余干县农田水利工程管护现状及对策浅析

刘吕刚，徐青蔚*，万怡国，谭淋露

（1.江西省水利科学院，江西南昌 330029；2.江西省科学技术信息研究所，江西南昌 330046）

国家在农田水利基础设施上投入了大量建设资金，但建后由于缺乏专业的管理，导致农田水利设施使用寿命明显缩短[1-2]，为保障农田水利基础设施良性运行，促进农业节水减排，本文以江西省余干县为例，对余干县27 个乡（镇、场）的农田水利工程管护情况进行了调研，进而分析其管护现状，提出对策建议。

1 农田水利工程基本情况

本文对余干县农田水利工程的建设及管理情况进行了初步调研，调研工程类型包括水库、提灌站、山塘、水陂、闸坝，主要渠道及其渠系建筑物。

1.1 灌区分布

余干县共有7 座重点中型灌区、4 座一般中型灌区、其余均为小型灌区，蓄、引、提灌溉工程并存，2018年末耕地总面积7.99万hm2，水田面积为6.70万hm2。11个中型灌区除木溪灌区与大山灌区以水库为主水源灌溉以外，其余灌区以提水灌溉为主。

1.2 水源工程

如表1、表2、表3 所示，根据本次调查结果显示：余干县以提灌站、山塘、水库三类水源工程为主，有效灌溉面积分别占余干县耕地面积的59.17%、22.29%、21.68%（据当地工作人员反馈，其中部分提灌站仅旱情时使用）；引水工程（水闸与水陂）与机井主要为补充水源，有效灌溉面积占余干县耕地面积的1.76%与1.66%。余干县的水源工程总计有效灌溉面积大于余干县耕地面积，能够满足平常年份余干县耕地灌溉要求。

表1 余干县蓄水工程调查统计表

表2 余干县引水工程调查统计表

表3 余干县提水工程调查统计表

1.3 渠系工程

如表4、表5 所示，余干县境内各类渠道共计9 193 条（其中中型灌区涉及7 626 条，小型灌区涉及1 567 条），总长达4 768.80 km（其中位于中型灌区3 096.07 km，位于小型灌区1 672.73 km），渠系建筑物11 809座，其中水闸1 630座，渡槽759座，倒虹吸14 座，涵洞6 583 座，跌水123 座，农用桥2 120 座，计量设施3 座，其他577 座。本次调查到余干县主要渠道共计1 061 条，总长11.39 km，主要渠系建筑物130座，其中水闸67座，渡槽18座，涵洞45座。

表4 余干县渠道工程情况

表5 余干县渠系建筑物情况

由所调查的农田水利工程可见，余干县逐步形成了纵横交错的集防洪、灌溉、排涝、抗旱为一体的农业灌溉网络和水利工程体系，有效地提高了抗御水旱灾害的能力，为促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。

2 农田水利工程管护情况

余干县现有11个中型灌区，其中0.33万～2.00万hm2有7 座，0.07 万～0.33 万hm2有4 座。目前，除木溪、大山两座灌区骨干工程明确由木溪水库工程管理局和大山水库工程管理局管理外，其余灌区均未确立管护机构，具体情况如表6 所示。根据实际调查，木溪水库与大山水库管理局管理了相应灌片的骨干工程，神岭水库与枫珠湖水库管理局管理了相应灌片的水源工程；小型水库与部分较大提灌站，由相应属地乡镇进行管理；其余农田水利工程由相应属地村委进行管理。

表6 农田水利工程维养调查情况

木溪水库管理局与大山水库管理局工作人员均为13名均在40～50岁，年龄总体偏大，其中仅少部分具有相应专业技术；经费来源主要依靠财政拨款和上级补助，自流灌片没有水费收入，提灌灌片仅收取了电费，无其他经营性收入；根据现场调查（见图1），2个灌片的衬护率为40.72%，已衬护渠道维养较好，土渠淤积严重，部分渠系建筑物老化、破损严重。

图1 木溪灌区木九渠道与分水闸（专管机构管理）

各小型水库由各乡镇水管站进行管护，各乡镇依据本级财政情况选择性的管理了部分较大提灌站。鹭鸶港乡与东塘乡水管站工作人员为20 人左右，其余乡镇工作人员较少，为3 人左右。水库及其主渠经费来源为上级财政发放，提灌站及其主渠经费来源为上级不定期拨款、乡镇自筹及用水户所交电费。根据现场调查，水库已按省级标准化要求运行管理，均良性运行中，其主要渠道衬护率低，但维养较好，偶有淤积，建筑物数量较少，偶尔存在淤积现象；提灌站有固定人员进行维养，维养较好；根据现场调查（见图2），其主要渠道维养较好，偶有淤积，建筑物数量较少，偶尔存在淤积现象。

图2 社庚镇湾坊水库及其干渠（属地乡镇管理）

其余农田水利工程均由村级管理，仅提灌站收取电费，由于经费有限，村级仅能承担部分清淤及小修类费用，出现急需较大维修的状况，由村级上报至乡镇或水利局进行维修。根据现场调查（见图3），部分工程年久失修，设备老化严重，带病运行。

图3 枫港乡文塘提灌站泵房与干渠（属地村委管理）

3 农田水利工程管护现状分析

3.1 基础特色

3.1.1 各类农田水利工程建设有序落实，有效地改善了农田基础设施

2017年以来，余干县高标准农田建设4年累积投入资金19.38亿元，完成高标准农田建设面积4.24万hm2，占余干县耕地面积的53.04%，建成了集中连片、田块平整、排灌方便、道路通畅、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准农田。同时木溪灌区、三塘河灌区、乌泥灌区、枫富联圩灌区的节水配套改造项目已相继施工中，待工程完成后能够使现有的农田基础设施得到有效的改善，农业综合生产能力得以提高，保障余干县建为粮食等主要农产品的重要供应基地，为推动余干县实施乡村振兴战略奠定坚实基础。

3.1.2 大力发展现代农业示范区，推动农业节水灌溉

2016 年余干县聘请了江西农大专家组精心编制了余干县现代农业示范区整体规划。余干县通过核心区和示范区的示范引领以及辐射区的辐射带动，通过加快农业基础设施建设、结构调整、可持续发展，提升农业产业的现代化水平，力争与余干县同步实现农业现代化[3]。截至目前，余干县现有设施农业种植面积近0.33 万hm2，其中余干县大溪九寨坡现代农业示范园、余干县大溪九寨坡现代农业示范园等多处现代农业示范园均建有节水灌溉措施。随着设施农业的迅速发展，喷灌、滴灌等先进的节水灌溉新技术广泛推广，设施农业用水管理普遍规范，农业水利用效率高逐步提高。

3.1.3 探索了骨干工程管护的“鹭鸶港模式”与田间工程管护的“上曹村模式”

“鹭鸶港模式”与“上曹村模式”是余干县在鹭鸶港乡与三塘乡上槽村实行的，通过组织专项农田水利设施维修管护队伍，收取相应水费，对范围内的农田水利基础设施维养，以保障此范围内农田水利基础设施良性运行。

鹭鸶港乡组织专项农田水利设施维修管护队伍，队内工作人员23人，其中80%为党员，对全乡骨干工程进行管理。全乡按2.33 元·hm-2缴纳水费，每年总收入约70万元。根据现场调研，泵房内干净整洁，渠道淤积堵塞现象较少，渠系建筑物良性运行，维养效果较好。

三塘乡上曹村村委会向用水户收取3.33 元·hm-2的水费用于提灌站及其渠道的维修养护。根据现场调研，此部分费用可保障农田水利工程的正常运行，除渠道上偶有杂草、淤泥淤积外，无较大问题。

3.2 存在的问题

3.2.1 未建立农田管护长效机制

余干县现有中小型灌区中，仅木溪灌区与大山灌区设有专职管护机构，对水库及主要渠系建筑物进行维护，其他灌区均未设专管机构；试点区域也有用水户协会管护，但由于缺乏正常运转资金来源，用水户协会基本名存实亡，难以推广至余干县，特别是骨干工程无常态化资金注入，使得工程老化、年久失修，灌溉能力大大减弱。

田间工程按照“谁受益、谁管护”的原则，基本由受益村组及大户进行日常管护，但由于农民群众对工程的管护意识不强，思想上不重视，一方面不愿投资田间工程进行日常养护，另一方面由于村级管理落后，致使以前修建的大部分农渠长期处于无人管护的状况，渠道破坏严重，部分已无法使用。

3.2.2 无持续的管理经费来源

余干县于2019 年4 月28 日正式脱贫“摘帽”，退出贫困县序列，但目前仍需巩固发展脱贫成果，财政基础相对较弱；且该县部分地区水费收取率低，农田水利基础设施维养成本难以保障。

4 座中型水库管理局均为管护水库而设置的机构，财政拨款以满足人员工资、水库的运行维养为主，灌区的维养经费偏少，因此水库管理所兼管的灌区均存在运行经费不足的现象，每年的维养经费较少。

以水库、提灌站等为水源的小型灌区维修养护经费受限于乡镇、村委财政经费，每年出资维养费用较少，基本依靠县财政资金偶尔补助进行维养。现状的运行管护费用远不能满足灌区正常运行要求。

3.2.3 乡镇管理岗位人员匮乏，人少事多

乡镇作为农田管护基层主管单位，工作任务较多且杂，但部分乡镇水利管理人员实际在岗人员仅有1～2人，例如三塘乡农业农村办水利管理岗在编4人，实际只有1 人在负责水利相关工作，除履行防汛抗旱外，还要履行当地水资源管理、河源管理、水利工程建设等职责。按水利部、财政部2004年《水利工程管理单位定岗位标准》（试点）大中型灌区工程定员级别和岗位定员标准，一般应大于10人，重点中型灌区约为20人，各中型灌区管护人员在专业、数量上难以达到良性管护的要求。

以水库、提灌站等为水源的小型灌区由乡镇管护，目前只有每座小（1）型水库配备1名专门的管理人员，且管理人员主要负责水库的正常运行及放水管理；小（2）型水库与提灌站无专门管理人员；相应骨干渠道由乡镇水务站统筹管理，村委会进行维养，无专门的管护人员，这些工程的管护人员在专业、数量上难以达到良性管护的要求。

4 农田水利工程管护方式建议

为保障农田水利基础设施良性运行，根据余干县农田水利工程管护的基础条件和存在问题，提出以下3个建议。

4.1 落实农田水利基础设施管护职能

除木溪灌区、大山灌区外，其他均灌区均未建立灌区专管机构，现状管护模式较为粗放，为落实管护职能，采取以下2个措施。1）政府购买服务的方式确定管护机构。余干县农田水利基础设施管护统一招标，落实专业化机构开展余干县的管护工作，由专业化队伍落实承包耕地范围内从水源工程至田间的农田水利基础设施管护。2）建立考核机制。制订《农田水利基础设施维养标准》和绩效考核办法，根据耕种需要分季度对专业机构进行考核。

4.2 统筹做好资金筹措工作

借助农业水价综合改革契机，从3 个方面做好资金统筹工作。1）积极鼓励用水户缴纳农业用水水费。水利工程供水具有商品属性，按《水法》要求，用水户应当缴纳水费，结合国家提出的“总体不增加农民负担”的要求，鼓励农业用水户缴纳水费。2）分类推进农业用水收费工作。按农田耕种类型，分散户耕种和大户耕种，实行散户暂时不缴纳水费，大户根据测算的水价、种植的作物种类等，适当缴纳水费。3）实行政府精准补贴。根据核算的供水运维成本和收取的水费差额，由政府统筹整合涉农资金，进行精准补贴。

4.3 规范农业水价形成机制

近20年来，由于国家取消农业税费等惠农政策等各种原因，大山灌区、木溪灌区等自流灌区，灌区内用水户一直未缴纳水费；提灌型灌区，当地用水户仅缴纳了提灌电费，未收取农业水费，折合2.00～2.67元·hm-2。现状农田水利设施维养主要由财政拨款，各小微灌片主要由所属村委负责维养，现有的维养经费和管护模式不能完全满足农田水利基础设施良性运行，后期还需要开展以下3方面的工作。1）测算供水成本水价。现有的维养标准难以满足农田水利设施的良性运行，需根据目前的经济水平和新的管理要求，测算农田水利设施实际运行的维养成本，合理确定水价。2）制定经济作物水费收取、使用等管理办法。为保障农田水利设施维养经费，在不改变现有收费模式情况下，针对附加值较高的经济作物收取水费，制定管理办法，规范资金使用，确保水费资金能用于农田水利基础设施维养。3）落实精准补贴资金，统筹涉农资金用于农田水利基础设施管护。在总体不增加农民负担的前提下，为保障农田水利基础设施良性运行，根据测算水价标准与实际运行之间的差距，合理制定精准补贴标准，落实精准补贴资金。

5 结语

2016 年，国务院印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），其中提出用10 年左右的时间在全国范围内落实农业水价综合改革，围绕国家的水安全、粮食安全，以发挥农业水价的杠杆作用开展改革工作[4]。经江西省改革部门联席会议审议选定，2021 年余干县被列为农业水价综合改革第四批整体推进县。余干县应借助此次契机，大力推进农业水价综合改革，落实农田水利基础设施管护职能，统筹做好资金筹措工作，规范农业水价形成机制等工作，实现农田水利工程长效良性运行。