南京都市圈经济发展优化建议

□文/王 佳

（安徽科技学院财经学院 安徽·蚌埠）

［提要］南京都市圈是我国规划建设最早的跨省都市圈，是长江三角洲城市群建设的重要支点。本文对南京都市圈近20年来的建设历程进行梳理，从经济发展与产业结构、协调机制、交通基础设施以及民生服务四个角度分析南京都市圈建设状况及问题，并提出优化建议。

改革开放之初，中央和地方的分权有效地激励了地方政府发展经济的积极性，但是在这个过程中，地方政府为了发展本地区经济而滥用行政权力形成了较为严重的行政壁垒，不利于区域经济整体的可持续发展。为了解决这一问题，都市圈的建设开始引起社会广泛的关注。都市圈的概念最早由法国学者戈特曼在1957年提出，他认为经济的快速发展需要多个城市形成聚集，在人口、经济活动等方面形成多核心、多层次的整体。我国对都市圈的界定是：以超大、特大城市为核心，以一小时通勤圈为地域范围，在城市群内部形成的城镇空间形态。南京位于江苏省的西南部，作为我国的一个特大城市，其在经济发展、基础设施以及民生服务等方面拥有较强的优势。但是南京市在发展经济的过程中也存在地域范围较小、资源成本相对较高等问题亟待解决。由于南京与苏北的距离较远，因此很难对苏北城市形成辐射。苏南的一些城市由于距离上海较近，与上海的经济联系比较密切，受到南京的辐射作用相对较小。南京紧邻安徽省的滁州市、马鞍山市、芜湖市，属于1小时通勤圈的范围，经济联系比较密切，经济资源要素具有一定的互补性，因此建立跨越两个省级行政区划的南京都市圈就具有显著的现实意义。

一、南京都市圈发展历程

（一）南京都市圈的建立阶段。南京都市圈的建设构想最开始由江苏省在2000年提出。2001年，南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山和滁州六个城市就南京都市圈的建设问题进行了讨论。2002年，六个城市在安徽芜湖共同商讨了南京都市圈建设的具体规划。2003年1月，《南京都市圈规划（2002-2020）》获批，标志着南京都市圈的正式建立。2004年，南京都市圈的六个城市联合举办了重大项目投资洽谈会，吸引1，300多亿元的投资，其中南京以外的其他5个城市共获得700亿元的投资，南京都市圈开始在区域经济发展中发挥作用。

（二）南京都市圈的发展阶段。2007年，《南京都市圈共同发展纲要》明确提出了南京都市圈发展的目标是区域经济联合体，至此南京都市圈的发展方向开始逐渐明确。2008年，南京、扬州、镇江、淮安、巢湖、马鞍山、滁州、芜湖8个城市签署框架协议，对城市间公路收费站进行精简，跨区域的同一公路原则上只允许设立一个收费站。公共交通的协调与便利为都市圈内城市间资源的高速有效流动提供了基本条件，助力南京都市圈的快速发展。2010年，国务院颁布《长江三角洲地区区域规划》，明确指出要加快南京都市圈的建设，肯定和强化了南京都市圈建设对长三角城市群的重要作用。2012年，《共同编制南京都市圈区域规划合作协议》在南京签署，南京都市圈的协调机制逐渐形成。2014年，江苏省第1个区域同城化发展规划《宁镇扬同城化发展规划》正式发布。2015年，《健全南京都市圈协同发展机制改革实施方案》由南京市委办公厅和南京市政府办公厅联合下发。随着南京都市圈协调发展机制的逐渐形成，都市圈的协同与促进作用开始逐步显现。

（三）南京都市圈的完善阶段。2018年，吸收溧阳市为南京都市圈成员地区。2019年，南京都市圈城市人大常委会协商合作机制正式建立，标志着协调机制的进一步完善。2020年，国家发改委在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中明确指出支持南京都市圈编制实施发展规划。同年，《南京都市圈城市发展联盟章程》正式发布。2021年，国家发改委关于同意南京都市圈发展规划的复函公布，南京都市圈成为中国第一个由国家发改委正式批复的都市圈规划。2021年版的南京都市圈发展规划与2003年版存在着显著的不同。2003年的发展规划是由江苏省人民政府批准，对江苏省内的城市提出要求而对安徽省的城市提出发展预测和建议；2021年版南京都市圈发展规划由国家发改委批复，要求江苏、安徽两省共同推进规划的实施，这标志着南京都市圈的发展完善。2022年6月，南京都市圈建设办公室正式成立。

二、南京都市圈建设情况

（一）经济发展与产业结构。南京都市圈建立以来，对区域经济的发展与产业结构的优化产生了显著的影响。2003年南京都市圈刚刚建立的时候，地区生产总值为2，070.91亿元，占全国国内生产总值的比例为1.5%，到了2020年，南京都市圈地区生产总值增加到了41，982亿元，占全国国内生产总值的4.13%。经过将近20年的建设，南京都市圈的经济发展水平得到了显著的提升。在产业结构方面，“配第-克拉克定律”认为科学技术的发展使得生产要素逐渐从第一产业解放出来向第二产业转移，第二产业积累到一定程度以后逐渐向第三产业转移，产业结构优化的结果是第三产业在国民经济中所占的比重逐渐增加。2003年，南京都市圈三次产业的比例为7.38∶50.99∶41.63，第三产业所占比重相对较少。到2020年，第三产业所占比例得到了明显的提升，三次产业的比例为3.4∶43.9∶52.7，产业结构得到明显改善。

（二）协调机制建设情况。都市圈内部的城市之间是竞争与合作并存的关系，要实现都市圈内城市间的良性发展就必须建立完善的协调机制。2013年，南京都市圈组建了城市发展联盟，构建了都市圈党政领导联席会议、市长联席会议以及五大类17个专业委员会三个层级的协调运作机制。鼓励在市场机制的作用下成立专业协会、产业联盟，目前南京都市圈拥有物流标准化联盟、南京都市圈智能制造发展联盟、城市广电协作联盟、新媒体联盟、公共博物馆合作联盟、律师协会、城市印刷行业协会等行业协同组织。在区域合作共建方面，宁淮特别合作区开始建设，宁句特别合作区共建方案达成共识。

（三）交通基础设施建设。交通基础设施的建设完善会影响到都市圈内城市间的互联互通，直接关系到都市圈的建设效果。南京都市圈在建设的过程中非常重视交通基础设施的建设问题，并且取得了显著的成绩。高铁以及动车的建设使得南京与镇江、芜湖、马鞍山、滁州等市实现了半小时内通达，一小时辐射整个南京都市圈。南京禄口机场在都市圈多个城市建立了异地候机楼，实现异地候机服务无缝对接。高速公路圈的建设使得南京、滁州、马鞍山、镇江及扬州实现了一小时辐射圈。宁滁快速通道的建成使滁州到南京的时间被压缩了一半。对都市圈内公路收费站点进行优化布局，撤除市域范围内二级公路收费站。南京是全国第一个实现区县全部开通地铁的城市，地铁里程达到395公里。为了打通居民出行最后1公里，建成了宁滁公交换乘中心，开通了南京至马鞍山、镇江句容、扬州仪征的城际公交。交通基础设施的建设完善为都市圈内资源的快速有效流动提供了条件。

（四）民生服务方面。南京外国语学校、南京市琅琊路小学在淮安和滁州设立了分校。南京中华中学与滁州一中签订了校际合作协议。南京鼓楼医院、儿童医院在南京都市圈多个城市设立分院。南京、镇江、扬州、马鞍山4个城市的公交实现一卡通并且使用范围在逐渐扩大。建成都市圈内近百家医院的预约挂号服务平台，实现了医学检验报告的异地查询。宁波、镇江、扬州、淮安医疗保险结算平台与江苏省医疗保险异地就医结算平台实现互通。民生服务资源的共享提高了都市圈内居民生活的幸福程度。

三、南京都市圈建设过程中存在的问题

（一）南京市的辐射能力稍显欠缺。都市圈在建设过程中需要核心城市具有较强的辐射能力，这样才能够通过协调机制的建立形成统一的经济发展共同体。南京都市圈属于长三角城市群范围，而上海对长三角城市群的影响力是不容忽视的，其对周边城市产生了强大的辐射作用，这在一定程度上影响了南京市在南京都市圈中核心地位的充分发挥。另外，南京市作为江苏省的省会城市，其经济发展水平在省内并不具有显著的优势，国内生产总值常年低于苏州市，这也在一定程度上影响了其在南京都市圈中的辐射能力。

（二）都市圈内部存在较强的行政壁垒。江苏省东南部的城市紧邻上海，这使得南京能够对他们产生的影响有限。南京市不在江苏省的腹地，而是处于江苏省的西南边，对苏北城市的影响也非常有限，由于紧邻安徽省的滁州、马鞍山、芜湖三个城市，因此形成了跨越两个省的南京都市圈。城市自身经济发展情况是地方政府重要的考核指标，为了实现本地国民生产总值的持续提升，出于保护各自的市场、争夺优质资源的考虑，地方政府会运用行政权力干预经济事项，由此会出现较强的行政壁垒。南京都市圈并不仅仅隶属于江苏省，而是涵盖了江苏和安徽两个省份，省级行政单位所形成的行政壁垒对经济的影响会更为显著，虽然南京都市圈内部的城市通过各种方式逐步降低行政壁垒的影响，但是其影响依然不容忽视。

（三）产业结构有待进一步完善。由于地理区位和历史文化的相近性，南京都市圈内产业结构趋同现象较为严重，存在重复建设的问题，尤其是在制造业方面，镇江、扬州、马鞍山、芜湖存在着较为严重的雷同情况，导致一定程度的恶性竞争。另外，南京都市圈隶属于两个省级行政区划，各省出于自身经济发展的需要会有不同的布局和谋划，在资源配置、产业规划方面较难协调配合，使得都市圈内部的产业协作变得更加困难。南京都市圈中，南京市与其他城市存在着较大的二元落差，除南京市以外，都市圈中的其他城市产业结构高级化程度都没有达到全国平均水平，由于产业结构的匹配度不够完善，南京市在带动都市圈中的其他城市共同发展的过程中也会很困难，产业结构亟待优化。

四、南京都市圈建设优化建议

（一）增强南京市在都市圈中的辐射能力。要想通过都市圈的建设实现区域经济的协调快速发展，需要核心城市具有较强的辐射作用，只有这样才能够带领都市圈中周边城市的发展，提升区域经济的竞争力。南京市应该以创新引领发展，以技术含量高、附加值高的产业提升自身经济影响力和带动力；加强现代化的基础设施建设，为城市经济快速发展搭建优质基础平台，打造具有国际影响力的交通枢纽中心；完善公共服务供给，在教学、医疗、出行、保障等方面提升居民生活幸福指数，增强南京市对高素质人才的吸引力；建立绿色的长效发展机制，将环境保护和污染治理纳入到南京市经济发展的规划当中，为南京市持续竞争力的保持奠定基础。

（二）削弱行政壁垒的影响。要实现南京都市圈的区域一体化发展，就必须削弱行政权力的影响。首先，地方政府参与经济发展的方式要发生改变。从直接干预市场决策转变成为企业创造良好的经营环境，维持市场竞争秩序的有序运作，为开放一体化市场的实现创造有利的条件。其次，要为各类资源的流动创造统一的市场，打破行政权力导致的区域市场分割，通过都市圈内专门市场的建立，帮助各类资源在都市圈各城市间高效流动。最后，建立完善跨省的协调机构，全面负责都市圈建设的协调规划和战略布局，在尊重、协作的基础之上，实现互利和共赢。

（三）优化产业布局。依据市场需求发展变化情况，结合南京都市圈各城市经济发展的优势和特点，对产业布局进行统一规划，实现城市间产业功能的互补和协调发展。产业布局应突出先进制造业的引领地位，以第三产业为特色，现代化农业为基础。以南京为中心，提升南京在都市圈中的带动力和影响力，带领都市圈实现传统产业的优化升级和整体产业结构的合理化、现代化。利用市场手段促进都市圈内产业的分工协作，鼓励产业园区、经济开发区建设，发展皖江城市带，承接产业转移。积极推动产业联盟的建立，促进产业间协调与发展。

（四）推动优质公共资源的共享。充分发挥南京市在公共资源方面的优势，推动都市圈内教育、医疗、文化等优质资源实现共享。教育方面，应该引导优质的教育资源在都市圈内实现有效共享，鼓励优秀的教育机构在都市圈内建立分校、分支机构，实现都市圈内教育的现代化，不断为都市圈建设培养出更多的优秀人才。医疗方面，应积极推动都市圈内医疗卫生资源的优化布局，建立信息共享平台，完善异地就医的预约和结算机制，实现医疗服务产品的共享。文化方面，应加强都市圈内各城市之间的文化交流，增加旅游合作，传承和保护优秀的历史文化资源，建设具有国际影响力的旅游城市。

（五）加强环境保护和污染治理。环境质量的好坏直接影响到居民生活的幸福指数，经济的发展不能以牺牲环境为代价，而环境保护和污染治理的特殊属性使得其往往超出某一行政区划的范围，需要多个行政单位的协调配合。南京都市圈在建设过程中应充分发挥其协调运作机制，建立环境保护与污染治理的协调管控机制。加强对长江、太湖等水资源的保护和修复，严格控制湿地开发，禁止非法占用河道，鼓励跨越行政区划的自然保护区建设。加快都市圈内环境测评体系的建立，通过统一、高效的环境测评体系，及时发现都市圈内存在的环境问题。建立环境污染协调防控体系，实现跨行政区域的环境污染问题及时发现、充分沟通、有效解决。