地方黑恶势力的防范

改革开放以来，以“乡贤”为依托的宗族势力的复兴风气在东南沿海村庄初现并逐步蔓延至内陆农村。宗族内的乡贤们通过修订族谱、祭祀先辈等方式进行着广泛的族内联系，而当代宗族不再单纯仅是以土地为纽结点的家族联盟，同时还是以血缘为纽带的乡绅联盟。一般的乡绅联盟能够促进当地发展，但黑恶化的乡绅联盟则会成为侵吞地方发展资源、腐蚀基层治理体系、造成地方社会动荡的黑社会性质组织，更有甚者可能会进一步发展为专门从事恶性犯罪的犯罪团伙。在2019年—2021年为期三年的扫黑除恶专项斗争中，办案人员所扫除的相当一部分农村黑恶势力是依附于乡绅和世家大族的。

广东省陆丰市甲西镇博社村制毒案中的主要犯罪分子蔡东家正是依靠宗族势力才发展出了“制毒第一堡垒村”。蔡东家利用庞大的家族网络，打通了毒品的制备、运输、销售的全流程，公开、半公开制毒贩毒近30年。[32]在我国这样一个毒品管制如此严格的国家，能够如此长时间、大规模、体系化地运作“毒品产业链”，最为重要的原因便是蔡氏家族成员间背靠背的宗族协作。相较于普通犯罪团伙，以乡绅为纽带的地方宗族式团伙成员之间更加信任，联系程度更加紧密，犯罪成功率和犯罪行为的破坏程度也更高。

除此之外，恶性“乡绅联盟”也逐步参与到商业事务，扰乱正常的公平市场秩序。地方家族企业凭借宗族势力在地方大搞企业垄断，建立企业财团攫取非正常的商业利益。为支持自身行为的正当性，地方宗族势力甚至会象征性地为当地捐款修路，创设自己乐善好施的假象。我们要把这种恶性商业乡绅和积极投资家乡发展、获取正常合法商业利益的乡贤区分开来，精确打击扰乱市场秩序的黑恶势力，避免误伤良心乡贤企业家、挫伤乡贤回乡投资积极性。我们必须通过雷霆手段破除乡绅宗族犯罪集团化和垄断集团化的倾向，对地方犯罪集团采取持续性的高压猛打态势，以刑事立法和刑事政策的双刃剑斩断乡绅联盟发展为黑恶组织和犯罪集团的演化路径，通过公安机关周期性的专项行动斩断二者勾连的可能性。

(二)对乡贤冲击基层民主秩序的遏制

乡贤在矛盾调解、法律普及和社会调查等方面所发挥的作用与村委会、乡政府的部分职能间存在重叠。乡贤群体的兴起会对村委会和乡政府的影响力产生一定的侵蚀和削弱效应——这对农村居民民主权利的行使会产生负面影响。在同等条件下，农村居民通过村委会和乡政府等官方渠道表达自身诉求时，会有完善的法律制度促成其诉求的达成、促进其问题的解决。当诉求没有得到充分满足时，当事人还可以通过行政复议、行政诉讼等多样的法律手段异议申诉，其救济途径丰富。而我们所推行的乡贤之治，是依仗乡绅个人魅力及其家族势力为问题的解决创造条件，具有很强的任意性，缺乏程序和法律规制。当居民对乡绅矛盾调解的结果不满意而又碍于乡绅的面子或是忌惮于乡绅的影响力而不敢求助于人民法院和地方各级政府时，矛盾便可能被进一步激化，成为基层社会治理中所隐藏的新的不稳定因素。

更值得警惕的是，如若乡绅在基层治理中的影响力超越正常边界，行使部分原本归属于村委会的职权并借此在农村基层产生畸高影响力，会导致村委会从全体居民共同议事的群众性组织转变为乡绅世族的一言堂，其他百姓的意见表达路径被封闭，这会对基层民主秩序产生严重冲击。部分宗族文化传统浓厚的地区甚至可能出现魏晋时期豪强并起、鱼肉百姓的局面。

因此，我们要在辩证法指导下把握好乡绅参与社会治理的“度”，及时制止其越权行为，对其权力和影响力进行适当限缩。我们要充分发挥乡绅世家对乡村发展的积极促进作用，充分调动并利用其政治经济资源为乡村发展助力；同时，还要明晰乡贤治理权限与基层群众自治组织、行政机关的权力边界，严格禁止乡绅越权擅断、侵害百姓的行径，力图减少乃至消除乡贤之治对地方治理秩序的冲击。基于现行的村委会组织法，构建村委会、乡贤和村民代表共同参与的磋商机制，并在三方合意的基础上在现有村民规约中加入关于乡贤规制的内容，设立乡贤行为的正面和负面清单，实现对乡贤之治风险防范在基层落地。

(三)对乡绅群体体系化、制度化的分类规束

刑法中有一项罪名是“利用影响力受贿罪”，该罪名的犯罪主体不仅包括国家机关工作人员，还包括“国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人”。国家机关工作人员的关联人虽不直接掌握公权力，但是其和公职人员的亲密关系会促成一条无形的影响力传输管道，并据此斩获收受贿赂的“资本”。

乡贤某种意义上而言也具备与公职人员亲友类似的“资本”。乡贤们没有公职、不在国家机关编制内，但其往往可以凭借个人威望等潜在影响力左右地方事务决策、影响地方事务执行，因此是一股不可被忽视的政治力量。我们对公职人员建立了严密完善的党内外监督体系，保证其廉洁从政、依法行权。相比之下，具有潜在隐蔽权力的乡贤却未能受到应有监督，这可能会导致其滥用影响力、冲击乡村既有的稳定秩序，成为基层社会治理中潜在不可控因素。因此，在积极推动乡贤发挥自身影响力的背景下，对乡贤群体体系化的全面监督势在必行。

如何将其纳入监管体系呢？乡贤是编外人员，我们仿照对公职人员的监督机制而单独设立相关监督机构进行监督是不具有法理依据和现实可能性的。该机制运行成本高昂，会加重财政负担，与乡贤机制所带来的正面收益不成正比。同时，国家机关并没有直接授予乡贤法定权力，根据无权则无责的法律理念，不宜用行政手段直接对其进行规制。那么如何规制呢？答案是从乡贤影响力的来源方入手对乡贤进行监督。

1.来源于商人群体的乡绅

当前我国正在探索建构第三次分配制度，即在自愿基础上，高收入群体的支持下，以募集、捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行分配。第三次分配的主体便是成功的商人和企业家。“富贵不还乡，正如锦衣夜行”，家乡是乡贤参与社会慈善活动时捐赠的主要目标。在家乡修路、造桥、建学校和发放现金红包是商人们回馈家乡的主要途径，其影响力在完成这些事项的过程中得以播撒。乡贤为家乡从事公益性事业，一方面是为了精神满足的考量，另一方面是在家乡基层组织和群众中获取更加广泛影响力，为扩张在家乡的商业影响力打下基础。

乡贤中的商人群体的影响力来源于基层组织和群众的信任。因此，对乡贤监督的第一责任人便是乡村基层群众自治组织——村委会。村委会应当详细记录商人对村民和村集体的捐赠并报乡镇人民政府和公益事业监管部门备案，以便乡镇政府内设部门对相关捐赠进行评估，对数额明显异常和可能存在不正当目的的捐赠进行相应的问询和调查，以此完成对富商影响力来源渠道的关隘式监控，将潜在的权力寻租和商业垄断行为扼杀在摇篮之中。此外，还可以要求商人将自己的捐赠行为向所在地商会等行业协会通告，将商人乡贤影响力曝光在多重监控之下，以此促成商人乡贤谨言慎行、遵纪守法。

同时，我们虽然对编制外的从事商业活动的乡贤群体无法严格规制，但对可能与其发生权力寻租关系的公职人员和基层干部，可以进行严格的内部管控，对其与乡贤间的关系进行严密考察。以此间接实现对乡贤行为的规束、对其潜在的扰乱市场经济秩序的行为进行防范。

2.来源于退休的公职人员的乡贤

如前所述，古代中国农村社会的乡绅有相当一部分来源于告老还乡的官员。古人落叶归根的意愿非常强烈，官员在退休后往往都选择回到故乡养老，因而各地大多形成了以本地区的退休官员为核心的乡贤群体。而社会，公职人员退休后往往选择在任职地城市养老，很少回到家乡。那是否就不存在来源于公职人员的乡贤群体了呢？答案是否定的。公职人员虽然并不在家乡居住，但在家乡往往拥有相当程度的影响力，他们往往会远程参与家乡事务，对发生的重大事件具有远程影响，甚至可能会起到决定性作用，可以被称作“远程乡贤”。对这一群体由谁来进行监督规制呢？

相较于商人乡贤通过捐赠钱财、开展商业活动获取地方影响力，退休的公职乡绅的地方影响力主要来源于其参与社会治理的能力、在行政机关中的影响力和个人魅力。而这是由其在行政机关的任职经历所带来的，应当以该公职人员影响力来源方——其退休前任职的单位作为规制主体。同时，因其所参与的是基层地方农村的事务，该村所在地的地方政府主管部门有协助主管部门监察的义务。通过任职单位和地方政府的双重钳制，实现对来源于退休的公职人员群体的乡贤严格规束。以此尽量规避权力寻租和利用影响力受贿的可能。

3.依托当地宗族势力的乡贤

在工业化和城市化的双重冲击之下，我国传统宗族势力在基层社会的影响力已被大幅削弱，不复往日荣光。但是，在广大南方的农村地区和部分小城镇，宗族势力仍然有相当程度的影响力，宗族族长和长辈对村社内部事务还有相当的决策权。以潮汕地区为代表的东南沿海地区，地狭人稠，人际关系色彩浓厚，当地人在发生矛盾纠纷时，倾向于依托传统宗族，采取“非诉”的调解方式解决，调解人往往是当地宗族势力中的长者。宗族乡贤的影响力主要来源于血缘关系、姻亲关系和个人威望，与公权力无涉，故而我们无法依靠公权力对宗族族长影响力予以监督。既然宗族乡贤的权力和影响力来源于民间，那么对其约束和规制也就应由民间势力自行开展，由民间的各家族自行把持。对势力庞大、影响力广泛的乡贤群体，公权力一方只要搭好法律框架，对可能存在的违法行为进行相应规制即可。[33]对扎根于宗族势力的乡绅规束的过程中，要抓住宗族长等在宗族内有深刻影响力的关键少数，这也是对乡贤之治的风险进行体系化规制中的重要侧翼。

总之，乡绅之治是我国古代乡村治理的智慧结晶。在数千年的历史长河中，乡贤群体对基层治理生态的完善发挥了至关重要的作用。在新的历史时期，乡贤之治有了更加丰富的时代内涵，这要求乡贤之治必须顺应时代潮流，与时俱进，不断充实新内容，拓展新形式，为振兴社会主义新农村做出贡献。