监检衔接中检察机关职务犯罪侦查权困境与完善

□刘 柏

(中国政法大学,北京 100088)

一、引言

监察体制改革以来，既往的行政监察部门和检察机关的反贪反渎部门同党的纪律检察机关整合，意在构建集中统一、权威高效的中国特色监察体制。新组建的监察机关依据《宪法》和《监察法》的规定，对公权力的行使进行统一、全面的监督。这种反腐败资源和力量的整合对于此前的刑事诉讼模式影响最大的举措莫过于检察机关反贪反渎部门的转隶，这很大意义上将职务犯罪的侦查权从检察机关剥离出去。与此同时，2018年修改后的《刑事诉讼法》却并未充分地实现两法衔接，而是某种程度上回避了衔接中的许多问题，[1]《刑事诉讼法》第19条保留了检察机关部分职务犯罪侦查权，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下称《侦查规定》)将其具体规定为刑讯逼供、非法拘禁等14个罪名，《监察法》及相关法律规定中并无监察机关对此类案件主管、管辖的除外限定，因而监察机关对此类案件也事实上享有管辖和调查的法定职权。

因此，此类案件事实上由监察机关和检察机关共享侦查(调查)权，但其职权的来源则不同，一者是《刑事诉讼法》、一者是《监察法》，因而对于此类案件的侦查(调查)管辖存在着一定程度的矛盾和冲突，检察机关职务犯罪侦查权的行使亦面临一定困境。因而有必要解决好管辖冲突，为检察机关行使好法定的职务犯罪侦查权扫清障碍。

二、检察机关行使职务犯罪侦查权的正当基础

(一)法律监督职能的必然要求

在监察体制改革之前，基于检察机关之法律监督机关的宪法定位，将职务犯罪的侦查权赋予检察机关，由其下辖的反贪反渎等部门开展职务犯罪案件的侦查工作。在这个时期，由职务犯罪案件侦查部门统一受理多方提供的职务犯罪案件线索，其他机关部门都是通过法定程序将其各自掌握的线索材料移送到检察机关的反贪反渎和预防职务犯罪部门，由检察机关对移送的证据材料依法进行审查和转化，并依法开展刑事侦查，掌握履行职务犯罪侦查权的检察机关的法律监督无疑是强而有力的。监察体制改革以来，检察机关很大程度上失去作为法律监督机关的强有力措施和监督权能。这样的一种剥离会使得检察机关缺乏落实法律监督的必要手段[2]——诉讼监督进一步软化和弱化、检察机关作为法律监督机关这一制度何去何从[3]等也引发了学者们的担忧。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，要求强化检察机关的法律监督，并对检察机关的改革提出了若干任务，其中就要求检察机关加强对诉讼活动的法律监督，落实《刑事诉讼法》第19条有关规定，检察机关通过对有关职务犯罪案件立案侦查，符合该决定的精神。解决上述规范和实务问题过程中，正确认识、辨析监察机关监督权和检察机关监督权以及二者之间的关系无疑是必要的，从职权的性质来说，监察机关的监督权主要是通过反腐败对一切行使公权力的公职人员进行监督，即旨在通过监督特定范围的人员来实现对公权力行使的监督，以保证公权力行使的合理、合法、公正和廉洁，因而可以称为“权力监督”，也因为其存在日常监督中的监察建议、谈话、函询等多种监督方式，所以呈现为一个多层次、广泛性的综合型监督体系。

检察机关依据宪法所拥有的“法律监督权”，对诉讼活动各个阶段实施监督，包括立案、侦查、审判和执行监督，以保障法律的正确实施。从属性上来说虽然也是对诉讼活动各环节公权力行使的“权力监督”，但由于诉讼活动中包括判决和裁定在内的司法令状较多，因而对诉讼活动进行法律监督必然包括对司法令状的审查，这无疑要求监督者对法律适用有着较为专业的认识。检察机关长期作为诉讼活动的主体，对案件事实和证据以及办理程序有着深入、具体的了解，因而其对于诉讼活动中产生的包括各种司法令状在内的法律适用活动，依据职权和参与案件的客观条件，更加侧重、专注于对诉讼等司法活动进行监督，因而表述为“法律监督”。二者监督的性质、范围在一定意义上呈现“总体与部分”的样态，但检察机关的法律监督无疑更为强调对法律适用活动的专业性审查活动，这既是检察监督题中之义，又是现行《刑事诉讼法》规定的检察机关职务犯罪侦查权的逻辑起点。也正是由于监察机关和检察机关监督的性质和范围存在上述特点，则必然要求监察机关对于依法行使公权力的公职人员各种失范行为进行总括性的监督与规制，因而监察机关所适用的调查措施得以针对违纪、违法和职务犯罪三类案件进行证据收集、事实认定，而检察机关由于其监督权主要针对诉讼活动中产生的法律适用问题、诉讼程序问题，依法可以对违规、违法情形采用检察建议等形式进行日常监督和纠正，对于认为确有错误的裁判结果依法提起抗诉以行使审判监督职能，针对作为法律监督权有力支撑的职务犯罪侦查权和侦查措施，因其职权定位和自身属性，纳入刑事诉讼制度进行调整和规制可谓具备充分合理性的必然之举，亦即与监察调查相互独立的二元关系也是毋庸讳言的。

(二)诉讼活动参与者的职能优势

从实务角度考量，由于检察机关往往是刑事诉讼的直接参与者，行使审查起诉、法律监督的职能，有着在诉讼活动中发现职务犯罪线索的便利条件，可以更为高效、准确地基于对诉讼活动各个环节的全面了解来审查判断相关的违法和犯罪事实并作出包括检察建议、纠正违法意见、抗诉以及采取刑事侦查措施在内的各种处置。检察机关在诉讼活动中依据《宪法》和法律承担法律监督职能，天然地因其一贯以来的工作范围和领域等客观条件，对包括个案案情、司法工作人员工作的常习及其是否依法、合理、正确地行使职权、适用法律等诉讼活动的情况较监察机关有着更为深入、具体的了解，不论是发现司法工作人员职务犯罪的线索还是开展相应的职务犯罪侦查活动都有着一定的优势。故而保留部分职务犯罪侦查权，授权检察机关可以承担诉讼监督过程中司法工作人员相关职务犯罪侦查任务，既符合对检察机关性质的宪法定位，也符合诉讼活动的客观实际，有着充分制度依据和实务操作价值。

自监察体制改革以来，随着监察制度的建立和《监察法》的颁布实施，《宪法》和《刑事诉讼法》进行了与改革相适应的修改，修改后虽然将大部分职务犯罪案件的侦查(调查)权授予监察机关，但仍旧保持了将检察机关作为法律监督机关的性质和定位，并通过为其保留部分职务犯罪案件的侦查权，使得检察机关获得了同其法律地位更为匹配的职权配置。保障好检察机关这一部分职务犯罪案件侦查权的有效行使，可使其法律监督具备强而有力的制约手段，更为符合《宪法》的定位，同时也更有条件集中资源和精力实施好法律监督的职能。

基于检察机关对《刑事诉讼法》第19条第2款所涉职务犯罪可以行使侦查权的合宪性、合法性和正当性前提，如何依据宪法和法律的要求，深刻落实好检察机关的“法律监督机关”职能，运用好在诉讼监督中发现的职务犯罪侦查权这一有效的法律监督手段，便成为了监察体制改革的背景下检察机关职权定位的一个核心问题。在规范、制度以及实务操作性层面落实好检察机关的法律监督职能、协调好检察监督和监察监督的职责范围，也是解决《刑事诉讼法》和《监察法》衔接问题无法回避的矛盾点。

三、检察机关行使职务犯罪侦查权的主要问题

(一)侦查权行使面临监、检竞合，案件管辖分配机制不明

对于《刑事诉讼法》第19条第2款规定的可以由检察机关侦查的职务犯罪，监察机关依据《监察法》第11条第2款之规定也享有调查权，而2021年9月由中央纪委、国家监委颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下称《实施条例》)第27条，将司法工作人员以外的公职人员利用职权实施的非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪等案件管辖权专门授予监察机关,将司法工作人员的相应犯罪案件一定程度上剥离出监察机关的案件管辖范围，第52条则规定监察机关在“必要时”仍旧可以调查由检察机关保留侦查权的案件，又一定程度上授予监察机关对相应犯罪的调查权，因而检察机关的侦查权并不是专属而排他的，优先于监察委员会的管辖权也无从谈起。因而对于规范之中的主管、管辖竞合问题，有着予以明确分析，建构解决机制的必要性。作为反腐败专责机关的监察委员会依法对一切行使公权力的公职人员进行监督、调查和处置，是基于监察体制改革整合反腐败资源和力量，集中统一行使权力的应有之义，据此这些由司法工作人员实施的职务犯罪行为在法理上不应例外于监察机关调查权的管辖射程。

从《监察法》第11条规定看，监察机关的调查职责是针对“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”。具体说来，根据2021年颁布实施的《实施条例》规定，一共有92个罪名由监察机关专属管辖，加上检察机关享有管辖权的14个罪名，刨除滥用职权、玩忽职守、非法拘禁、虐待被监管人和非法搜查5个重复罪名，监察机关有权管辖的职务犯罪罪名达到了101个。[5]在工作实践中，诸如司法工作人员在诉讼活动中实施职务犯罪同时涉及滥用职权和贪污贿赂的情形是广泛存在的，譬如枉法裁判同权力寻租与受贿往往有着一定联系。哪怕单纯是检察机关可以立案侦查的职务犯罪行为，往往也同时触犯党纪和其他法律，需要由党的纪检部门、国家监察机关进行纪律处分和政务处分等处置。在多种职务违法和职务犯罪时常相互勾连、重叠的情况下，由同一机关进行立案管辖，查明案件事实并收集证据的确更为高效便当。亦即，如果说检察机关对诉讼活动中司法工作人员职务犯罪的侦查可以体现出“专”的优势，则监察机关对于广泛存在的有着较为复杂的相关关系职务违法、职务犯罪行为的调查就得以凸显其“统”的长处。检察机关依据自身地位和优势享有一部分职务犯罪案件的侦查权，这对监察机关的全面管辖是一种有力的补益和支撑，监察机关对相关案件仍有调查权，为处理有其他违法犯罪的行为人可以提供较为坚实、全面的保障。

可见此种权力的重合对于监察机关对职务违法、职务犯罪案件的统一管辖、调查权力并不必然导致削减和分化，而是在诉讼活动中更加强化了对公权力行使的法律监督。检察机关在对诉讼活动进行法律监督过程中发现的职务违法和职务犯罪行为，即《侦查规定》中划定的14种罪名，大部分体现出一种共性——与公职人员贪污腐败并无十分紧密的直接联系，而基本都是在诉讼活动中出现的严重滥权、失责问题，并非作为反腐败专责机关的监察委所应当追究、处理的重点方面，因而恰好可以构建检察机关发挥自身固有优势，在特定领域积极参与、协助监督公权力依法行使的合理空间。也正如学者所述，之所以将此类犯罪案件授权检察机关立案侦查，这些犯罪虽然具有一定的腐败属性，但主要是由于执法不严格、司法不规范、违反法定程序或者适用法律错误等原因造成的，与人民检察院实行法律监督职权关系更为密切，[6]或者说该类犯罪利用职权实施腐败犯罪的典型化程度不高，而且此类犯罪案件的办理在涉及事实认定问题之余，在侦查权、审判权和执行权行使过程中，还往往涉及较为复杂的法律问题，检察机关与监察机关的侦查能力相比在法律上更具有优势[7],往往也更为敏锐。

根据《侦查规定》，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索时与监察机关“沟通”进行分析处理，出现互涉情况，一般以监察机关调查为主，有由监察机关针对全案进行调查，检察机关撤销案件或监察机关调查为主，检察机关进行必要协助再或监、检分别管辖三种情形，并且要求检察机关在“沟通”期间不得停止侦查。但该规定中“发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索”有关表述，笔者认为有待商榷，原因在于：依据宪法和《监察法》第11条的规定，监察机关依法享有对包括检察机关有权立案侦查的职务犯罪案件在内的几乎所有职务犯罪案件的调查权。虽然《实施条例》划定了不包括《侦查规定》所涉14种犯罪的各类职务犯罪作为管辖范围，但在检察机关依据《刑事诉讼法》对《侦查规定》中的14种职务犯罪案件只是“可以”而非“应当”立案侦查的前提下，将此14种职务犯罪排除于监察机关的调查权之外，且《实施条例》对于监察机关调查此类案件也只是进行了“必要时……可以”的规定，就可能使得这些案件陷于管辖缺位、无人兜底的可能性之中，这无疑与监察机关的法律定位相悖。因而事实上基本不存在也不应存在处于监察机关管辖范围之外的职务犯罪案件，也就无所谓“发现”监察委员会管辖的职务犯罪线索的问题。

对于解决权力重合问题来说，“沟通”固然是避免和解决立案侦查(调查)冲突和缺位的有效手段，但我们应注意到《侦查规定》和《实施条例》中处理与监察机关互涉案件权限划分的做法，相对于公安机关之间依据主罪等标准解决立案管辖冲突的方式存在不同，案件管辖冲突的解决只是“沟通”的结果，而“沟通”这一冲突解决方式的性质及划定案件侦查(调查权)归属所依据的“更为适合”或“必要时”采取何种衡量标准仍待进一步明确。

由于监察机关在国家机关中处于“反腐败专责机关”的地位和对公权力行使全面监督的地位，所以它对职务犯罪的调查权是相对普遍的、多见的“一般”情形，也可同时调查、处置相关联的党纪处分、政务违法和其他类型的职务犯罪，而检察机关行使部分犯罪的职务犯罪侦查权是相对少见的“例外”情形。在管辖权事实上处于竞合状态的此类职务犯罪案件中，处于“例外”地位的检察机关的侦查权与处于“一般”地位的监察机关的调查权之间的界限相对模糊，缺少客观、明确的划分标准。同时监察机关立案调查此类案件有着诸多充分、具体的规范和现实理由，即该类更侧重于诉讼活动中法定职权是否正确实施，而非贪污腐败、权力寻租的职务犯罪案件“可以”由检察机关侦查的情形和理由，显著少于“可以不”由检察机关立案侦查的情形和理由，甚至在不讨论职务犯罪法律关系的情况下，对于司法工作人员的相应职务违法行为也可以由监察机关纳入调查。可见检察机关发现该类职务犯罪行为的线索后，出于各种原因不依法立案侦查，直接移送监察机关立案调查或者监察机关要求检察机关直接进行移送，均不存在明确可见的制度障碍，这部分职务犯罪侦查权的行使边界在规范层面仍有较大的不确定性。

由于监察机关方面的情形是“必要时可以”，检察机关方面的情形则是“可以”，二者的管辖权表述均并非“应当”，因而逻辑上存在无人兜底的管辖缺位之可能性，而要在此种情况下切实地确定相应案件的管辖，无疑有赖于机关部门之间的“沟通”，而这种非常态化、制度化的“沟通”机制运行之中的灵活掌握成分和不确定因素，仍旧使得在何种情况下明确采取何种案权分配模式的问题无从解决，也使得原本基于案件性质各有侧重、优势互补的制度设计而保留给检察机关的部分职务犯罪侦查权，仍旧面临着行使界限不清，可能推诿或争抢案件管辖权的情形。从《刑事诉讼法》第19条第2款的表述中可以获知，检察机关并不“应然地”承担对相关职务犯罪立案侦查法定义务，易言之——依据《侦查规定》的规范内容，“可以”立案侦查同时也意味着“可以不”立案侦查，虽然“可以不”的前面往往都存在“更为适宜”的限定，但在“更为适宜”采取“全案移送、检察撤案”“监察为主、检察协助”或者“分别管辖”各自对应的合理情形认定都由于规范粗疏而存在任意性空间，此类事实上的权责归属存在一定模糊性，而且将案件线索移交监察机关立案调查的做法不存在制度障碍和“不担当不作为”责任风险时，我们便难以期待检察机关对该类职务犯罪案件侦查权责的行使和承担达到法律规范的应然水平，也难以期待其基于法律监督机关的职责和诉讼直接参与者身份地位的优势得到充分发挥。

《2020年最高人民检察院工作报告》说明：2019年度“对司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正犯罪立案侦查871人”，相对于“受理各级监委移送职务犯罪24234人，同比上升50.6%，已起诉18585人”的规模可以说是“沧海一粟”。而在《2021年最高人民检察院工作报告》中相应案件“立案查办司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正犯罪1421人，同比上升63.1%。”，相对于“受理各级监委移送职务犯罪19760人，已起诉15346人”的总体规模来说有了显著增长，案件总体占比从约3.5%增长到超过7%。但值得注意的一点在于，2018年以前的《最高人民检察院工作报告》中相应说法是“立案侦查”，而自2020年以来的说法变为“立案查办”(由于2018年10月修改《刑事诉讼法》，重新厘定了检察机关自侦案件范围，该年数据仅统计了《刑事诉讼法》修改以后期间的案件数量，故2019年《最高人民检察院工作报告》不纳入比较)，从语义分析角度来说，2021年《最高人民检察院工作报告》中采用的“立案查办”说法，较2020年以前报告中采用的“立案侦查”意涵广泛，从语义上看，行使审查起诉职能也可以被容括于“立案查办”之中。因而，此类职务犯罪案件中究竟有多少是由检察机关立案侦查的，根据2021年《最高人民检察院工作报告》所公布的数据，也尚无法获知确切的数量。

正是由于对此类案件管辖的“模糊地带”，使得由《刑事诉讼法》规定的检察机关职务犯罪侦查权面临着一定程度的困境，即行使的主体不够明确，管辖存在竞合，对大多数职务犯罪案件行使调查权的监察机关将此类案件既在职务犯罪案件管辖范围内进行了类似于“除外”性质的规定，又规定了“必要时可以调查”的机动性调查权，随时可能介入、影响检察机关这一部分职务犯罪侦查权的行使，使得相应案件的性质和发现案件事实、收集证据行为的性质面临着不确定性，与之相应的机关部门职权行使、法定职责承担也都面临着边界不清的情况，不论是对于检察机关承担法律监督职责抑或是监察机关承担反腐败专责职能都存在着一定程度的不利影响。

(二)机构人员转隶后检察机关侦查能力不足

监察体制改革以来，以往在检察机关反贪反渎和预防职务犯罪部门负责职务犯罪侦查的人员转隶到监察机关，检察机关内部目前缺乏具备职务犯罪案件侦查技能和经验的人员，侦查、办案力量显著减弱。如何在宪法和法律授权下，保证相关案件办理的质量和效率也同样成为了亟待解决的客观问题。

前文已经述及，检察机关作为诉讼活动的监督者，其工作范围和内容与诉讼有着紧密的联系，拥有着发现此类职务犯罪线索的客观优势，而欲使得这种优势得到发挥，也使得《刑事诉讼法》第19条第2款出于加强、完善检察监督权能而为检察机关保留部分职务犯罪案件侦查权的有关规定不被虚置，无疑就有赖于检察机关具备一定的立案侦查职务犯罪案件的条件与能力。但监察体制改革以来，为了整合反腐败的资源和力量，检察机关内部反贪污贿赂和反侵权渎职部门人员已转隶到监察机关当中，这些人员此前长期根据《刑法》和《刑事诉讼法》，结合公安机关、党的纪律检察机关和审计、行政监察部门以及检察机关内部的侦查、审判和执行监督部门移送的案件线索，开展职务犯罪的侦查工作，具备丰富的侦查经验和熟练的侦查技能，也拥有较为完备的各方面办案条件。随着这些人员和部门的转隶，检察机关内部有权开展职务犯罪立案侦查工作的基本只剩下此前的刑事执行检察部门人员，因此检察机关不但被剥离了大部分职务犯罪案件的侦查权，也随着这些“精兵强将”的出走而失去了大部分侦查职务犯罪案件的客观条件和能力。不论是应对职务犯罪案件侦查还是监检衔接中可能出现的自行补充侦查情形都可能显得不足，因而检察机关是否保有足够的侦查能力应当被纳入行使侦查权的重要因素进行考量[7]。

诚然如一些学者所说，监察体制改革前的检察机关自侦部门由于检察机关侦查、批准逮捕和审查起诉权力的集中性而表现出一定程度的“自侦中心主义”倾向，使得检察机关产生了“不自觉膨胀”[8]，侦查、批准逮捕等程序难于受到制约监督，事实上陷入了检察机关内部自我监督的境地。而且在监察体制改革前由承担监督法律正确实施为职责的检察机关参与过多反腐败的工作，与其法定职责的侧重方面并不完全相称。

侦查作为一项诉讼活动，这一法定职权的行使除了《宪法》和有关法律规范的授权以外，人员组织架构和其他机关部门的配合协助等软硬件支撑也不可或缺。这也就是《中华人民共和国检察官法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等规范之于检察机关法定职权的意义和作用，为了实现和保障检察机关对《刑事诉讼法》第19条第2款规定的职务犯罪侦查权的切实、有效行使，检察机关在人员、职权配置等方面具备侦办有关案件的能力和条件无疑是必要的保障。目前检察机关内部行使职务犯罪侦查权的部门只剩下改革前负责监所内部职务犯罪案件的执行检察部门，由该在检察机关内部“存在感”不强的部门同时负责侦办在侦查、审判监督过程中发现的职务犯罪，长期在“高墙之内”的工作实践经历使得其往往缺乏全面、充足的办案能力和侦查经验。

在监察体制改革的大背景下，绝大部分职务犯罪的立案调查权属于监察机关，检察机关对职务犯罪立案侦查的情形在实践中相对少见。有鉴于此，如何以整合或建立规模合理、具有足够实际侦查能力的侦查队伍的方式，来配置检察机关此项权能，平衡兼顾检察机关对《宪法》定位的“法律监督机关”职能切实发挥和检察机关侦查的职务犯罪案件数量减少的客观情况，是值得深思的客观问题。

四、检察机关行使职务犯罪侦查权的完善路径

(一)完善管辖竞合案件沟通模式、明晰案权分配准则

针对《刑事诉讼法》第19条第2款规定的职务犯罪案件管辖权监、检竞合的现实情况，当务之急在于进一步构建、完善和明确机关间案件沟通协商机制，在保障监察机关对公职人员职务犯罪的统一、全面的立案调查权的同时，发挥检察机关自身固有优势、通过有效行使《刑事诉讼法》规定的部分职务犯罪侦查权来强化对诉讼活动的有效法律监督。对相关案件会同研判，究竟以何种程序、何种形式进行，根据何种具体的、可操作的标准来分定案件管辖进行相对明晰的规范。

前文已经述及，鉴于检察机关有权立案侦查案件局限于“对诉讼活动实施法律监督过程中发现的”范围之内[9]，《侦查规定》中列明的14个罪名又大多具有与贪污腐败行为联系不甚紧密的特征，因而在不涉及其他职务违法和职务犯罪的情况下，谋求确立检察管辖原则性优先的案件分流机制。具体来说，在职务犯罪案件线索不存在监、检交叉时，即犯罪嫌疑人只涉嫌检察机关有权立案侦查的14种犯罪时，原则上应当由检察机关立案侦查，对同时涉及的职务违法等问题，实务中目前已存在由检察机关在侦查终结后将审查认定的事实和证据移送监察机关，监察机关据此以对当事人进行处置的做法，不妨促进其制度化运行。

为了充分发挥检察机关作为诉讼活动直接参与者的积极条件，保障检察机关侦查权的顺利行使、强化责任担当，堵住在不应被认定为《侦查规定》中“犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖范围内的职务犯罪线索”的情况下案件线索被直接移送到监察机关的“口子”，使检察机关针对《侦查规定》中列举的14种犯罪做到“应管尽管”，减少监察机关不必要的办案负担。同时对由检察机关立案侦查的职务犯罪案件，严格依照《刑事诉讼法》有关规定，保障好犯罪嫌疑人在侦查阶段委托律师辩护人、获得法律帮助等各项诉讼权利。

另一方面，立足于刑事诉讼与监察工作实际，正视《侦查规定》中所涉及的14种职务犯罪与监察机关依据《实施条例》应当“侧重”管辖的各类职务犯罪以及其他职务违法、党纪处分存在广泛联系的客观现实，即徇私枉法、滥用职权行为往往同贪污贿赂有着一定的主客观联系。因而在出现《侦查规定》中的交叉情形时，应当依照《侦查规定》要求，及时与监察机关沟通，依据“监察调查为主”这一集中体现监察机关法律定位的原则[10]，在各自应然管辖范围内的职务违法或职务犯罪案件之间存在实质性联系的情况下，即其相互间表现为手段与目的、原因与结果、整体与部分等形态时，全案由监察机关立案调查、检察机关撤销案件或者由监察机关调查为主，检察机关予以必要协助。譬如对诉讼活动中出现的职务犯罪行为需要对司法责任进行认定的情形，也应当由检察机关发挥法律监督的客观优势，对接检察官惩戒委员会、法官惩戒委员会实现积极互动，给不论是自行立案侦查案件还是由监察调查案件的事实认定提供科学可靠的依据和参考[11]。当相互交叉的职务违法或职务犯罪案件之间并不存在实质性联系的情况下，例如某涉嫌受贿的公安机关工作人员在侦办特定案件中有刑讯逼供行为时，应当由监察机关和检察机关分别立案调查(侦查)，立案调查部分严格依照《监察法》有关规定进行，而由检察机关立案侦查部分则应在不影响监察机关适用调查措施、不干扰监察机关调查办案的前提下，依照《刑事诉讼法》开展案件的侦查工作。

上述依据互涉案件实质联系进行案件管辖分配的模式若要得到有效实施，无疑有赖于建立健全监察、检察机关部门之间的沟通协调机制，或可试行经两机关负责人分别研究成立研判小组对案情进行沟通、会同研究审查案件有关情况，并将沟通研判结果进行双向反馈确定案件管辖及分配方式，对于案件管辖分配方式存在争议的，形成由当地党委或政法委组织牵头的联席会议，由双方负责人列席参加，产生一致意见，并就意见和理由形成会议纪要留存待查的机制。对于相关联案件由检察机关和监察机关分别立案侦查(调查)的，也应定期进行案情沟通交流，或以实践中已有的检察机关提前介入的方式促进办案进程。

(二)加强检察机关侦查能力，强化检察侦查队伍建设

在监察体制改革前检察机关内部拥有职务犯罪案件侦查权的部门主要有反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪和执行检察部等，监察体制改革后，机构人员转隶后检察机关内部只剩下既往主要负责监所内部职务犯罪侦查工作的执行检察部门。该部门在既往的职务犯罪侦查格局中就相对“弱势”，监所中发生的职务犯罪案件的范围和数量相对局限，且执行检察部的工作场所一定程度上限制了其与参与诉讼活动更为直接、紧密的其他检察部门沟通和交流。相对于《侦查规定》中列明的14种全面涉及侦查、审查起诉、审判和执行环节的职务犯罪侦查任务要求，执行检察部门侦查经验和侦查能力都存在不足之处，但执行检察部门也获得了在检察机关侦查权变革的过程中强化自身监督职能的契机，这应当符合检察机关定位调整目标。

可以在一定时期内寻求公安机关侦查力量的协助，检察机关立案侦查的职务犯罪案件依据《刑事诉讼法》办理，公安机关同样作为刑事诉讼中的侦查主体之一，拥有具备丰富侦查能力和经验的人员以及先进的侦查设备技术条件，可以充分依据侦查的需要高效合理地采用《刑事诉讼法》规定的各种侦查手段，促进案件的侦破。对相关案件侦查活动的直接参与，有利于检察机关在侦查阶段发挥法律监督职能，提高公安机关刑事侦查工作的法治化、规范化水平。

与此同时，以既存的执行检察部门人员为基础和依托，在检察机关内部的其他部门中遴选有职务犯罪侦查经验的优秀人才加以重点培养，不论是宏观层面的侦查思路、策略、原则，还是中观层面的侦查各类案件、采取各种强制措施的经验，抑或微观的侦查个案的经验，都应得到传承和借鉴[12]。同时在检察人员招考中适当扩大职务犯罪侦查岗位的选拔比例，使得检察机关内部的职务犯罪侦查部门人员具备一定规模，并通过定期举办与公安、监察机关侦查、调查队伍经验技能交流活动和人才交流培养的方式，尽快在检察系统内部，尤其是设区的市级以上检察机关建立起一支精干高效、规模合理的职务犯罪侦查力量。

同步着力优化各地已逐步建立的“职务犯罪检察部”之综合实力，在对接监察机关移送审查起诉的案件同时，担当检察机关对有权立案侦查的职务犯罪案件“应管尽管”的工作任务。在发挥检察机关“自侦、自捕、自诉”一体化效率优势的同时，对通过将职务犯罪侦查活动乃至整个诉讼活动中查明、认定的事实和证据材料移送监察机关，使得监察机关可以据此对监察对象进行政务和党纪处分，又使得检察机关行使侦查权的过程主动接受监察机关的监督，很大程度上克服改革前检察机关对职务犯罪案件“自侦、自捕、自诉”所带来的内部监督局限性和不良倾向。进而加强检察、监察两机关的沟通和联系，提升监督公权力正确实施和预防腐败的合力及协作水平，同时强化相互制约，提升案件质量和反腐败工作的规范化、法治化水平。

五、结论

监察体制改革将既往散于各个方面的反腐败资源和力量加以整合，形成了作为反腐败专责机关的监察委员会，原则上掌握着几乎所有职务犯罪的立案管辖和调查权。但《刑事诉讼法》根据宪法对检察机关作为法律监督机关的定位和其工作实践情况，为检察机关保留了部分职务犯罪案件的侦查权，《侦查规定》所涉14种职务犯罪的范围限定于“依法对诉讼活动实施法律监督过程中发现的”，主体限定于“司法工作人员”，客观表现限定于“侵害公民权利，损害司法公正”，并不处于反腐败追求下职务犯罪调查的核心、重点方面，检察机关也具备发现线索和开展侦查工作的便利条件，因而由检察机关进行立案侦查在规范和实践层面都有着充分的正当性和合理性，因而保障其正确行使该部分侦查权，对于其实施法律监督权是不可或缺的。而其做到“应管尽管”的障碍主要是与监察机关的解决管辖竞合冲突的沟通协调机制存在规范层面的矛盾和漏洞，而且检察机关自身由于人员转隶等客观原因，缺乏足够的侦查力量，有可能使得在应然状态下更适合由检察机关立案侦查的案件可能被直接移送到监察机关立案调查，也容易造成该部分案件犯罪嫌疑人在侦查阶段委托律师、获得法律帮助权的缺失，产生同等案件权利保障水平不一的情况。因而应弥补规范漏洞，明确监、检互涉案件分配机制，同时通过内外部联动合作方式，建设、提高检察机关自身侦查能力，促使检察机关依法充分行使、担当应有的职务犯罪侦查权，避免制度虚置，从而保障检察机关发挥好《宪法》规定的法律监督职能。