广州市深化生态环境建设激发新活力的路径探讨

尹绣程

（广州市社会科学院农村研究所，广东广州 510410）

生态环境是指影响人类生存和发展的自然资源和环境因素的总和，城乡生态环境是由自然环境、社会环境和经济环境构成的相互支撑的整体系统[1]。自然环境是人类赖以生存和发展的山水田园生态系统；社会环境是由居住空间、服务设施、基础设施等形成的城乡聚落；经济环境是有经济结构、产业结构、文化特色、生活习俗等形成的社会生态[2]。深化城乡生态环境建设，重在坚持城乡一体化建设思维，绘就人与自然、人与城市和谐共生美丽画卷，激发“云山珠水”美丽花城新活力。

1 现实逻辑和意义

1.1 推进城乡融合发展的内在要求

党的十九大提出健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，把体制机制创新和绿色发展作为城乡融合发展的重要原则，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系[3]。2021 年广州市建成区面积为1 350.41 km2，占总行政区划面积的18.2%；乡村面积为6 083.59 km2，占总行政区划面积的81.8%，乡村面积是建成区面积的4.5倍。广州乡村为城区提供了牢固的生态屏障、丰富的生产物资、广阔的生产生活空间，与城区形成相互补充、互为依存的唇齿关系。深化城乡生态环境建设，有利于构建城乡统筹的规划制度，优化城乡融合发展的空间布局；有利于发掘农村生态产品价值，促进城乡生态资源要素互动；有利于促进城乡生态环境基础设施一体化建设，增强城乡公共生态服务普惠共享。

1.2 推进全面乡村生态振兴的现实选择

当前，广州进入全面实施乡村振兴战略新阶段，对乡村生态振兴提出了新要求。在国家、广东省乡村生态振兴的统一部署下，广州坚持规划引领，紧扣乡村生态环境建设，加快建设美丽宜人业兴人和的社会主义新乡村。全面乡村振兴战略下，广州将有序推进“多规合一”村庄规划编制，开展乡村人居环境整治，开展农村黑臭水体、生活污水、厕所革命、生活垃圾的治理提升，推进乡村碧道建设，推进绿化美化工程等具体任务，加快补齐乡村生态环境基础设施和公共服务的短板，促进城乡生态环境建设管护一体化发展。

1.3 提升区域发展平衡性和协调性的逻辑必然

当前，广州最大的发展不平衡是城乡发展不平衡；广州最大的发展不充分，是乡村发展不充分。近年来，广州城乡生态环境二元化有效改善但仍然存在，城乡生态环境融合发展理念未深入人心，乡村生态补偿机制尚待完善，乡村社会信用体系尚待健全等。深化城乡生态环境建设，一方面将缩小城乡生态环境建设政策差距，弥补城乡居民生态环境保护意识差距，减少城乡生态资源配置能力差距[4]，另一方面将有效推动乡村生态环境建设，促进环境基础设施建设和公共服务的均衡供给，推动实现综合城市功能出新出彩，激发美丽广州新活力。

2 基础和条件

2.1 城乡生态环境空间布局不断优化

广州把握“山水城田海”良好自然本底，基本构建了北部屏障区、中部环境维护地区和南部生态调节区的市域整体生态格局。发挥森林、自然保护区、绿道网、湿地、沿海防护林等生态综合功能，围绕各功能组团、功能单元形成“六廊多带”“七核九片”的总体生态网络结构。加强市域公益价值生态斑块联系和都会区组团隔离，形成网络化生态廊道体系。优先划定生态保护红线，应划尽划永久基本农田，统筹划定城镇开发边界，建立全域空间管控体系。

2.2 城乡生态系统的稳定性明显提升

广州加强城乡生态环境保护和修复，筑牢筑实生态安全屏障。持续推动公园拆违和白云山、越秀山“还绿于民、还景于民”工程，形成公园景色、山体景观与城市公共空间、绿地系统一体化。高质量推进“千里碧道”建设，塑造北中南三大碧道生活圈，形成了功能复合、通山达海的生态廊道网络体系。截至2020 年，广州完成造林与生态修复0.43 万hm2，复绿面积12.53 万m2，改造绿化面积17 万m2，新增绿道43 km，口袋公园43 个，累计森林覆盖率达41.6%，建成区绿化覆盖率为45.52%，人均公园绿地面积17.33 m2，人均森林公园数量92 个，数量位居国内超大城市前列[5]。

2.3 城乡生态环境质量明显改善

广州明晰工作思路，深入打赢蓝天保卫战、碧水保卫战和净土保卫战。以绣花功夫加强精准治污，深化PM2.5 和臭氧协同控制。2021 年，空气质量连续全面达标；PM2.5 平均浓度为24 μg·m-3，在国家中心城市中为最优水平。聚焦考核断面水质巩固提升，系统治理水环境。2021年，全市15个国考、省考断面水质全部达标，地表水水质优良断面比例81.3%，同比提升4.4 个百分点[6]。严格农用地安全和建设用地风险管理，确保土壤环境安全有效保障。2021 年，广州受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率预计达到“双90%”考核要求[7]。

2.4 城乡生态环境制度建设不断完善

广州深入推进城乡生态环境制度改革，更新《广州市生态环境保护条例》，深化环评审批和排污许可制改革，出台环境信用评价制度和环境失信企业联合惩戒制度，将企业环境信用和环境违法行为等信息纳入社会信用体系。健全河湖长制，以考核促进水环境改善，积极出台市级生态环境保护工作责任规定及配套清单，构建具有广州特色的“1+1+N”生态环境工作责任体系[8]。按照污染者使用者付费、保护者节约者受益的原则，创新城乡资源环境价格机制，对高耗能、高污染、产能过剩行业用电实行差别化价格，完善城乡水资源使用、废弃物处理等收费政策。

3 面临的挑战

3.1 城乡人口分布和环境资源承载能力不相适应

根据《广州市第七次全国人口普查公报》数据显示，从人口总量上看，广州人口主要集聚在天河、海珠、白云和番禺等中心城区，四区人口总量达到10 462 251 人，占广州市总人口的56%。从人口密度上看，人口密度最高的是越秀区，常住人口密度为30 729 人·km-2，是人口密度最低的从化区的85 倍。同时，越秀、天河、海珠、荔湾人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都、南沙、增城、从化人口密度低于全市平均密度（见表1）。可见，广州人口在中心城区和城郊区之间的分布极不均衡，环境资源承载能力匹配度不高。人口在中心城区的过度集聚和快速流动，使得国土空间等自然资源供给不足，环境承载能力脆弱。老旧小区和城中村生态环境建设的历史欠账，以及河涌密布等生态特征，使得中心城区的生态环境抵御外部冲击能力弱，持续改善面临较大压力。

表1 广州各行政区常住人口、土地面积及人口密度对比分析

（续表1）

3.2 环境基础设施建设与生态环境保护需求不相适应

以污水为例，2020 年，广州生活污水排放量占废水总量的88.24%，较2019年下降3个百分点。生活源污水化学需氧量、氨氮排放量分别是工业源污水的32.58 倍、71.94 倍，2019 年生活源污水化学需氧量和氨氮排放是工业源的25.4 倍、82.2 倍（见表2）。可见，广州生活污水在总量得到控制的情况下，污水中的有机物含量增加，还原性无机物含量异常，通过富集效益不断累积，亟待有效收集处理。然而，广州污水收集管网系统不完善，管网破损、堵塞现象时有发生，老城区雨污难以彻底分流，大降雨时生活污水容易通过雨水排口入河，引起河涌水质波动。农村地区生活污水收集处理率和已建设施的运行效率仍需提高，污水设施和管网建设的覆盖率有待提升。

表2 2017—2020年广州水生态环境相关指标数据对比分析

3.3 城乡生态环境共建共享体系有待形成

1）环境建设和管理的统筹力度不足。生态环境建设具有明显的外部性，涉及较多的利益相关方，城乡生态环境建设的责任体系有待夯实。当前，城乡生态环境建设多依赖政府的投入，以政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多元环境建设体系有待加快构建。2）长效的建设投入机制有待形成。当前建设投入以财政投入为主，市场化投入不足，由于广州农村信用体系建设不完善，农村金融体系相对脆弱，金融、股权融资、风险投资等多层次融资体系尚未建立。3）城乡环境基础设施的统一规划、统一建设和统一管护机制尚未形成，长效机制有待探索。

4 对策建议

4.1 坚持规划引领，促进人与自然和谐共生

1）健全国土空间管控机制。按照资源环境承载能力合理确定城市规模和空间结构，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，推动空间均衡发展。合理控制国土开发强度，科学规划生产、生活和生态空间。有效处理城乡生产生活和生态环境保护的关系，分级分区实施城镇空间开发管控，营造古今交融、历史与现代文化共生的岭南特色风貌。严控沿山地带建筑高度，保护山林和水系，促进山水城融合共生。2）优化城市空间布局。以珠江为脉络，立足北部、中部、南部的自然地理禀赋，优化枢纽型网络城市格局。中部突出数字牵引，提升科技文卫、高端服务等核心功能，提升高端资源配置能力，增强中心城区功能。南部突出湾区门户功能，提升南沙城市副中心，打造对外开放门户枢纽。北部突出城乡融合，生态屏障功能，做强生态功能、绿色经济，提升乡村振兴和城乡融合发展的质量，形成“中心城区—副中心—外围城区—新型城镇—美丽乡村”的城乡体系。3）高水平建设城市副中心。要紧扣《粤港澳大湾区发展规划纲要》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》文件精神，集中资源加快南沙粤港澳深度合作门户建设，加快建设广州城市副中心，构建起“三区一中心”发展格局，提升副中心的战略地位和功能优势，增强对周边乡村区域的辐射带动能力，推动城乡生态环境建设进入实质性发展[7]。

4.2 坚持系统观念，提升城乡生态系统质量和稳定性

1）提升生态环境建设的系统性和整体性。正确认识山水城田湖海是一个生命共同体，各要素组成的城乡生态系统是相互依存、紧密联系的有机链条，各要素都有内在结构和变化规律，又与其他要素深度耦合，互相影响，要树立系统观念，将山水城田湖海作为一个整体统筹考虑，综合施策。2）构建多层次的生态空间网络。加强森林资源管理和重点流域管理，建立良好的生物链，维护好生物多样性，以生态公园为基点打造生态自然保护基地，以点带面，筑牢生态安全绿色屏障。以自然资源为本底，构建以重要自然资源分布区域为主体、水系与廊道为纽带、重点生态公园为节点，通山达海的生态空间网络。3）加强生态系统保护修复。以自然修复为主，系统修复城市水体、山体和废弃物，增强环境的自我恢复能力，完善绿道、碧道、海绵公园等绿色基础设施建设，推动城市内部绿地、森林、湿地、耕地及河湖海洋的有机连接，形成功能复合，包容联通的城市生态廊道系统。强化小尺度绿色感营造，如打造口袋公园，街心公园，增强对小尺度空间系统规划和有机串联。

4.3 加强制度供给，打通城乡环境建设的制度和机制堵点

1）推动城乡环境基础设施规划制度一体化。发挥村庄规划指导的约束作用，有序推动各项建设依规开展。坚持以县城为载体，统筹县域内环境基础设施建设，推动向乡村地区延伸，打通道路、供水、供电、信息、广播电视、垃圾污水处理等设施的城乡一体化建设路径。2）推动城乡基础设施建设管护机制一体化。构建事权清晰、权责一致的城乡一体化建设机制，健全分级分类投入机制。合理确定城乡基础设施统一管护运营模式，以政府购买服务方式引入第三方专业化企业，提高管护市场化程度。3）健全网格化管理机制。完善全市网格划分标准，加强城乡网格基础建设，推进分级分类管理，满足城乡一体化建设需要。加强网格员队伍建设，推进市域范围建设管理全覆盖，完善网格横向链接城市建设和管理相关部门和行业，纵向贯通市、区、街道的三级指挥和考评机制。

4.4 补齐乡村建设短板，提升城乡环境公共产品有效供给

1）围绕城乡产业融合发展需求，补齐绿色生产基础设施建设短板，全面推行新型农业生产范式，通过肥水一体化等技术创新措施，达成畜禽粪污处置与现代农业生产的循环利用。2）持续提升农村人居环境建设，补齐农村环保基础设施建设短板，开展农村人居环境整治提升行动，建立覆盖城乡的环保基础设施体系，健全生活垃圾收运处理体系，推进农村改厕，强化农村污水收集处理。完善农村环境保护机制，将农村水环境治理纳入河湖长制管理。推进全域实施“五美”专项行动。3）增加生态产品的市场供给。大力发展生态农业，推动农业可持续发展，把保护环境和提高农业资源利用率和效率结合起来，达到生态生产相生相融。推动农业经济与农业生态环境改善相统一，调整农业结构，改善农业生态条件和生态环境，推进生态农业的规模化产业化经营。大力发展生态经济，建立生态优先的绿色消费观和消费方式，发展生态旅游、生态康养，实现社会与自然的生态平衡。

4.5 引导全民参与，形成共建城乡生态环境的良好氛围

1）明确社会各界参与生态环境建设的权利和义务。生态环境建设具有明显的外部性，涉及多个利益相关方，为了更好地实现城乡生态环境建设的民主性和公平性，化解建设过程中的冲突和矛盾，以及时明确各个参与方，如公民、企业、社会组织的权利和义务。2）培育公众生态环境保护意识。增强社会公众对生态文明建设和环境保护的意识，切实提高公众对于生态环境建设的认知水平和积极采取具体行动的意愿，形成绿色低碳的消费理念和生活习惯。3）共建城乡生态环境建设的机制。引导城乡公众有序参与环境决策、环境建设和环境监督的全过程，探索共建共治共享新路径和新机制，调动全社会参与生态环境建设的积极性，形成政府、企业、公众良性互动的共建体系。